Принятый впервые в истории независимого Казахстана Закон “О дипломатической службе” от 12 ноября 1997 г. определяет правовые основы, а также “порядок организации деятельности дипломатической службы Республики как часть государственной службы”, как записано в его преамбуле. Следовательно, дипломатическая служба основывается на единых принципах осуществления государственной службы и в силу такого характера признается профессиональной. Данное положение подтверждается Законом Республики Казахстан “О государственной службе”, который вступил в силу с 1 января 2000 г.
Рассматриваемый нами законодательный акт о дипломатической службе подробно регламентирует с правовой точки зрения всю систему деятельности государственных органов, призванных реализовать на практике принципы и цели внешней политики государства в строгом соответствии с требованиями одноименной концепции, утвержденной на заседании Совета безопасности Республики Казахстан 22 января 1997 г. С вступлением этого закона в силу прошло более двух лет. За это время многие его нормы хоть и стали востребованными в дипломатической деятельности Республики, но показали некоторые его несовершенства с точки зрения юридической и практической целесообразности.
Автор не претендует на исчерпывающий анализ содержания этого законодательного акта, а лишь пытается обратить внимание на некоторые вопросы, которые возникают при внимательном ознакомлении со статьями закона. Те или иные из них действительно проблемны и нуждаются в аргументированных и обоснованных ответах.
Необходимо прежде всего, как представляется автору, точно определить в законе систему органов дипломатической службы. Ст. 3 закона не дает исчерпывающего перечня таких органов, а ограничивается перечислением только основных из них. Хотя, как нам известно, единую систему органов дипломатической службы составляют не только Министерство иностранных дел и аккредитованные в иностранных государствах и при международных организациях зарубежные представительства республики, но и другие государственные органы. К числу последних, например, в полной мере можно отнести так называемые конституционные органы внешних сношений (Президент, Правительство, Премьер-министр), торговые представительства и торговые дома Казахстана, которые наделены на территориях государств пребывания на основании специальных постановлений Правительства республики внешнеэкономическими (внешнеполитическими) функциями.
Следует в этой связи отметить, что практика включения торговых учреждений в систему органов внешних сношений существовала в бывшем СССР. Из постсоветских республик ныне ее полностью восприняли Россия и Казахстан. В частности, в Казахстане торговые представительства и торговые дома подчиняются Министерству индустрии, энергетики и торговли, однако в силу их представительского характера и осуществления ими внешнеэкономических функций (защита интересов республики на территории государств пребывания) их тоже следует отнести к органам дипломатической службы. Тем более здесь надо учитывать, что дипломатические привилегии и иммунитеты распространяются на глав и заместителей этих учреждений. В этом контексте необходимо отметить и то, что к органам дипломатической службы, согласно существующей международной практике, относятся временные органы внешних сношений, которые в свою очередь подразделяются на органы дипломатического и недипломатического характера. Последние состоят, как правило, из официальных делегаций Казахстана на международных конференциях, переговорах, специальных международных согласительных и следственных комиссиях, из представителей республики со специальной миссией на международных административных комиссиях. На основании этого перечня становится понятным, что система органов Республики Казахстан, осуществляющих дипломатическую службу, является обширной, и о них в ст. 3 действующего закона следует говорить в более широком смысле.
Следующий вопрос возникает в отношении п. 2 ст. 1 закона. Автору представляется более предпочтительным и правильным представить его в следующей редакции: “Консульская служба Республики Казахстан является составной частью дипломатической службы и осуществляется на основе Консульского устава Республики Казахстан, соответствующих ему подзаконных актов и консульских конвенций и договоров, заключаемых Республикой Казахстан с иностранными государствами”. Включение в этот пункт двусторонних консульских договоров является необходимым, так как в отличие от дипломатического права многие вопросы консульской деятельности государств в подробном и развернутом виде регламентируются именно этими документами. Также в них в исчерпывающей форме конкретизируются общие и специальные функции консульских учреждений государства, которые отличны от функций дипломатических представительств. Эта точка зрения вовсе не говорит о том, что консульская деятельность должна рассматриваться отдельно от дипломатической, принимая во внимание то обстоятельство, что в Казахстане дипломатическая и консульская службы объединены. Но важно всегда учитывать специфику консульской службы, которая призвана, в отличие от дипломатической, защищать интересы прежде всего юридических лиц и граждан Казахстана и заниматься торгово-экономическими и правовыми вопросами.
Целесообразно принять в Казахстане, как, например, в Армении и Туркменистане, отдельные законодательные акты об органах дипломатической службы. И если эти государства пошли по пути определения правового статуса только дипломатических представительств, то в Казахстане, на взгляд автора, признается правильным и логичным принять, во-первых, рамочный закон об органах внешних сношений Республики Казахстан, где могли бы быть определены их система, классификация, а также права и обязанности. Во-вторых, разграничение компетенции между ними по осуществлению дипломатической деятельности могли бы быть регламентированы отдельными подзаконными актами о каждом из этих органов, допустим, в виде положений, указов, приказов и т. д. Такой прецедент в республике уже существует: действуют специальные положения “О Министерстве иностранных дел Республики Казахстан”, “О Посольстве Республики Казахстан”, Указ Президента Республики Казахстан “О торговых представительствах Республики Казахстан”.
Нужна в законе отдельная статья, в которой соединились или четко обозначились бы нормы, определяющие критерии приема на дипломатическую службу. Эту задачу в какой-то мере решают ст. 8 и 9 закона, но необходимо дополнить их содержание тем, что на дипломатическую службу должны приниматься лица, владеющие государственным и иностранными языками, иметь соответствующий образовательный ценз, что хорошо отражено в ст. 4 Временного положения о прохождении дипломатической службы в Республике Казахстан от 27 апреля 1993 г., упраздненного в связи с принятием нового закона.
Следовало бы, наверное, отметить в такой статье и то, что на дипломатические и консульские должности на территории Республики Казахстан и за рубежом могут на специальных условиях приниматься и иностранные граждане.
Важно в законе уточнить еще одну немаловажную деталь. Как известно, Республика Казахстан является участником Венской конвенции о дипломатических сношениях, которая гласит, что дипломаты не должны заниматься в государстве пребывания предпринимательской или коммерческой деятельностью в целях личной выгоды, т. е. подобная деятельность несовместима с их международно-правовым статусом. Однако данная конвенция закрепляет лишь общую для всех государств норму. Ее конкретизация и применение предоставлены на усмотрение самих государств, которые могут этот вопрос решить через национальное законодательство или по взаимному согласию. В Казахстане этот вопрос в прошлом был урегулирован вышеназванным Временным положением, где имелось примечание следующего содержания: “Дипломатическим работникам запрещается заниматься коммерческой и предпринимательской деятельностью, не связанной с выполнением их служебных обязанностей. Не рекомендуется выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства, кроме научной, педагогической, изобретательской и экспертной деятельности по согласованию с руководством Министерства иностранных дел Республики Казахстан”. Если следовать нормам Закона Республики Казахстан “О государственной службе” и Закона “О дипломатической службе”, то дипломаты в силу своей профессиональной деятельности не должны выполнять работу или оказывать услуги, имеющие материально-денежное выражение, кроме не запрещенных законом. В таком случае включить данную норму в редакцию действующего закона.
Существует и другой подход к этому вопросу. Например, в Великобритании дипломатические агенты на территории государства пребывания (естественно, при согласии последнего), а также у себя на родине занимаются предпринимательской и коммерческой деятельностью (в частности издательским делом). Но виды подобной деятельности ограничиваются или очерчиваются национальным законом о дипломатической службе. И рассматриваются как обеспечение нормального, эффективного осуществления дипломатом возложенных на него функций. Закон Республики Казахстан “О дипломатической службе” ничего не говорит о запрете или незапрете, Временное положение 1993 г. содержит примечание (уточнение), предоставляющее дипломатам возможность дополнительного заработка. Считаем, что данный вопрос требует однозначного решения в действующем законе.
Особо необходимо остановиться на гл. 3 закона. В частности, в ст. 10 дается перечень дипломатических рангов. Возникает в этой связи вопрос: является ли данный перечень целесообразным? Положением Министерства иностранных дел Республики Казахстан от 2 июля 1992 г. были предусмотрены дипломатические ранги без деления на I и II классы. Позже в это положение Указом Президента РК от 15 июля 1994 г. были внесены изменения с установлением или разделением рангов на классы. Этот порядок был закреплен и в последующих положениях о Министерстве иностранных дел от 9 сентября 1996 г. и от 12 ноября 1997 г.
Нужно подчеркнуть, что Казахстан вначале пошел по пути упрощенной системы дипломатических рангов, но затем принял усложненную его форму, унаследовав практику СССР. (Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 мая 1943 г. был установлен точно такой же перечень дипломатических рангов. В рамках СНГ этому примеру последовала и Азербайджанская Республика). Вопрос в том, обеспечивает ли такая иерархия эффективность дипломатической службы, не приведет ли к ее бюрократизации? Начинающий дипломат в должности референта должен будет в этом случае пройти восемь ступенек до ранга Чрезвычайного и Полномочного Посланника, а по упрощенной системе - четыре ступеньки. Нельзя также забывать, что каждый дипломатический ранг, кроме советника, Чрезвычайного и Полномочного Посланника и Посла, предусматривает определенные сроки пребывания в них. Все вместе взятое, как кажется автору, отражается на качестве дипломатической деятельности.
Следующий вопрос возникает в отношении ст. 11 рассматриваемой главы, которая гласит, что дипломатические ранги присваиваются пожизненно, т. е. речь идет обо всех дипломатических рангах. Хотя практика и законодательство многих стран, в том числе и Российской Федерации, Литвы, Армении, Туркменистана и других государств, признают пожизненный статус только за дипломатическими рангами Чрезвычайного и Полномочного Посланника и Чрезвычайного и Полномочного Посла. А за всеми остальными дипломатическими рангами такой статус признается только при условии, если дипломаты уходят на заслуженную пенсию из системы дипломатической службы. Такое правило было предусмотрено и во Временном положении 1993 г. (ст. 21). Поэтому и Казахстану следует придерживаться данного правила. В п. 3 ст. 11 того же закона говорится о присвоении дипломатических рангов лицам, не занимающим дипломатических должностей, хотя в какой-то мере эта норма противоречит другой норме, закрепленной в п. 2 данной же статьи. Вызывает недоразумение то, что в перечне всех дипломатических рангов высшие дипломатические ранги - Чрезвычайного и Полномочного Посланника и Чрезвычайного и Полномочного Посла могут быть присвоены указанным в п. 3 лицам, даже не занимающим дипломатических должностей. Практика бывшего СССР показала, что непродуманное, расточительное присвоение высших дипломатических рангов (особенно в 70-80-е гг.) приводило к их девальвации и вакханалии. Было бы целесообразно в данном пункте закрепить норму о том, что высшие дипломатические ранги присваиваются только определенному кругу высших должностных лиц: Президенту, Премьер-министру, министру иностранных дел и его заместителям, главам дипломатических представительств и миссий, а также представителю Республики Казахстан при международных организациях.
Для обоснованности и сравнения приведем такой пример. В США действует закон “О заграничной службе” от 1980 г., согласно которому высший дипломатический ранг “Карьерный посланник” (ранг GS-18) могут иметь одновременно не более 32 человек. Во Франции высший ранг “Посол Франции” (кстати, Франция - то государство, где декретом от 1951 г. дипломатическая служба полностью отделена от государственной службы) могут иметь в 2 раза меньшее число дипломатов. В Великобритании высший ранг - А-1 имеет только постоянный заместитель министра иностранных дел, один-два заместителя министра и несколько послов. Нужно отметить, что в этих странах дипломатические ранги основываются на сложной литерно-цифровой системе, которая не применяется в Казахстане.
На основании вышеизложенного приходим к выводу, что высшие дипломатические ранги должны присваиваться только тем должностным лицам, которые представляют Республику Казахстан в международных отношениях непосредственно. Разумеется, это не означает, что эти ранги должны быть признаны за вышеперечисленными лицами. В отдельных случаях эти ранги могли бы присваиваться ответственным работникам высших органов государственной власти и управления - т. е. министрам и его заместителям, как это предусмотрено законом Туркменистана “О дипломатических рангах”.
Относительно п. 1 ст. 15 закона: видимо, более точно следует сформулировать виды ротации дипломатов, классифицировав ее по двум видам: географическому (перемещение дипломатов между Министерством иностранных дел и заграничными учреждениями) и функциональному (перемещение дипломатов между отделами и управлениями центрального аппарата Министерства иностранных дел). При этом важно определить правила осуществления ротации, конкретных субъектов (кто подлежит ротации, кто ее проводит и т. д.) и требования, предъявляемые конкретным лицам при ее проведении.