В Казахстане неоднократно поднимается вопрос о кардинальной реформе действующей системы государственной власти и управления на региональном и местном уровнях. С 1997 г. Правительство вносит в Парламент страны различные варианты проектов законов “О местном государственном управлении” и “О местном самоуправлении”. Однако из-за того, что реформа системы местной власти представляет собой очень сложный во всех отношениях процесс и требует тщательной продуманности, правительство постоянно отзывало эти законопроекты на доработку. Последние их варианты были внесены в парламент второго созыва сразу же после его избрания. Но депутаты до настоящего времени также не рискнули принять их. В начале сентября этого года по постановлению Мажилиса Парламента оба законопроекта были опубликованы в официальных газетах для их обсуждения и внесения предложений по ним общественностью.
Основная цель законопроектов - совершенствование механизмов организации и текущей деятельности местных органов государственной власти и управления. В мировой практике местное управление представляет собой деятельность центральной государственной власти по управлению делами в нижестоящих административно-территориальных единицах, осуществляемую через назначаемые ею соответствующие административные органы. В Казахстане местное управление осуществляют представительные (маслихаты) и исполнительные (акимы) органы власти. Их деятельность регулируется Конституцией Республики Казахстан и Законом РК “О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан” от 10 декабря 1993 г.
Маслихаты были сформированы в 1994 г., заменив самораспустившиеся в 1993 г. Советы народных депутатов различных уровней. В результате прошедших в октябре 1999 г. выборов к исполнению своих обязанностей приступили депутаты маслихатов второго созыва. Основной Закон страны к ведению маслихатов относит:
- утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;
- решение вопросов местного административно-территориального устройства;
- рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;
- образование постоянных комиссий и иных рабочих органов, заслушивание отчетов об их деятельности, решение других организационных вопросов.
Данные полномочия более конкретизированы в законе о местных представительных и исполнительных органах. Однако детальный анализ этого закона и его сравнение с аналогичными законодательными органами некоторых зарубежных государств позволяют утверждать, что по сравнению с органами исполнительной власти маслихатам отведена незначительная роль в общественно-политической жизни республики. Это подтверждается, во-первых, недемократической избирательной системой. Так, используя свое исключительное право на формирование избирательных комиссий всех уровней и осуществление контроля за их деятельностью, исполнительная власть имеет почти ничем не ограниченные возможности по воздействию на избирательный процесс и корректировке результатов выборов. В результате этого депутатами парламента и маслихатов стали в основном лица, пользующиеся доверием исполнительных органов или лояльно к ним настроенные. Инакомыслящие же депутаты почти везде составляют меньшинство.
Во-вторых, у маслихатов нет четких механизмов воздействия на деятельность соответствующих акимов и других местных исполнительных органов. Заслушивание их отчетов, утверждение представленных акимами проектов бюджета и иных документов носит чисто формальный характер. Практика депутатских запросов на местном уровне хотя и существует, но не гарантирует принятия исполнительными органами мер по их решению. В этом случае обязательный ответ на депутатский запрос является простой отпиской.
Что же касается установленного п. 5 ст. 87 Конституции РК права маслихата на выражение недоверия акиму и просьбы о его освобождении от занимаемой должности через обращение к вышестоящему акиму или Президенту, то на практике эта норма не работает. Прежде всего потому, что в нынешних условиях трудно собрать две трети голосов депутатов, недовольных работой акима, но не побоявшихся выразить это отношение открыто. И самое главное, что окончательное решение по данному вопросу остается за главой государства или вышестоящим акимом, которые могут не согласиться с мнением депутатов того или иного маслихата.
В-третьих, депутаты маслихата не обладают правом депутатской неприкосновенности: они уязвимы, не защищены от произвола соответствующих акимов, которые могут, например, инициировать гонение их по месту работы вплоть до увольнения или привлечение к административной и уголовной ответственности.
В-четвертых, маслихаты, не имея собственных финансовых средств и иной собственности (помещение, транспорт и т. д.), необходимых для осуществления своей деятельности, находятся в полной финансово-экономической зависимости от акимов.
В-пятых, в отличие от органов исполнительной власти, охватывающих все населенные пункты республики, маслихаты действуют только на уровне областей, городов республиканского значения и столицы республики, районов и городов областного подчинения. В городах же районного подчинения, поселках, аулах, селах, аульных и сельских округах представительная власть как таковая отсутствует совсем.
В-шестых, между представительными органами всех уровней нет никаких связей, способствующих укреплению этой ветви власти. Парламент уделяет больше внимания вопросам республиканского масштаба. Хотя, как законодательный орган, он мог бы реально повлиять на изменение положения маслихатов и расширение их полномочий.
В-седьмых, в отличие от парламента маслихаты функционируют не на постоянной основе. Свою основную деятельность они осуществляют только во время своих сессий, проводимых раз в квартал. Правда, по инициативе не менее одной трети депутатов или соответствующего акима могут быть проведены внеочередные сессии, но и это не решает проблему. Вследствие этого многие насущные проблемы населения регионов и населенных пунктов не всегда становятся предметом рассмотрения депутатами маслихатов. Что касается постоянных и временных комиссий маслихатов, созданных депутатами для решения конкретных вопросов, то действующее законодательство даже не определяет порядок их деятельности и не предоставляет им никаких прав.
В-восьмых, на низком качестве работы маслихатов сказывается и то, что у них нет руководства, организующего их работу. Председатель сессии маслихата переизбирается на каждой сессии и, как правило, занимается только теми вопросами, которые рассматриваются на возглавляемой им сессии. Он является не руководителем маслихата, а всего лишь председательствующим на его заседаниях. Работающий же на постоянной основе секретарь маслихата выполняет в основном технические функции и не вправе вмешиваться в работу сессии. Таким образом, в этих условиях маслихаты по сути дела давно потеряли свою самостоятельность и превратились в своего рода совещательные органы при акимах.
Что касается института акимов, то он был создан на базе исполнительных комитетов Советов народных депутатов в начале 1992 г. путем вывода акимов (тогда глав администраций) из-под юрисдикции Советов и подчинения их Президенту как главе государства и исполнительной власти. По действующему законодательству в руках акимов, являющихся руководителями местных исполнительных органов, сосредоточена вся полнота политической и хозяйственной власти в региональных (области, районы) и нижестоящих административно-территориальных единицах.
Акимы областей, городов Астана и Алматы назначаются Президентом республики, все остальные - соответственно вышестоящими акимами. Но независимо от этого абсолютно все акимы наделены статусом представителя Президента и Правительства республики. Основная задача акимов и подотчетных им местных исполнительных органов заключается в осуществлении государственной власти и проведении общегосударственного политического курса на вверенной им территории в сочетании с решениями вопросов социально-экономического и политического развития этой территории. В их компетенцию входит:
- разработка планов, экономических и социальных программ развития данной территории, местного бюджета и обеспечение их исполнения;
- управление коммунальной собственностью;
- назначение и освобождение от должности руководителей местных исполнительных органов, решение иных вопросов, связанных с организацией их работы;
- осуществление иных задач и полномочий, возложенных действующим законодательством и в порядке выполнения поручений Президента, Правительства и вышестоящего акима.
С введением института акимов система управления государством получила ряд отрицательных свойств, которые активно проявляются и сегодня. Очевидно, что власти акимов присущи следующие черты:
- отсутствие прямой ответственности акимов непосредственно перед народом и маслихатами;
- концентрация в одних руках очень больших исполнительных полномочий при отсутствии действенного контроля со стороны “центра”, так как вертикальное положение исполнительной власти держится исключительно на механизме назначения на должность и смещения с нее.
В результате этого наблюдается рост тенденций неподчинения центру по ряду вопросов, злоупотреблений местными акимами своим должностным положением, коррупции, протекционизма, землячества и клановости в кадровой политике и т. д.
Акимы областей подчинены исключительно Президенту и занимают автономное положение по отношению к Правительству. Вследствие этого многие правительственные программы и решения на местах не выполняются. Это приводит к противостоянию между Правительством и акимами. Очень неэффективен и институт двойного подчинения, когда одни и те же исполнительные органы вынуждены выполнять поручения и акимов, и руководства соответствующих центральных органов.
Дистанцированность акимов от населения привела к тому, что в процессе своей деятельности они больше руководствуются стремлением набрать очки перед главой государства или вышестоящим акимом и забывают про жизненно важные интересы граждан, что, в свою очередь, вызывает недоверие народа к деятельности исполнительных органов, разочарование в ней.
Большую проблему для местного управления создает также смена акимов. Приход новых акимов почти автоматически ведет за собой удаление из аппарата чиновников, работающих с прежними акимами, и назначение на их место своих людей. Более того, меняется даже политика. Приход к управлению новых людей со своими интересами приводит к их борьбе с интересами тех лиц, которые удостоились благорасположения прежних властей. Отмечаются даже случаи передела собственности в виде реприватизации, т. е. изъятия при помощи судебно-силовых структур у прежнего владельца объектов его собственности и последующей ее передачи новых хозяевам.
Надо сказать, что здесь виноваты не только акимы, но и руководство республики, создавшее для них условия, благоприятные для совершения разного рода злоупотреблений. В казахстанской практике очень мало случаев, когда какие-либо акимы областного уровня были привлечены к ответственности. Наиболее проштрафившихся, как правило, просто снимали с должности. Но потом некоторые из них получали назначения в администрацию Президента, Правительство или при поддержке властей избирались депутатами Парламента.
Несмотря на полновластное положение на своих территориях, акимы все же не обладают достаточными полномочиями. Ряд областей республики живет главным образом за счет дотационных выделений из республиканского бюджета, что говорит о невозможности местных акимов самостоятельно решать все социально-экономические проблемы на вверенной им территории. Попытки в последнее время увеличить самостоятельность местных бюджетов фактически являются переложением Правительством на акимов ответственности за положение дел на местах без создания для этого необходимых условий.
Кроме того, Правительство создает сильную диспропорцию в плане выделения средств из республиканского бюджета на развитие тех или иных областей, когда одни получают больше, другие - меньше. Причем зачастую одни области получают средства за счет других. Высокие макроэкономические показатели в отдельных регионах практически не ощущаются жителями этих областей, поскольку все финансовые “излишки” забирает себе центр, не давая тем самым полноценно развиваться социально-экономической инфраструктуре регионов. Так, в отчете ООН о человеческом развитии по Казахстану за 1997 г. дана классификация степени самодостаточности региональных экономик, т. е. обеспечения жизнеспособности областей за счет местных ресурсов и возможностей. Наиболее самодостаточными, по мнению экспертов, являются Атырауская, Мангистауская, Западно-Казахстанская, Актюбинская области. Не имеют же шансов на самостоятельное выживание Кзыл-Ординская и Южно-Казахстанская области. Все это приводит к политико-хозяйственной изоляции регионов и напряженности в отношениях между региональными элитами.
В правовом плане общей проблемой как маслихатов, так и акимов является наличие несовершенной законодательной базы, определяющей вопросы их деятельности. Действующий закон о местных представительных и исполнительных органов до сих пор не был приведен в соответствие с действующей Конституцией РК согласно требованию ее п. 4 ст. 92. По нему, в частности, до сих пор акимы именуются главами администраций, к маслихатам прибавляется отсутствующая в Конституции приставка “собрание депутатов”, столичным по числу депутатов является городской алматинский, а не астанинский маслихат, а полномочия маслихатов досрочно прекращает несуществующий с 1995 г. Верховный Совет РК.
Возвращаясь к рассматриваемым законопроектам, отметим, что система местного управления является составной частью государственной региональной политики. Изучение некоторых официальных документов, в частности принятой в сентябре 1996 г. Концепции региональной политики Республики Казахстан и Стратегии “Казахстан-2030”, позволяет сделать вывод о том, что государственная региональная политика в РК имеет две основные стороны:
1) формирование и развитие эффективных рычагов управления и контроля со стороны центральных органов государственной власти за состоянием дел в регионах;
2) постепенный перенос центра тяжести реформ на уровень самих регионов.
Таким образом, региональная политика проводится в сторону придания определенной самостоятельности регионам и усиления некоторых полномочий местных органов власти по решению вопросов местного значения при одновременном усилении степени их отчетности перед Президентом и Правительством за реализацию официального государственного курса на территории вверенных им административно-территориальных единиц.
Такой подход нашел свое отражение и в указанных выше законопроектах. Детальный анализ их последней редакции свидетельствует, что они направлены не на улучшение системы управления регионами и отдельных населенных пунктов для максимально эффективного решения проблем, а на закрепление еще большей подконтрольности региональных и местных властей и вверенных им территорий руководству республики в сочетании с переложением на них львиной доли ответственности за все провалы собственной политики.
Рассмотрим подробно предлагаемую модель местного государственного управления (о проблемах создания местного самоуправления в республике см: “Правовая реформа в Казахстане” № 1, 2000 г.). Очевидно, что республиканские власти решили заметно урезать права областных акимов и повысить уровень их подотчетности центру. Об этом свидетельствуют следующие моменты:
1. В соответствии с принятыми 7 октября 1998 г. поправками в Конституцию РК ею установлено, что акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом Президентом ( п. 4 ст. 87). Видимо, речь идет о принятии не специального закона, а указа или распоряжения главы государства. Хотя в данном случае не утверждается, что акимы областей, Астаны и Алматы будут лишены возможностей назначать нижестоящих акимов, все же трудно определить, каким будет данный порядок. Возможны следующие его варианты:
- сохранение действующего порядка назначения акимов;
- избрание соответствующих акимов маслихатами или местным населением;
- назначение соответствующих акимов непосредственно Президентом по представлению своей администрации или Правительства.
Кроме того, нельзя исключать и возможное введение упомянутых комбинаций по утверждению акимов в различных областях и районах по-разному. Но так или иначе, но Основной Закон страны закладывает основу для введения практики ограничения воздействия вышестоящих акимов на нижестоящих, что присуще странам с федеральным устройствам.
2. Заметно снижается контроль акимов за деятельностью территориальных подразделений центральных структур исполнительной власти, руководители которых будут назначаться руководством своих же ведомств без согласования с акимами. Последним по проекту закона вменяется только обеспечение согласованного функционирования территориальных органов центральных ведомств (пп. 1 ст. 1) и в случае выявления недостатков в работе представление соответствующего заключения Президенту и Правительству РК (пп. 2 п.1 ст. 28). Очевидно, что при таком нововведении повысится уровень конфликтности ограниченного в своих полномочиях акима и руководства территориальных отделений центральных госорганов.
3. Проект закона заметно ограничивает возможности областных акимов даже в выборе некоторых ключевых фигур из своей команды. В частности, это касается их заместителей, которые назначаются и освобождаются от должности акимами по согласованию с некими уполномоченными вышестоящими государственными органами” (пп. 4 п. 1 ст. 28). Акимы также лишаются права назначать и освобождать от должности руководителей органов внутренних дел, а следовательно, влиять на их деятельность и использовать ее в своих интересах.
4. На смену единоначалия акима должно прийти некое подобие коллегиальности. Проект нового закона предполагает создание исполнительного органа местной власти - акимата, в состав которого входят аким, его заместители, руководители аппарата акима и исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета. Именно акимат, а не аким со своим аппаратом, как это имеет место сегодня, будет законодательно признан органом власти, осуществляющим местное государственное управление на данной территории. Однако эта мера фактически не повлияет на ограничение власти акимов. Единственным противовесом их политики внутри акимата могут быть только их заместители, назначенные при указанном выше участии центра.
И все же, хоть незначительно, но все же усиливаются некоторые “сдержки и противовесы” в отношении акимов со стороны маслихатов. В частности, маслихаты будут утверждать персональный состав акимата (п. 5 ст. 25). Так что теперь акимы не всегда смогут приближать к себе тех, кто им удобен. За маслихатами также остаются права на утверждение планов, экономических и социальных программ развития данной территории, местного бюджета, осуществление контроля за их исполнением, рассмотрение отчетов акима и руководителей местных исполнительных органов. По новому закону маслихаты также получают право вносить в те или иные государственные органы представления о привлечении к ответственности их должностных лиц, которые не выполнили решения маслихатов (пп. 5 п. 1 ст. 6). В то же время нельзя говорить о том, что возможности акимов и маслихатов по оказанию давления друг на друга уравнены. В связи с этим приходится констатировать, что акимы сохраняют за собой как законодательно закрепленные механизмы, так и неписаное право направлять работу маслихатов в свою пользу.
Еще одним из примечательных моментов проекта закона о местном госуправлении является наличие института акимов в районах городов республиканского значения и столицы республики, городах районного значения, поселках, аулах, селах и сельских (аульных) округах. Причем здесь акимы осуществляют свои функции единолично, без акиматов, и обладают довольно большими полномочиями. Но тогда непонятно, где же должны находиться и какими полномочиями обладать органы местного самоуправления, предусмотренные в отмеченном выше проекте соответствующего закона? По этому законопроекту местное самоуправление в лице представительных (кенесы, сходы) и исполнительных (жамияты) органов как раз таки существует в указанных выше административно-территориальных единицах. И нигде в этом законопроекте не указано, что там же действует местное госуправление в лице акимов, также как нет разграничения их функций и полномочий. Очевидно, что в данном случае:
- либо допущено серьезное упущение в обоих законопроектах со стороны разработчиков и корректоров, которые забыли убрать из содержания одного из них наличие акимов в аулах, селах и т.д.;
- либо депутатам предоставлено право выбирать между двумя законопроектами, точнее говоря, формами публичной власти на местах;
- либо, что самое страшное и вполне реальное, местное самоуправление, чей статус и полномочия в проекте закона не установлены (их должно определить правительство в разработанном им Типовом уставе местного сообщества), будет осуществляться под контролем акимов. А это значит, что ни о каком полноценном местном самоуправлении в Казахстане речи не идет.
В целом же нужно сказать, что без существенной корректировки содержания проектов законов о местном государственном управлении и местном самоуправлении система публичной власти на местах не только не будет реформирована, но примет еще более консервативный и атрофированный характер.