В юриспруденции хорошо разработаны отраслевые теории двух видов процесса: гражданского и уголовного. Кроме названных в юридической среде имеются более известные: законодательный процесс, или, как его иногда называют, парламентский и административный процесс, а также другие виды процессуальных правоотношений, например, избирательный и судебно-исполнительный процесс. Конституционный процесс как разновидность юридической процедуры малоизвестен и недостаточно изучен.
Юридический процесс представляет собой разновидность процедуры, направленной на выявление и реализацию материального охранительного правоотношения, что предопределяет своеобразие его содержательных черт. К таковым относятся: обязательное наличие властного субъекта; специфика опосредуемых мер; высокий, как правило, уровень нормативной регламентации, а главное, особый механизм связи с материально-правовой регулятивной сферой. Юридический процесс слагается из реальных действий его участников, совершаемых в соответствии с установленной процедурой, и в конкретных правоотношениях1. Его суть образно выражена китайской пословицей: «Почтительность без ритуала приводит к суетливости, осторожность без ритуала приводит к боязливости, смелость без ритуала приводит к смутам, прямота без ритуала приводит к грубости», на которую порой ссылаются правоведы.
Конституционный процесс, в широком смысле, - это вся деятельность высших органов государственной власти, протекающая в формах, установленных нормами конституционного права, а также процесс развития и усовершенствования всех конституционно-правовых институтов в конкретном обществе. В узком смысле, конституционный процесс - это урегулированная процессуальными нормами конституционного права деятельность конституционных судов и квазисудебных органов, осуществляющих конституционный контроль по рассмотрению и разрешению конституционно-правовых споров и дел о конституционных правонарушениях2.
Конституция и действующее законодательство Республики Казахстан выделяют несколько форм процессуального права. Так, в соответствии с п. 2 ст. 75 Конституции судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных, установленных законом форм судопроизводства. В п. 1 ст. 83 Конституции оговариваются еще такие виды производства, как административное и исполнительное. Глава III Конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» называется «Законодательный процесс». Нормы, содержащиеся в этой главе, регулируют порядок принятия законов парламентом; совокупность норм, регулирующих этот порядок принятия законов, составляет отдельную отрасль процессуального права - законодательный процесс.
Одним из важнейших институтообразующих форм конституционного процесса является избирательный процесс. Основные нормы, регулирующие избирательный процесс, закреплены в Конституционном законе Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан». Кроме указанных особой формой конституционного процесса можно назвать порядок освобождения и отрешения президента от должности.
Конституционный процесс, как отдельный институт процессуального права, действует в Казахстане в процедурах внесения изменений и дополнений в Конституцию республики и в форме конституционного производства, осуществляемого Конституционным советом (далее - Конституционный совет или Совет).
Конституционный совет является государственным органом, призванным обеспечивать верховенство Конституции на всей территории Республики Казахстан. Конституционный совет, реализуя функцию конституционного контроля, обеспечивает защиту норм Конституции от противоречащих ей законов и иных нормативных правовых актов и ее высшую юридическую силу.
Конституционный совет осуществляет свою деятельность в рамках конституционного производства, установленного Конституцией и Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан» от 29 декабря 1995 г., а также согласно Регламенту Конституционного совета Республики Казахстан, утвержденному председателем Конституционного совета 4 июня 1996 г. В названных актах не сказано, что конституционное производство, осуществляемое Конституционным советом, есть разновидность процессуального права. Однако наличие специальных субъектов и предмета конституционного производства, характер действий Конституционного совета при рассмотрении обращений, а также формы и меры, осуществляемые им в этом производстве, дают основание утверждать, что конституционное производство является отдельным институтом процессуального права.
Чем же отличается конституционное производство, осуществляемое Конституционным советом Республики Казахстан, от других форм процессуального права?
Во-первых, субъектами конституционного производства. Субъектами обращения в Конституционный совет являются: президент, председатели Палат Парламента, премьер-министр, 1/5 часть депутатов Парламента, а также в случаях, предусмотренных ст. 78 Конституции, суды Республики Казахстан. Названные субъекты указаны в самой Конституции, и они составляют основную группу субъектов конституционного производства. В следующую группу субъектов конституционного производства входят государственные органы и должностные лица, конституционность актов которых проверяется3. Указанные субъекты конституционного производства в случае необходимости могут иметь своих представителей в Конституционном совете, полномочия которых оформляются в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством. Субъектами конституционного производства по рассмотрению ходатайств о принятии дополнительных решений могут являться кроме названных выше субъектов государственные органы и должностные лица, обязанные исполнять решения Совета. Они составляют третью группу субъектов.
Во-вторых, предметом конституционного производства (или объектом). В соответствии со ст. 72 Конституции предметом конституционного производства являются: вопрос о правильности проведения выборов президента и депутатов Парламента, вопрос о правильности проведения республиканского референдума (результаты выборов и референдума); не вступившие в юридическую силу законы до их подписания президентом; международные договоры до их ратификации Парламентом; при официальном толковании - нормы самой Конституции; при рассмотрении вопроса о соблюдении конституционных процедур при освобождении или отрешении президента от должности - решения по названному вопросу; при рассмотрении обращений судов республики - действующие законы или иные нормативные правовые акты.
В-третьих, оно отличается формой реализации конституционного производства. Согласно ст. 33 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан» решения им принимаются коллегиально, большинством голосов от общего числа членов Совета открытым или тайным голосованием, причем для тайного голосования достаточно требования одного из членов Конституционного совета. Конституционное производство не является судопроизводством.
В-четвертых, источниками или основанием конституционного производства. Источниками конституционного производства являются Конституция Республики Казахстан, Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан» и Регламент Конституционного совета Республики Казахстан.
Конституционное производство, осуществляемое Конституционным советом, заметно отличается, таким образом, от судопроизводства конституционных судов. К примеру, Конституционный суд Российской Федерации на всех процессуальных стадиях руководствуется основными принципами судопроизводства. Все принципы правосудия играют самостоятельную роль в процессе судопроизводства, но функционируют во взаимосвязи и направлены на обеспечение всестороннего рассмотрения дела и принятия решения в полном соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации»4.
Конституционный совет осуществляет конституционное производство в особом порядке, руководствуясь теми принципами и нормами, которые определяют его статус и компетенцию. Конституционный совет Республики Казахстан является самостоятельным и независимым государственным органом. При осуществлении своей деятельности Совет воздерживается от установления и исследования иных вопросов во всех случаях, когда это входит в компетенцию судов или других государственных органов.
Изучая нормы гл. IV Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан» и Регламента Конституционного совета, можно выделить следующие стадии конституционного производства:
1) направление обращения в Конституционный совет управомоченным субъектом;
2) рассмотрение обращения на предмет принятия или отказа в принятии к производству;
3) подготовка материалов для рассмотрения Советом - «связующая» стадия конституционного производства;
4) рассмотрение обращения на заседании Конституционного совета;
5) совещание членов Совета и принятие итогового решения;
6) опубликование (обнародование) итогового решения.
1. Направление обращения в Конституционный совет управомоченным субъектом
Это начальная стадия, означающая инициирование конституционного производства.
Обращения в Конституционный совет должны исходить от тех субъектов, перечень которых установлен в ст. 72 Конституции Республики. Совет по своей инициативе не вправе возбудить конституционное производство. Обращения в Конституционный совет подаются в письменной форме, как правило, оформляются на бланке соответствующего субъекта и подписываются уполномоченными лицами. Обращение суда оформляется представлением, подписываемым председателем суда, инициировавшего конституционное производство. В других государствах, к примеру в Российской Федерации, запросы в Конституционный суд Российской Федерации оформляются актом обращающегося субъекта. Так, Государственная Дума для обращения в Конституционный суд принимает постановление.
Форма и содержание обращений в Совет должны соответствовать требованиям ст. 22 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан». Несоблюдение установленных в указе требований служит основанием для отказа в принятии обращения к конституционному производству.
В обращении должны быть указаны наименование, местонахождение, адрес и иные необходимые данные обращающегося, полномочия и данные представителя субъекта обращения и т.д. Если ставится вопрос о правильности проведения выборов, то в таких обращениях указываются наименование, местонахождение и адреса государственных органов и должностных лиц, подписавших или издавших акты, связанные с проведением выборов или республиканского референдума. При обращении в Конституционный совет о соответствии Конституции закона, принятого Парламентом, указываются наименование и дата его принятия. В обращениях об официальном толковании норм Конституции - норма Конституции, которая подлежит толкованию. При рассмотрении вопроса о досрочном освобождении от должности президента республики - наименование, состав образуемой Парламентом комиссии и ее заключение, а также наименование, дата принятия и содержание актов, связанных с рассмотрением вопроса. По обращениям об импичменте президента республики - сведения о количестве депутатов, инициировавших вопрос, результаты голосования в Палатах Парламента; сведения об обоснованности выдвинутого обвинения; наименование, дата принятия и содержание актов, связанных с рассмотрением Парламентом вопроса об отрешении от должности президента республики. Суды вправе обращаться в Конституционный совет по вопросам о неконституционности действующих законов или иных нормативных правовых актов, ущемляющих конституционные права и свободы человека и гражданина. В представлениях судов должны быть указаны наименование, местонахождение и адрес государственного органа, должностного лица, подписавшего или издавшего акт, наименование, номер, дата принятия, источники опубликования и иные реквизиты закона или иного нормативного правового акта.
Кроме того, в обращениях должны быть изложены факты, обстоятельства и доказательства, служащие основанием для обращения и подтверждающие его обоснованность, указаны нормы Конституции и Указа Президента Республики, имеющего силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан», дающие право на обращение в Совет. К обращению прилагаются также копии текстов актов, документы, подтверждающие полномочия представителей.
2. Стадия рассмотрения обращения на предмет принятия или отказа в принятии к конституционному производству
Эта стадия является фактическим началом конституционного производства. В трехдневный срок со дня поступления обращения Конституционный совет принимает постановление об отказе или о принятии его к своему производству. На этой стадии председатель Конституционного совета своим распоряжением определяет одного или нескольких членов Совета, ответственных за конституционное производство. В случае отказа в принятии к производству выносится мотивированное постановление Совета, где указываются основания отказа. Отказ в принятии к производству не является преградой для вторичного обращения в Совет по тем же основаниям, если были устранены технические и иные ошибки, допущенные в первом. В случае отказа в принятии к конституционному производству производство по обращению прекращается.
3. Подготовка материалов для рассмотрения Советом
Член Совета, докладчик по делу, осуществляет подготовку материалов к заседанию, определяет участников конституционного производства, истребует необходимые документы и иную информацию, привлекает ученых, практических работников в качестве специалистов, экспертов и поручает производство проверок, исследований и экспертиз. Не позднее чем за два дня до начала заседания он обеспечивает вручение копий материалов членам Совета, готовит проект решения. Данная стадия завершается объявлением о дате заседания, которая закрепляется распоряжением председателя Конституционного совета.
4. Рассмотрение обращения на заседании Конституционного совета
Обращение рассматривается при участии не менее 2/3 членов Конституционного совета. Заседание Совета проводится под руководством председателя Конституционного совета, а в его отсутствие - председательствующим членом Совета. Меры по обеспечению проведения заседания определяются также председателем Конституционного совета. При рассмотрении обращения докладчик излагает суть обращения (или представления суда), повод и основание его рассмотрения, содержание представленных материалов и другие данные. После выступления докладчика - члена Совета выслушиваются доводы и соображения участников конституционного производства по всем вопросам, возникающим в ходе производства. Кроме того, участники конституционного производства вправе заявлять ходатайства и высказывать свое мнение по заявленным ходатайствам, давать устные и письменные объяснения Конституционному совету. До вынесения итогового решения Совета субъект обращения вправе изменить основание обращения, увеличить или уменьшить его объем или вовсе отказаться от обращения.
5. Совещание членов Совета и принятие итогового решения
Итоговое решение Конституционного совета вырабатывается на совещании членов Совета без участия других участников конституционного производства. В ходе совещания члены Совета могут свободно излагать собственную позицию по рассматриваемому вопросу. Итоговое решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета открытым или тайным голосованием. Никто из членов Совета не вправе воздерживаться или не участвовать в голосовании. Во всех случаях председатель Конституционного совета подает свой голос последним. При разделении голосов поровну голос председателя является решающим. Замещающее председателя лицо не имеет такого права, поэтому в подобных случаях проводится повторное голосование с участием председателя или отсутствовавшего в первом голосовании члена Совета. Член Совета, не согласный с итоговым решением, вправе изложить особое мнение в письменном виде, которое приобщается к материалам, связанным с рассмотрением соответствующего обращения. В отличие от органов конституционного контроля других стран, особое мнение члена Конституционного совета не подлежит опубликованию вместе с принятым решением. Принятое Советом итоговое решение вступает в юридическую силу после его скрепления подписями членов Совета, принимавшими участие в голосовании, и подписания его председателем Конституционного совета.
Схожим выглядит порядок принятия постановления Конституционного суда Латвии. Так же, как и у нас, во время совещания и принятия постановления или заключения в совещательной комнате могут находиться лишь судьи Конституционного суда. Председательствующий на заседании руководит совещанием судей, гарантируя судьям возможность свободно и беспрепятственно выражать свое мнение в целях всестороннего и полного обсуждения, организует голосование, фиксирование и составление решения. Однако после окончания совещания в совещательную комнату приглашается служащий суда с целью производства записи диктуемого ему постановления или заключения Конституционного суда. Постановление Конституционного суда Латвии провозглашается в зале заседаний суда, и все присутствующие, кроме судей, заслушивают его стоя5.
6. Опубликование (обнародование) итогового решения Совета
Итоговые решения Совета обязательно направляются субъекту обращения, президенту республики, председателям Палат Парламента, Верховному суду, генеральному прокурору и министру юстиции республики в течение двух дней после принятия. Итоговые решения Совета публикуются на казахском и русском языках в официальных республиканских печатных изданиях, указанных в ст. 31 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». К тому же Конституционный совет ежегодно выпускает «Вестник Конституционного совета Республики Казахстан», где публикуются нормативные постановления и ежегодные послания Конституционного совета Парламенту республики. Нормативные постановления Конституционного совета также имеются в базе данных Республиканского центра правовой информации Министерства юстиции Республики Казахстан «Законодательство», а также в системе «Юрист».
Промежуточной стадией между принятием итогового решения и опубликованием (обнародованием) (в конституционном производстве применяется редко) является институт возражения. Возражение может вноситься на итоговые решения Совета исключительно президентом республики, не является кассацией или апелляцией и может быть преодолено квалифицированным большинством голосов от общего числа членов Совета, а именно 2/3 голосов.
Конституционное производство может быть прекращено. Основания к этому предусмотрены в законодательстве исчерпывающе. Таких случаев три:
- если субъект отказывается от заявленного обращения и отзывает его;
- если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил юридическую силу;
- при рассмотрении выясняется, что заявленное обращение неподведомственно Конституционному совету.
Деятельность Конституционного совета по принятию к производству и рассмотрению обращений уполномоченных субъектов, а также по подготовке материалов к заседанию Совета, принятию и обнародованию итоговых решений является конституционным процессом. Правовые нормы, устанавливающие порядок этой деятельности, образуют один из важнейших институтов конституционного права - институт конституционного процесса. Конституционный процесс, осуществляемый Конституционным советом, - необходимая гарантия должного и эффективного регулирования конституционного процесса общественных отношений. Кроме того, конституционный процесс является непременным условием «утилизации» неконституционных актов и принятия Парламентом, другими государственными органами и должностными лицами законов и иных нормативных правовых актов, соответствующих Основному Закону страны - Конституции Республики Казахстан.
1 Протасов В.Н. Юридическая процедура. М. 1991. С. 16.
2 Юридический энциклопедический словарь. М. Инфра-М. 1997. С. 142.
3 Пп. 7) п. 1 ст. 20 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан».
4 Баглай. М.В. Конституционное правосудие в Российской Федерации. Ереван. 1999. С.37.
5 Юозис Ж. Конституционный суд Литовской Республики: становление, развитие и правовой статус. Ереван. 1999. С. 30.