Современная российская прокуратура является государственно-правовым институтом, порожденным объективными потребностями реформируемого российского общества. Основная ее особенность в том, что она не противоречиво сочетает функции надзора за исполнением закона и уголовного преследования и в этом своем качестве обладает уникальным правоохранным и правозащитным потенциалом.
В этой высококвалифицированной аудитории нет необходимости доказывать, что любая реформа не может проводиться ради самой реформы и являться самоцелью. Как несомненно и то, что любые преобразования, в том числе и реформирование такого важного института государства, как прокуратура, должно содержать позитивный заряд, служить прогрессу и носить постепенный, поэтапный и предсказуемый характер, с учетом реального состояния законности и правопорядка, и проходить на твердом фундаменте преемственности отечественного опыта с разумным использованием зарубежных правовых аналогов.
Созданная по Указу императора Петра I 12 января 1722 года Российская прокуратура вот уже почти три столетия, пережив смену эпох и династий, испытав на себе влияние разных политических режимов, остается мощным державным оплотом порядка и законности нашего многонационального государства. Правовой основой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации является ст.129 Конституции РФ, которая закрепляет единство и централизацию прокурорской системы с вертикальной подчиненностью и предусматривает, что полномочия, организация и порядок деятельности системы определяются федеральным законом. И здесь я не могу не проявить чувство белой зависти за наших казахских коллег, организация и деятельность которых достаточно широко определяются Конституцией (Основным Законом).
Такой Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» принят в ноябре 1995 года с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999 г.
В соответствии с ним основное предназначение прокуратуры состоит в осуществлении от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.
В настоящее время прокуратура стала неотъемлемой частью российской государственности. Поэтому нельзя признать состоятельной позицию тех представителей научных и общественно-политических кругов, которые вопреки историческим фактам пытаются связать родословную прокуратуры лишь с советским периодом российской истории, отягощенной последствиями культа личности, беззакониями и репрессиями. Такое вольное обращение с историческим прошлым, искусственное негативное вычленение одного из звеньев советской судебно-административной системы порождает другую ошибочную крайность, связанную с оценкой современной прокуратуры как рудимента тоталитаризма, стоящей тормозом на пути судебно-правовой реформы.
Подобный взгляд противоречит как эволюции функционального статуса прокуратуры в период реформ, так и ее практической деятельности, очевидному вкладу в обеспечение законности, защиты прав личности и публичных интересов общества и государства.
В период радикального обновления общества фундаментально изменилась социальная сущность законности, произошла переориентация приоритетов в предметах ее защиты. Это сказалось на изменениях в функциональном назначении системы прокурорского надзора. На передний план вышел надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми федеральными министерствами, другими службами и органами исполнительной власти, а также органами власти и управления субъектов федерации и местного самоуправления. Принципиальными изменениями характеризуются ныне взаимоотношения прокуратуры и суда: тенденцией стало возросшее влияние и контроль судебной власти, в том числе за процессуальными действиями следователей и прокуроров (арест, продление срока содержания под стражей, проведение ОРД). Формула прежнего законодательства о прокуратуре, предусматривавшего «надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в суде», заменена на принципиально новую: «участие прокурора в рассмотрении дел судами». Причем в судах первой инстанции оно ограничено лишь поддержанием обвинения на началах состязательности и равноправия сторон. Заметно, в сторону ограничения, изменилось процессуальное положение прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводствах. Сокращены также общенадзорные полномочия прокурора в сфере рыночно ориентированной экономики. Законодательно закреплены принципы гласности в деятельности прокуратуры, ее независимость от любых органов и подчинение только закону. Прокурорские работники не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых государственной и муниципальной властью, их статус не совместим с членством в общественных организациях, преследующих политические цели.
При характеристике изменившегося статуса, роли прокуратуры в правоприменении обращают на себя внимание фактические данные о переориентации надзора, о мерах реагирования на обнаруженные нарушения законности в различных сферах жизнедеятельности общества и особенно в охране прав и свобод личности.
Таким образом, реформируемая система органов прокуратуры, будучи механизмом демократического государства, действуя в сложных условиях переходного периода, активно способствовала преодолению деструктивных тенденций, сопутствующих становлению рыночных отношений, утверждению стабильности федеративных отношений и правопорядка в обществе. Магистральным направлением развития прокуратуры в современных условиях следует признать укрепление и совершенствование ее базисных основ как многофункционального органа обеспечения надзора за соблюдением Конституции, законов Российского государства и решении возложенных на нее задач в сфере борьбы с преступностью.
Объективность диктует необходимость отметить, что долгие годы органы прокуратуры России и Казахстана были связаны между собой, вписывая общими усилиями страницы общей истории. И сейчас наши системы, идя различными путями, накопили за прошедшее десятилетие свой опыт, которым будет очень полезно обменяться, взять друг у друга то рациональное и полезное, что, в конечном счете, пойдет на пользу всем участникам.
На ослаблении режима законности сказались теоретические взгляды и позиции, противопоставляющие ценности права и закона, объективно умалявшие значение законодательных актов как «неустойчивых» и преходящих в условиях реформ, в отличие от якобы вечных и естественных правовых постулатов, вобравших в себя исторический опыт человечества.
Серьезный ущерб законности наносят попытки внедрения в жизнедеятельность общества принципа правового поведения: «разрешено все, что не запрещено законом». Его разрушительная сила в Российской Федерации стала особенно ощутимой на старте экономических и иных преобразований, нуждавшихся в развернутой и социально прозрачной нормативно-правовой регламентации. Этот популистский лозунг способствовал на практике осложнению криминальной ситуации и подрыву регулятивного назначения морально- правовых факторов.
Требуется также более глубокое научное осмысление содержательной трансформации законности правового демократического государства, ее отличия от господствовавшей в прошлом социалистической законности. В частности, смена правозащитных приоритетов обеспечения законности не должна вести к противопоставлению личности, государства и общества. Важно видеть в праве и законности равнодействующую общего интереса, обеспечивающую, в конечном счете, реальную гарантию прав и свобод человека. Правовое государство, как главный гарант законности, должно быть и самым чувствительным индикатором отношения населения к проводимым в стране социально-правовым мероприятиям, предупреждать появление в массовом правосознании феномена «нелегитимности» законодательных актов как не отвечающих их социальным ожиданиям.
Как показывает опыт, содержащаяся в концепции судебной реформы 1991 г. негативная оценка роли прокурорского надзора с увязкой перспектив его «отмирания» с внутренними «естественными» стимулами рынка в соблюдении законов оказались иллюзорными и ошибочными. Несостоятельными оказались и попытки преобразования российской прокуратуры по неким единым зарубежным, фактически несуществующим образцам, без учета своеобразия отечественной правовой системы и условий переходного периода развития общества. Правовое поле России представляло в 1992-1993 гг. лоскутный ландшафт законодательной чересполосицы.
He случайно под влиянием кризисных реалий правовой жизни законодатель неоднократно вносил изменения и дополнения в закон о прокуратуре 1992 года и другие федеральные законы, направленные на расширение полномочий прокурорских органов. Вместе с тем углубление демократических процессов, развитие судебной власти и контрольного аппарата государства закономерно требует дальнейшего реформирования прокуратуры, совершенствования всех сфер ее надзорной и иной функциональной деятельности, а также взаимоотношений с федеральными органами власти и управления Российской Федерации и ее субъектов.
На современном этапе общественных преобразований приоритетными функциями, требующими особого внимания органов прокуратуры, являются:
- защита конституционных основ Российского Федеративного государства, его целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;
- охрана демократических прав и свобод человека и гражданина;
- совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области борьбы с преступностью.
Задачи обеспечения конституционной законности во многом решаются и при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере управления. От реализации этой функции прокуратуры в немалой мере зависит влияние государства на упорядоченность и стабильность правоотношений в широком спектре жизнедеятельности общества. Высокая степень криминализации экономики, обострившиеся проблемы социальной сферы и экологической безопасности требуют мобилизации усилий государства и гражданского общества, чтобы остановить и повернуть вспять опасное развитие событий, утвердить порядок и законность на этих определяющих направлениях жизни страны.
Совершенно нетерпимо положение, при котором реализация права на распоряжение своей собственностью и предпринимательскую деятельность одними лицами влекут массовые нарушения прав других граждан, в том числе на возмещение оплаты их труда.
В сложившейся ситуации государство обязано наращивать свой правозащитный потенциал, развивать контрольно-надзорный механизм обеспечения законности и, в частности, усиливать надзор за законностью правовых актов, издаваемых властно-управленческими структурами, органами управления и руководителями коммерческих организаций, расширять рамки публичного интереса в защите государственной собственности, в том числе ее долевой части в совместных акционированных предприятиях, включая созданные с участием иностранцев. Недавно принятое в законодательном порядке частичное возвращение прокуратуре утраченных надзорных полномочий в сфере обеспечения государственных интересов, в частности внешнеэкономических, кредитно-банковских и антимонополизма, позволило выявить более 150 тыс. нарушений и предъявить почти 40 тыс. судебных исков в пользу государства на многие сотни миллионов рублей. Именно практическая деятельность общенадзорных подразделений прокуратуры во многом оказала сдерживающее влияние на процесс разбалансированности федерального и регионального законодательства, предупреждение злоупотреблений в сфере приватизации и земельных отношений, в аппарате управления. Не только не утратилось, а, наоборот, значительно возросло значение обеспечения верховенства закона. При этом прокуратура реализует свои полномочия специфическими, присущими только ей формами, в частности, такими, как надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими нормативных актов.
Указанная функция на практике получила название «общего надзора». Именно благодаря этой форме надзора прокурорами в 2000 г. было выявлено 660946 нарушений действующего законодательства, из них 125 тысяч - незаконных правовых актов. По результатам этой работы в различные органы внесено более 142 тыс. представлений и принесено около 114 тыс. протестов, в судебные инстанции направлено 136 тыс. исковых заявлений, по требованиям прокуроров привлечено к дисциплинарной и материальной ответственности более 75 тыс. должностных лиц, а в отношении почти 4 тыс. из них возбуждены уголовные дела. Поэтому сужение сферы прокурорского надзора возможно лишь на базе долговременной стабилизации обстановки, расширения компенсаторных возможностей контрольных учреждений, системы правосудия, в том числе создания административных, ювенальных и других судов специальной юрисдикции.
Существенная ее трансформация без ущерба для дела возможна при благоприятном развитии событий, и в первую очередь - внедрении в повседневную практику экономической жизни цивилизованных, гарантированных законом рыночных механизмов. В этих условиях рамки надзора могут быть ограничены несколькими базисными отраслями и сферами правоотношений, связанных с защитой стратегических интересов государства: государственная собственность, природные ресурсы, внешняя торговля, налоги и банковская деятельность, охрана труда и его безопасность.
При определении границ надзорного вмешательства большинство проверок может проводиться в режиме доследственных, регулируемых уголовно-процессуальным законодательством. Возможно также ограничение круга правовых актов, подлежащих прокурорской проверке, за счет исключения прежде всего актов индивидуального применения.
В комплексе мер обновления прокурорской системы приоритетное место отводится ранее неизвестной ей функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Практически она осуществляется на всех направлениях деятельности прокуратуры, начиная от реагирования на обращения и жалобы граждан, надзорных проверок и кончая участием прокуроров во всех стадиях гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства. О масштабах реагирования прокуратуры на нарушения законности в области прав человека свидетельствуют данные, относящиеся к различным сферам правоотношений, в том числе трудовых. Только за 2000 г. и 1-е полугодие 2001 г. по инициативе прокуроров нашли законное разрешение свыше 70 тысяч дел о восстановлении на работе, ими направлено в суды более 50 тысяч исков об оплате труда, опротестовано 37 тысяч незаконных приказов и других актов, ущемлявших трудовые права граждан.
Правозащитное направление надзора стало для прокуратуры приоритетным.
На сегодняшний день прокуратура едва ли не единственный государственный орган, осуществляющий бесплатное правовое обеспечение граждан. Не случайно число лиц, обратившихся в прокуратуру за защитой своих прав, неуклонно возрастает, и количество заявлений и жалоб, поступивших в прокуратуру, превысило 1,5 млн. Почти каждое третье обращение признано обоснованным и после вмешательства прокуроров удовлетворено. Осуществляя надзорные функции, прокуроры в 2000 г. выявили около 200 тыс. нарушений прав граждан, внеся с целью их восстановления более 70 тыс. актов прокурорского реагирования и заявив в суды в защиту трудовых, жилищных, пенсионных и т. д. прав граждан около 45 тыс. исковых требований.
Однако потенциальные возможности прокуратуры по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, особенно в предупредительном аспекте, еще далеко не исчерпаны.
Несмотря на принимаемые меры напряженная ситуация сохраняется в сферах занятости, оплаты труда и его безопасности, здравоохранении и образовании.
Обстановка осложняется в связи с международными обязательствами России, признанием нашей страной юрисдикции Европейского суда по правам человека, обусловленной членством Российской Федерации в Совете Европы. К настоящему времени в этот суд поступило около трех тысяч жалоб российских граждан, которые не нашли справедливого и законного, по их мнению, разрешения в рамках национальной правозащитной и судебной системы.
Вступление России в Совет Европы потребовало существенной корректировки отечественного законодательства с учетом европейских и международных стандартов в области прав и свобод человека. Однако провозглашенные в Конституции РФ гарантии без приведения в действие механизмов их реализации рискуют превратиться в набор декларативных заявлений.
Сложившееся положение актуализирует для российского государства как саму проблему прав и свобод человека в целом, так и, в частности, реализацию возложенной на прокуратуру функцию их защиты.
Приведенные данные - яркое свидетельство и убедительный аргумент в защиту сохранения за прокуратурой надзорных функций. Предложения, направленные на лишение прокуратуры функции осуществления надзора под предлогом приведения правовой системы России в соответствие с западными стандартами, исключат прокуратуру из перечня органов, защищающих население от чиновничьего и криминального произвола, лишает надежной, бескорыстной государственной защиты многие тысячи пенсионеров, несовершеннолетних, малообеспеченных российских граждан.
В России проводится судебная реформа. Расширяются полномочия судов, появляются новые судебные органы (суд присяжных, мировые судьи), изменяется уголовно-процессуальное законодательство. Все это требует совершенствования стиля и методов работы и адекватных действий со стороны прокуратуры. Сегодня можно сказать, что прокуратура, идя в ногу с законодательными новеллами, уже произвела ряд конкретных действий в духе соответствия институтам правового государства.
Во-первых, надзор прокуратуры радикально трансформирован, в частности, установлены четкие ограничения его сферы (по кругу поднадзорных субъектов, оснований прокурорского вмешательства, перечню актов прокурорского реагирования и другим признакам). Это касается всех отраслей (направлений) прокурорского надзора.
Во-вторых, любое решение прокурора ныне может быть обжаловано в суде.
В-третьих, коренным образом изменилось само содержание прокурорского надзора, поскольку он теперь осуществляется на основе качественно нового законодательства, регулирующего изменившиеся общественные отношения.
Государство должно уделять больше внимания содержательному наполнению провозглашенных Конституцией РФ прав человека, созданию стройной контрольной и предупредительной системы урегулирования и предотвращения конфликтов, возможности пойти на прочный открытый союз со структурами гражданского общества в контроле за соблюдением законности в социальной сфере. Особый контрольно-надзорный механизм требуется выстроить в системе прокуратуры и всех ветвей судебной власти. Они призваны более активно использовать предусмотренные законом меры дисциплинарной, административной, материальной и уголовной ответственности должностных лиц за допущенные нарушения, инициировать заинтересованность средств массовой информации и других институтов гражданского общества в искоренении злоупотреблений, волокиты и бюрократизма управленческого и контрольного аппарата, в том числе путем публичной демонстрации судебных процессов и мер прокурорского реагирования. С учетом возрастающей значимости государственного контроля в соблюдении основных прав и свобод человека целесообразно предусмотреть в законе возможность осуществления надзорных проверок по инициативе прокурора независимо от обращений граждан с жалобами, а также соответствующее расширение его процессуальных полномочий в гражданском и арбитражном судопроизводстве.
В условиях обострения криминальной ситуации возрастают роль и значение деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью, ее осуществлению в строгом соответствии с законом уголовного преследования. На досудебных стадиях уголовного процесса прокурорский надзор должен способствовать присущими ему средствами и методами решению задач выявления преступлений, их быстрого и полного раскрытия, изобличения виновных, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию.
Необходимо усовершенствовать организацию и методику прокурорских проверок соблюдения установленных законом правил приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях; повысить остроту реагирования на злоупотребления, допускаемые уполномоченными должностными лицами, вплоть до привлечения к уголовной ответственности тех из них, кто злостно не исполняет свои обязанности по борьбе с преступностью.
Эффективность уголовного преследования во многом определяется качеством работы самих органов дознания и предварительного следствия, уровнем ее организации, кадрового, материально-технического, научно-методического и иного обеспечения.
В настоящее время отсутствуют объективные предпосылки для создания в стране в качестве монопольного органа расследования следственного комитета или иной единой структуры, осуществляющей предварительное следствие по всем категориям дел. Существующие органы дознания и имеющиеся в системе правоохраны следственные аппараты должны быть сохранены и укреплены (возбуждение уголовных дел с согласия прокурора).
Основной линией развития следственного аппарата прокуратуры является постепенное его сосредоточение на расследовании особо важных дел. Первоначально целесообразно ограничить подследственность этого аппарата делами о преступлениях военнослужащих, коррупционных и должностных преступлениях в органах государственной власти, органах местного самоуправления и правоохраны и некоторых других деяниях, имеющих большое общественное значение, с одновременным расширением практики передачи по усмотрению прокурора следователям прокуратуры любых сложных дел в целях обеспечения высокого качества, объективности и полноты следствия. В дальнейшем возможен постепенный переход от постатейно фиксированной к избираемой по усмотрению прокурора подследственности и, соответственно, к расследованию следователями прокуратуры только особо важных дел, определяемых в каждом конкретном случае по критериям общественной значимости, актуальности и сложности безотносительно к юридической квалификации содеянного.
Одним из действенных средств борьбы с преступностью является государственное обвинение, поддерживаемое прокурором при рассмотрении уголовных дел судами, Изобличая на основе собранных доказательств лиц, виновных в совершении преступлений, прокурор способствует проведению в жизнь государственной политики борьбы с преступностью, основанной на принципах законности, справедливости, неотвратимости ответственности за содеянное.
Взаимодействие прокуратуры и суда при рассмотрении уголовных дел должно осуществляется на началах сотрудничества и взаимодополняющего профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.
Согласно действующему УПК РСФСР прокурор поддерживает перед судом государственное обвинение. Закон исходит из того, что обвинение, поддерживаемое прокурором, должно быть максимально объективным, свободным от обвинительного уклона. Именно поэтому поддержание обвинения по таким делам возлагается на прокурора, а не на следователя, который, как правило, знает дело лучше прокурора. Несмотря на это, следователь по определению не может быть объективным при поддержании обвинения в суде.
Прокурор, поддерживая в суде обвинение, является стороной в уголовном процессе и не обладает какими-либо процессуальными преимуществами по отношению к противоположной стороне. Вместе с тем прокурор, располагаясь вне системы судебной власти, осуществляет функцию надзора за законностью судебных решений. Прокурор вправе опротестовать любое решение суда ввиду его несоответствия закону, а не только то, что принято по делу, в судебном рассмотрении которого он участвовал. В том числе приговор, представляющийся ему явно несправедливым вследствие суровости наказания.
Надо сказать, что наше правосудие испытывает трудности, чреватые судебными ошибками и нарушениями закона, когда уголовные дела рассматриваются без участия государственного обвинителя. По данным Генеральной прокуратуры в 2000 г. в среднем по России государственное обвинение поддерживается лишь 64,3% (в 1999 г. - 62,3%, в 1998 - 60,6%).
Судебное разбирательство по делу публичного обвинения при отсутствии государственного обвинителя ведет к тому, что основное бремя исследования обстоятельств и доказательств преступления, инкриминируемого подсудимому, возлагается на суд, что противоречит конституционному принципу состязательности и равноправия сторон. Проблема реализации данного конституционного принципа может быть решена главным образом посредством значительного увеличения штатной численности прокуроров.
Важной гарантией законности и обоснованности судебных решений является опротестование прокурором тех судебных решений, которые представляются ему не соответствующими закону. Прокуроры активно реализуют эти свои полномочия. Значительное число протестов прокурора удовлетворяется судом. (В 2000 г. из числа рассмотренных кассационных протестов удовлетворено протестов в отношении 70,8% лиц, в 1999 г. - 71,1%, в 1998 - в отношении 71,97%, в 1997 - 70,8%, в 1996 - 63,2%. и протестов в порядке надзора в 2000 г. удовлетворено на 90,6% лиц, в 1999 г. - на 91% лиц, в 1998 г.- на 91,3% лиц, в 1997 - на 90,3% лиц, в 1996 - на 90,8% лиц).
В этой связи необходимо обратить внимание на то, что в новом УПК РФ процессуальное положение прокурора, его роль и значение при рассмотрении уголовных дел судом надзорной инстанции существенным образом изменены.
Прокурор лишается права принесения протестов на вступившие в законную силу незаконные или необоснованные судебные решения по уголовным делам. В соответствии c новым УПК прокурор, как и иные участники процесса, вправе лишь ходатайствовать о пересмотре судебных решений, вступивших в законную силу, и его ходатайство именуется представлением.
Замена прокурорского протеста как основания для рассмотрения надзорной инстанцией уголовного дела, ходатайством или представлением принципиально не только меняет процессуальное положение прокурора, но и весь процесс судопроизводства в этой важной контрольной стадии. В соответствии со ст. 407 УПК прокурорское представление, как и жалоба заинтересованных лиц, проходит стадию предварительного рассмотрения судьей единолично, без исследования материалов дела. Между тем сохранение за прокурором функции опротестования незаконного судебного решения, обеспечивающей прямой доступ к правосудию, принципиально важно. Протест прокурора в надзорной стадии направлен на исправление судебной ошибки, на защиту прав как осужденных, так и потерпевших. Лишив прокурора таких полномочий, законодатель фактически лишает этих лиц возможности отстаивать свои права и законные интересы посредством обращения к иным, не судебным, органам и должностным лицам, свободным от корпоративной заинтересованности.
Активизировалась деятельность органов прокуратуры по предъявлению исков в порядке гражданского судопроизводства. В 2000 г. их было инициировано более 255 тысяч на сумму свыше 2,7 млрд. руб. Почти 107 тыс. исков заявлено в интересах граждан. Методы гражданско-правового реагирования применялись прокурорами в защиту нарушенных трудовых и жилищных прав граждан (более 42 тыс.), а также о нарушении избирательных прав.
С помощью прокуроров нашли законное решение более 27 тысяч гражданских дел о восстановлении на работе. По материалам прокуратуры 12,5 тысячи работодателей привлечены к дисциплинарной и административной ответственности.
Намечаемое судебной реформой расширение обязательного участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел требует адекватной штатной численности прокуроров, специализирующихся на этом направлении служебной деятельности, повышения их профессионального мастерства.
Осуществляя надзорные функции, прокуратура РФ решительно борется с нарушениями законности, допускаемыми представителями администрации в местах лишения свободы, охраняет права и законные интересы граждан.
По выявленным прокурорами в ходе проверок нарушениям законности в течение 2000 г.: освобождено незаконно содержащихся в колониях и следственных изоляторах 205 чел.; освобождено незаконно водворенных в карцер, штрафные и дисциплинарные изоляторы, помещения камерного типа 1486 чел.; принесено протестов на незаконные акты администрации в местах лишения свободы - 1099; внесено представлений об устранении причин и условий, повлекших нарушения законности, - 3710.
По представлениям прокуроров за указанный период наказано в дисциплинарном порядке 2890 сотрудников уголовно-исполнительной системы, из них 72 уволены со службы, 79 привлечены к уголовной ответственности.
Значительное по объему и исключительно важное для обеспечения законности в сфере борьбы с преступностью место в деятельности прокуратуры занимает надзор за соблюдением законности органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Причем законность отслеживается с момента поступления заявлений (сообщений) о преступлениях и до окончания дознания и предварительного следствия.
Осуществляя надзорные полномочия, прокуроры в 2000 г. отменили более 6,5 тыс. постановлений о возбуждении уголовного дела и прекратили 2300 уголовных дел, возбужденных без законных поводов и оснований. Кроме того, в ходе надзорных мероприятий прокурорами выявлено и поставлено на учет 104481 ранее не зарегистрированных преступлений.
В стране ежегодно органами дознания и предварительного следствия (МВД, ФСБ, налоговая полиция и т.д.) возбуждается более 2,5 млн. уголовных дел, практически все из которых проходят «через руки» прокуроров, что создает весьма значительную нагрузку.
Усиленного внимания требует надзор за соблюдением законности органами дознания и предварительного следствия при принятии ими решения о прекращении и приостановлении уголовного дела.
В 2000 г. прокурорами выявлено около 80 тыс. незаконно прекращенных и отменены постановления о приостановлении 108 тыс. уголовных дел. Ст. 30 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» Генеральному прокурору Российской Федерации предоставлено право давать указания по вопросам дознания и предварительного следствия, которые не требуют законодательного регулирования и не выходят за рамки действующего законодательства. Эти указания в соответствии со ст. 212 УПК обязательны для исполнения всеми органами дознания и предварительного следствия независимо от их ведомственной принадлежности.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры в качестве одной из функций возложено уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством. Для этой цели в прокуратуре имеется собственный следственный аппарат.
К исключительной подследственности следователей органов прокуратуры закон (ст.126 УПК) отнес расследование наиболее опасных и сложных преступлений. К исключительной компетенции прокуратуры также относится расследование преступлений независимо от квалификации, совершенных прокурорами и следователями прокуратуры (ст. 42 Закона о прокуратуре). Производство расследования другими следственными аппаратами преступлений, отнесенных к исключительной компетенции органов прокуратуры, не допускается. В то же время следователь прокуратуры вправе проводить предварительное следствие по любому уголовному делу. В 2000 г. следователями прокуратуры принято к производству 166319 уголовных дел, из которых 110331 окончено, в том числе 82110 направлено в суды.
Особенность прокурорского надзора за соблюдением законности при расследовании преступлений следователями прокуратуры заключается в том, что прокурор в этой ситуации осуществляет сразу две функции: надзор за соблюдением законности и руководство соответствующим органом прокуратуры. Поэтому, наряду с надзором, осуществляется процессуальное руководство и при определенных административных полномочиях создаются следователю условия, необходимые для выполнения возложенного на него следствия.
Новой редакцией ст. 1 (от 10.02.1999 г.) Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено новое направление - осуществление надзора за исполнением законов судебными приставами.
Функция участия в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре) предопределяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы отношений, урегулированных нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. На различных этапах государственного строительства органы прокуратуры осуществляли функцию участия в правотворческой деятельности в различных формах.
Конституция РФ 1993 г. упразднила право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, которой он наделялся в течение длительного времени.
Самостоятельной функцией прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями в сфере противодействия преступности. Цель координации - наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлений. Предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация зачастую позволяет достигать кооперации, взаимодополнения, сложения сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.
Закон возлагает координацию деятельности правоохранительных органов (МВД, ФСБ, налоговой полиции и др.) на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров. Этой деятельности способствуют и правовые средства ее подготовки и реализации.
Прокурор созывает координационные совещания, истребует статистическую и иную информацию, необходимую для эффективного анализа состояния законности, деятельности правоохранительных структур, которая используется в целях выработки согласованных мер борьбы с преступлениями в различных сферах, регионах. Закон устанавливает, что прокурор осуществляет и иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Положение утверждено Указом Президента Российской Федерации № 567 от 18 апреля 1996 г.
По результатам проводимой правоохранительными органами работы подготавливаются информации по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному собранию и Правительству Российской Федерации, другим органам государственной власти соответствующего уровня, а также органам местного самоуправления.
Специфическим аспектом координации, который реализуется преимущественно непосредственно Генеральной прокуратурой РФ, является обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений. Ежегодно в Россию поступает около 5 тыс. ходатайств об оказании помощи по уголовным делам и около 4 тыс. - об экстрадиции.
России важно добиваться повышения эффективности сотрудничества в правоохранительной сфере со странами ближнего и дальнего зарубежья как на двусторонней основе, так и в рамках региональных и универсальных международных организаций.
Доклад на международной научно-практической конференции «Место и роль прокуратуры в системе государственных органов Республики Казахстан и ее роль в защите прав человека и гражданина» 20 декабря 2001 г.