Права человека и радиоактивные деньги

«Радиоактивные» деньги 

Вопрос о ввозе и захоронении радиоактивных отходов других государств на территории Казахстана привлек внимание широкой общественности после того как «Казатомпром» «через группу депутатов пытался инициировать закон о ввозе мало- и среднеактивных радиоактивных веществ» («Казахстанская правда», 10.10.2001). 

Необходимость внесения изменений в действующее законодательство обосновывается возможностью «использования внебюджетных источников финансирования комплекса мероприятий по нормализации радиационной обстановки», что, в свою очередь, приведет к «улучшению социально-экономической ситуации» в стране. 

С 1991 по 1997 гг., несмотря на то что экономическая ситуация в стране была хуже, чем сейчас, вопрос о получении денег подобным путем на официальном уровне не поднимался. В 1992 г. вышло постановление Кабинета Министров Республики Казахстан «О неотложных мерах по улучшению радиационной обстановки в Республике Казахстан» (от 31 декабря 1992 г. № 1103), в котором предписывается: «Государственному комитету по экономике, Министерству финансов Республики Казахстан ежегодно при разработке планов прогноза и бюджетов предусматривать ассигнования на целевое финансирование природоохранных работ по радиоэкологии». 

В 1997 г. были приняты законы «Об использовании атомной энергии» и «Об охране окружающей среды», в соответствии с которыми ввоз радиоактивных отходов (РАО) иностранных государств был запрещен (ст.3, п.1 и ст.57 соответственно). Закон «Об охране окружающей среды» в основном повторил ст. 42 Закона «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» 1991 г. 

Теперь же, когда экономика находится на подъеме («О положении в стране»), когда начали поступать долгожданные доходы от добычи нефти, позиция правящих кругов по вопросам ввоза и захоронения радиоактивных отходов других государств на территории Казахстана меняется на прямо противоположную. 

На решение проблемы, о серьезности которой говорится с начала 90-х гг., вдруг в спешном порядке понадобились деньги, которые, по мнению некоторых депутатов и «Казатомпрома», надо заработать любой ценой. Не свидетельство ли это того, что постановление 1992 г. и другие правовые акты попросту не выполняются? В результате возникают новые сомнения: будут ли деньги, полученные за ввоз и захоронение РАО иностранных государств, действительно использованы для улучшения радиационной обстановки в стране? 

Экологическая и экономическая политика 

Чем же объясняются столь частые изменения ориентиров? 

За десять лет парламентом так и не была принята экологическая политика. В то же время проводимая экономическая политика, все более ориентируемая на использование природных ресурсов в тех или иных формах, продолжает увеличивать перекосы, возникшие в экономическом развитии страны. Изменение отношения к проблеме ввоза и захоронения радиоактивных отходов иностранных государств на территории Казахстана, как и к ряду других важных экологических проблем, объясняется сиюминутными интересами министерств, ведомств, коммерческих структур. 

«Неожиданным» препятствием на пути неограниченной эксплуатации природных ресурсов оказалось... действующее национальное законодательство. Чтобы преодолеть это препятствие, различные министерства, ведомства, коммерческие структуры и транснациональные компании вступили в «открытый» диалог с законодателями. 

Именно по этим причинам в Закон «Об охране окружающей среды» 1997 г. четыре раза вносились изменения и сейчас предлагается внести изменения в пятый раз. Усекновение «неудобных» положений природоохранного законодательства не является исключением, подобное происходит и с другими законами Казахстана. Данную негативную тенденцию отметил Конституционный совет в послании к парламенту от 16 марта 2001 г., где говорится, что «...законодательство развивается не всегда системно...», «...не удается обеспечить стабильность законов». «Накопилось много проблем, связанных с качеством законов: противоречивостью норм, неоправданно частым внесением изменений...» (С. 9). 

В результате изменений, внесенных в природоохранное законодательство за последние четыре года, был разрушен экономический механизм рационального природопользования и охраны природы, созданный в первые годы независимости, в частности: 

• - были ликвидированы фонды охраны природы, что лишний раз подтвердило правильность выводов Всемирного банка о том, что эффективность работы экологических фондов «зависит от грамотного управления фондом и государственных возможностей контролировать правоисполнение» (Проект..., п.121); 
• - новый Налоговый кодекс узаконил ускоренную амортизацию для предприятий добывающей промышленности, являющуюся скрытой формой субсидий коммерческим компаниям, и в первую очередь нефтяным (ст.110), фактически стимулируя эксплуатацию природных ресурсов; прежде, согласно Закону Казахской ССР «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» 1991 г. (ст. 32), ускоренная амортизация стимулировала природоохранные мероприятия, но данная статья была исключена из Закона «Об охране окружающей среды» 1997 г.; 
• - платежи за охрану и воспроизводство природных ресурсов не были включены в новый Налоговый кодекс (ст. 62); 
• - вопрос о ликвидации ущерба окружающей среде, нанесенного предшествующей деятельностью, так и не получил должного разъяснения в Законе «Об охране окружающей среды» 1997 г. (ст. 51, п. 3); 
• - роль общественной экологической экспертизы уже в 1997 г. фактически была сведена на нет: согласно Закону «Об охране окружающей среды» 1997 г., «за­ключение общественной экспертизы носит информационный и рекомендательный характер»; 
• - «неясные права собственности», в том числе и на природные ресурсы, до сих пор являются серьезным препятствием на пути становления рыночной экономики. Этот факт отмечается в Проекте экологической стратегии Всемирного банка для региона Европы и Средней Азии. В частности, там говорится, что для обеспечения устойчивого экономического роста необходимо «повышение «прозрачности» юридической и регулятивной базы, особенно в отношении изменений прав собственности, цен на природные ресурсы, экспортно-импортных лицензий, отмены платы за загрязнение и т.п.» (п. 65). 

Все вышеперечисленные изменения, а также неудовлетворительное соблюдение законов привели к перераспределению денежных потоков, чем и объясняется недостаток финансовых средств, необходимых для финансирования природоохранных мероприятий. Компенсировать этот «дефицит» предлагается за счет средств, которые планируется получить за ввоз, хранение и захоронение радиоактивных отходов. 

Подобное целенаправленное разрушение экономического механизма рационального природопользования и охраны природы прекрасно показывает, как однобокая ориентация на экономические приоритеты без учета их взаимосвязи с экологическими приоритетами порождает новые, еще более сложные проблемы. 

Сомнительные приоритеты 

Намечая будущие планы развития страны, правящая элита делает ставку на богатые природные ресурсы, хотя правильнее говорить о богатых минеральных ресурсах. Сейчас не найдется ни одного здравомыслящего политика, который не признавал бы, что Казахстан столкнулся с целым рядом острых экологических проблем: деградацией почв, недостатком водных ресурсов, химическим загрязнением, опустыниванием и др. Расчет руководства страны на богатые природные ресурсы Казахстана, которые можно использовать для развития экономики, уже давно вызывает сомнения у специалистов. 

По мнению экспертов Всемирного банка, «несмотря на богатство природных ресурсов в Казахстане, экологические проблемы могут ограничить существующий потенциал роста экономики страны» (Казахстан: приоритетные направления..., с.iii). «Даже такие обеспеченные ресурсами страны, как Казахстан, Туркменистан и Узбекистан, могут стать жертвами нестабильности, которая возникнет в том случае, если доходы от использования этих ресурсов не будут направлены на развитие общества», - утверждают эксперты ПРООН (Верхайлен и другие, с. 8). 

Казалось бы, следует учесть подобные критические оценки и всерьез задуматься о том, что экологическая емкость даже девятой по размерам территории страны мира далеко не беспредельна. Благоприятная для жизни окружающая среда в нашей республике становится все большей редкостью, сокращаясь в размерах, как «шагреневая кожа». Но, увы, критика остается без внимания, и мы являемся свидетелями нового, более изощренного подхода к использованию земли Казахстана: разрабатываются планы захоронения чужих отходов на его территории. Неужели в мире действительно нет «лучшего» места для захоронения радиоактивных отходов иностранных государств, чем Казахстан?! 

Права человека 

Наконец, права человека отнюдь не являются препятствием для принятия подобных «судьбоносных» для страны решений. Многие депутаты парламента, члены правительства, чиновники, предприниматели, специалисты по-прежнему рассматривают социально-экономические и экологические проблемы, не принимая во внимание права человека, в то время как признание, соблюдение и защита прав человека являются необходимым условием развития демократии. 

Не смущает наших руководителей и международно-правовой аспект проблемы. Предлагаемое группой депутатов «смягчение» законов и «устранение формальных ограничений, существующих в действующем законодательстве», фактически означает, что принятые Казахстаном международные обязательства в сфере прав человека рассматриваются ими как не более чем формальность. Игнорируются 8, 11, 14 и 15 принципы Рио-де-Жанейрской декларации, в которых, в частности, говорится о том, что государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды и широко применяют меры предосторожности. Показательным является то, что все это происходит в период подготовки Казахстана к участию в конференции ООН по устойчивому развитию «Рио-92 + 10» (Йоханнесбург, 2002). 

23 октября 2000 г. Казахстан ратифицировал Орхусскую конвенцию о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Присоединение к данной конвенции тем более обязывает руководство страны принять ответственное решение: разрешить или не разрешить ввоз и захоронение РАО других государств на территории страны, при самом широком участии общественности. При этом населению должна быть предоставлена вся информация, необходимая «для принятия решений» в формах, «которые в большей степени приемлемы для процесса принятия решений» (Повестка дня на XXI век, гл. 40). Любой иной метод принятия решений будет нарушением ст. 6 и 7 Орхусской конвенции, принципа 10 Рио-де-Жанейрской декларации, в котором указывается, что «экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан...» 

Наконец, не следует забывать о том, что Казахстан подписал Хартию европейской безопасности, принятую ОБСЕ в Стамбуле в ноябре 1999 г., тем самым обязавшись «противостоять таким угрозам безопасности, как нарушения прав человека и основных свобод...» (ст. 19). 

В очередной раз на распутье 

Обсуждение планов ввоза, хранения и захоронения радиоактивных отходов на территории Казахстана лишний раз продемонстрировало конфликт между сторонниками двух различных моделей социально-экономического развития республики. 

Первая модель может быть определена как рыночный экстремизм. Ей присущи следующие характеристики: 

• - ориентация на краткосрочные экономические выгоды; 
• - нацеленность экономики на получение прибыли любой ценой (например, ввоз и захоронение РАО других стран); 
• - использование природных богатств в качестве разменной монеты в конкурентной борьбе на международном рынке (например, Казахстан обладает большой территорией, на которой можно безопасно произвести захоронение РАО других стран); 
• - пренебрежение правами человека и соблюдением законности, международными обязательствами и международным престижем государства (например, национальное законодательство - это «формальные ограничения», и не более). 

Вторая модель нацелена на создание правового государства, основанного на соблюдении прав человека, законности, выполнении международных обязательств, использовании рыночного механизма для достижения устойчивого развития. 

Официально наша республика провозгласила свою приверженность идее правового государства. Но фактически идет борьба сторонников двух названных выше моделей развития. 

19-20 октября 2001 г. в Алматы состоялась конференция «Ввоз и захоронение радиоактивных отходов в Республике Казахстан: диалог правительства и гражданского сообщества», которая была организована ОБСЕ, «Казатомпромом» и Экологическим союзом «Табигат». 

Участники конференции единодушно признали, что деньги на захоронение собственных радиоактивных отходов в стране есть. Но ни парламентарии, ни правительство, ни «Казатомпром» «не могут» контролировать денежные потоки, что, впрочем, ни для кого не секрет. Причинами сложившейся ситуации, по мнению участников конференции, являются коррупция, теневая экономика, несовершенная налоговая система. Вместо радикального решения проблемы чиновники предлагают зарабатывать деньги иным путем. Легче ввезти отходы, чем вывести коррупцию. Признание этого факта и есть главный итог названной конференции. 

Высокий уровень коррупции в Казахстане подтверждается исследованиями международной организации «Transparency International», проведенными в начале 2001 г. По результатам исследований был составлен список, включающий 91 государство. Страны, представленные в списке, расположены согласно «индексу восприятия коррупции». Первые три места заняли Финляндия, Дания, Новая Зеландия, имеющие минимальный уровень коррупции. Казахстан разделил 71 место - с Индией, Гондурасом и Узбекистаном («Транспаренси Казахстан» представил...). Кроме того, в ходе исследований было установлено, что чем выше степень коррупции в стране, тем значительнее загрязнение и разрушение окружающей природной среды (Panorama, 09.02.2001).

Таким образом, обсуждение вопроса о ввозе и захоронении радиоактивных отходов наглядно показало, что этот, на первый взгляд, частный вопрос связан с целым рядом важнейших нерешенных политических, социально-экономических и экологических проблем республики. Попытки чиновников представить проблему в качестве чисто технической и решить ее путем внесения «незначительных» изменений в действующее законодательство являются еще одним доказательством несоблюдения в Казахстане прав человека на жизнь в благоприятной окружающей среде, на доступ к природным ресурсам, к информации и принятию экологически значимых решений.

 Литература 

1. ­ Верхайен Т., Сироткин С., Козакова А. Зачатки демократии  в тисках советского наследия и местных традиций // Государст­венное управление в переходных экономиках. 2001. Июнь. С. 1-17. 
2. ­ Казахстан: приоритетные направ­ления развития и предлагаемая программа действий Всемирного банка. Отдел по странам Централь­ной Азии, Всемирный банк. 2001. 
3. ­ О положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики на 2002 год. Ежегодное Послание Президента республики народу Казахстана // Казахстанская правда. 4 сентября 2001. 
4. ­ Послание Конституционного совета Республики Казахстан Парламенту Республики Казахстан «О состоянии конституционной законности
   в республике». Астана. 2001. 
5. ­ Постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 31 декаб­ря 1992 г. № 1103 «О неотложных мерах по улучшению радиацион­ной обстановки в Республике Казахстан». 
6. ­ Проект экологической стратегии Всемирного банка для региона Европы и Средней Азии. 15 августа 2000.  
7. ­ «Транспаренси Казахстан» предста­вил Индекс восприятия коррупции за 2001 год // К обществу без кор­рупции. 2001. № 1(6). С. 4-7.