Актуальность теоретических вопросов соотношения административной и судебной юрисдикции обусловлена проблемами эффективного функционирования государственно-правового механизма, рационального «разделения труда» между различными ветвями власти. Административные и судебные органы находятся в многообразных взаимоотношениях, необходимо дополняя друг друга. Одной из важных сфер их взаимодействия является рассмотрение обращений граждан.
Известно, что все обращения граждан в силу юридических свойств и процедур их разрешения можно разделить на два типа: во-первых, административные, т.е. рассматриваемые во внесудебном порядке, в административном процессе; во-вторых, судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, в порядке уголовного или гражданского судопроизводства. Иными словами, ко второму типу относятся обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм УПК или ГПК. Все остальные жалобы, рассматриваемые судьями, являются административными.
Обращения первого типа (административные) в законодательстве называются жалобами или заявлениями (ст.109 УПК РК). Они могут подаваться в суды. Известно, что в суды поступает много писем по вопросам, например, несвоевременного исполнения судебных решений о взыскании алиментов, возмещении ущерба. Рассматриваются такие обращения не судом, а судьей (председателем суда) в соответствии с нормами административного права. Поэтому отличие административной жалобы от судебной можно провести по процедуре ее рассмотрения, хотя в обоих случаях местом ее рассмотрения будет суд.
Судебная жалоба – это название условное, которое употребляется в обиходной речи. Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками. Анализ гражданско-процессуального законодательства свидетельствует о том, что исковые заявления направляются в суды первой инстанции в связи с нарушениями прав граждан другим гражданином или субъектом власти. Все остальные обращения граждан в суд называются жалобами. Среди них можно выделить жалобы:
© на акты управления, рассматриваемые в порядке административной юстиции;
© по делам частного обвинения;
© апелляционные.
Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, приводящими в действие механизм правосудия. Результат их рассмотрения – акт правосудия, на основе которого решается вопрос, возбужденный жалобой по тому или иному уголовному или гражданскому делу.
В свою очередь, административные жалобы по их правовым признакам можно классифицировать на общие и специальные. Порядок рассмотрения общих жалоб регулируется Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, от 19 июня 1995 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан»1.
Основания и порядок производства по специальным жалобам устанавливается специальными нормами, содержащимися в УПК РК, ГПК РК, КоАП РК, Законе РК «О труде в РК» и в некоторых иных нормативных правовых актах.
Подводя итог сказанному выше, можно предложить следующую схему видов жалоб:
Жалоба гражданина
Административная Судебная
На акты управления
Общая Специальная
По делам частного обвинения
Апелляционная
Правосудие и управление, являясь разными ветвями государственной власти, а, следовательно, и осуществляя разные формы государственной деятельности в части рассмотрения обращений граждан, имеют друг перед другом определенные преимущества и недостатки. Так, в органы государственного управления (исполнительной власти) поступает значительное число жалоб от граждан. Это связано с тем, что обеспечение и охрана их прав является одной из функций исполнительной власти. Практика показывает, что сами граждане предпочитают обращаться, главным образом, в административные инстанции. Для них это удобнее, быстрее и привычнее. Иногда это связано с психологическим фактором, уровнем общей культуры и правового сознания, а порой – и с низкой юридической осведомленностью граждан.
Кроме того, административный канал обжалования обладает определенными преимуществами перед судебным. Это оперативность органа управления в рассмотрении дела, его компетентность, а также тот факт, что этот орган рассматривает дело по существу. Правда, здесь следует отметить, что оперативность хороша только при решении несложных вопросов, когда можно устранить нарушение путем устного указания, разрешения дела тут же, на месте. Однако при рассмотрении сложных дел она не позволяет глубоко вникнуть в суть проблемы.
В настоящее время в теории права остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции в плане эффективности воздействия на состояние законности и охрану прав граждан. За последние годы в литературе было высказано много мнений, связанных с пределами компетенции суда по рассмотрению жалоб граждан.
С позиции казахстанской правовой доктрины, практика обеспечения законности и более строгого соблюдения прав граждан идет по пути расширения компетенции суда, т.е. увеличения круга дел по спорам между гражданином, с одной стороны, государственными органами или должностными лицами – с другой. Закон РК от 25 декабря 2000 г. «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» в пп. 1 п. 5 ст. 1 закрепляет положение о том, что «обращения, заявления и жалобы, подлежащие рассмотрению в порядке судебного производства, не могут быть рассмотрены или взяты на контроль никакими другими органами, должностными, иными лицами». В то же время в пп. 2 п. 2 ст. 1 этого же нормативного правового акта отмечается, что каждому гражданину гарантируется судебная защита от любых неправомерных решений и действий государственных органов, организаций, должностных и иных лиц, ущемляющих или ограничивающих права, свободы и законные интересы, предусмотренные Конституцией и законами республики. В п. 3 вышеназванной нормы законодатель еще более расширяет круг подведомственных суду дел. Так, в нем записано, что «никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела с соблюдением всех требований закона и справедливости компетентным, независимым и беспристрастным судом»2.
Все это наглядно свидетельствует о том, что в обществе, идущем по пути демократии, первостепенное значение обретает судебный, а не административный канал обжалования. Суть такого положения вещей состоит в том, что возможность судебного производства уже сама по себе оказывает благоприятное влияние на законность в государственном управлении. Судебная форма не только является средством защиты адресатов административных актов, но и помогает самой администрации, ибо способствует обнаружению нарушений законности в ее деятельности. Разрешая споры, суды систематически анализируют причины возникновения недостатков в деятельности администрации и уведомляют об этом заинтересованные органы. Это – важный фактор улучшения работы администрации.
В этом смысле судебный контроль над административными актами есть форма сотрудничества между судебными и административными органами по обеспечению законности в государственном управлении. Кроме того, в свете сказанного, полагаем, что административный и судебный порядок рассмотрения жалоб граждан, вытекающих из административно-правовых отношений, представляет две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования.
Бесспорно, что судебная защита прав граждан является одной из важнейших гарантий обеспечения законности, а предоставление гражданам права на судебную защиту своих прав дает положительный эффект. Однако некоторые оппоненты считают, что расширение компетенции судов может повлечь отстранение органов государственного управления от приема и рассмотрения обращений граждан на незаконные действия их должностных лиц. По их мнению, это может привести к ослаблению связи органов государственного управления с населением, к снижению их ответственности за действия должностных лиц. Полагаем, что подобные опасения лишены оснований. Расширение компетенции суда не должно сопровождаться ограничением возможности обжалования по линии административной подчиненности. Указанные каналы обжалования не исключают друг друга. Сама конструкция п. 1 ст. 33 Конституции РК свидетельствует о том, что в нашей стране сохраняются два способа обжалования незаконных действий администрации, так как в ней речь идет об обращении граждан «в государственные органы и органы местного самоуправления». При этом следует иметь в виду, что под государственными органами законодатель, безусловно, понимает и суды, и иные органы государства, а именно органы исполнительной власти.
В то же время следует отметить, что еще в советское время ряд ученых-юристов выдвигали концепцию, которая призывала освободить государственный аппарат от «несвойственного ему разрешения жалоб граждан, что позволит сосредоточить усилия аппарата на других проблемах»3. Такая точка зрения нам также представляется ошибочной. Нельзя не считаться с тем, что конституции почти всех демократических государств, а также государств, строящих демократию, содержат статьи, обязывающие все государственные органы и общественные организации рассматривать обращения граждан. Кроме того, большинство государственных органов в соответствии со своим статусом обязаны не только обеспечивать, но и защищать права граждан.
Без обратной связи с населением государственные органы и органы местного самоуправления во многом потеряли бы возможность защищать социальные, политические, трудовые и иные права граждан. Обращения граждан помогают вышеназванным органам эффективно выполнять правообеспечивающие и правозащитные функции. И последнее: вряд ли было бы разумно всю массу споров, возникающих в различных сферах управления по целому ряду крупных и мелких вопросов, передавать на рассмотрение суда.
Подводя итог, отметим, что в дальнейшем речь должна идти не о ликвидации, а о разграничении сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении обращений (жалоб), связанных со спорными ситуациями между гражданами и государственными органами, органами местного самоуправления, организациями. Постановка вопроса по схеме «или-или», на наш взгляд, неверна. По всем обращениям, наряду с административным порядком, должна существовать и судебная процедура их обжалования. При этом совершенствование порядка рассмотрения обращений в судебных органах следует проводить наряду с улучшением их рассмотрения в других государственных органах. Необходим не только учет количественного соотношения обращений (жалоб), рассматриваемых судом и административными органами, но также выделение категорий обращений, которые входят в юрисдикцию и суда, и административных органов либо только суда или только административных органов. Административный и судебный способы разрешения конфликтов должны и впредь дополнять друг друга.
Лучшей иллюстрацией сказанному может служить процесс (процедура) рассмотрения обращений граждан в административном и судебном порядках. Учитывая, что на практике в большинстве случаев основным видом обращений являются жалобы, то на примере этой разновидности обращений разберем процедуру работы с ними.
Право на общую административную жалобу является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу, в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия и, тем более, издания какого-либо акта управления. Ему корреспондирует абсолютная обязанность субъектов власти разъяснять гражданам их право на обжалование, принимать, регистрировать, рассматривать жалобы, давать ответы заявителям.
Согласно действующему законодательству обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, расцениваемые заявителем как неправильные. Предмет жалобы – не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные деяния.
Жалобы вносятся, прежде всего, на действия, ущемляющие права и законные интересы как самого гражданина-заявителя, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов. Очень широко граждане используют право обжалования индивидуальных актов управления. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.
В конституционной норме говорится об обжаловании действий должностных лиц, государственных органов и органов местного самоуправления. На практике данное положение толкуется значительно шире. Нередко граждане пишут о бездействии должностных лиц, о непринятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало обращений, содержащих претензии граждан к работе акиматов, кооперативов собственников квартир (КСК), школ, общественного транспорта и других организаций. Поэтому, несмотря на то что нормы Конституции РК имеют прямое действие, тем не менее, в силу их специфики, ими невозможно урегулировать вопросы делопроизводства по обращениям граждан. В этих целях применяются нормы специального нормативного правового акта, а именно Указа Президента РК, имеющего силу закона, «О порядке рассмотрения обращений граждан», регламентирующего порядок рассмотрения общих административных жалоб.
По форме общая жалоба может быть письменной или устной и даже переданной по телефону, радио, а также индивидуальной и коллективной. Законодательными актами установлено, что граждане вправе направлять жалобы в компетентные органы управления, народным депутатам, в прокуратуру, общественные и межгосударственные организации.
В советское время большое количество жалоб помимо административных и партийных органов поступало в редакции газет и других средств массовой информации. Такое положение было и в Казахстане, изменилось оно с принятием Закона РК от 23 июля 1999 г. «О средствах массовой информации»4. Этим законом было установлено, что редакция не обязана отвечать на письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение. Конечно, граждане могут посылать жалобы в редакции, но правовой гарантии по принятию каких-либо мер по той или иной жалобе уже нет, так как средства массовой информации не имеют корреспондирующей обязанности рассматривать, пересылать и отвечать на жалобы.
Подача общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В названном указе отсутствуют и количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому же факту или поводу гражданин может обращаться много раз в один и тот же орган либо в разные инстанции одновременно или в разное время. Однако если в компетентную организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить.
Единственное формальное ограничение рассматриваемого права, установленное Указом Президента РК «О порядке рассмотрения обращений граждан», заключается в следующем. «Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит». По поводу содержания и применения этой нормы следует высказать ряд соображений.
Во-первых, на практике не считаются анонимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя и отчество и адрес заявителя либо место его работы, учебы и отсутствует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указываться обязательно, адрес и место работы (учебы) – альтернативно, т.е. либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а потому она не изменила специальной. Например, в ст. 178 УПК РК сказано, что «письменное заявление должно быть подписано лицом, от которого исходит», и не содержится требования об указании имени, отчества, адреса, места работы или учебы5. В-третьих, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не технический работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор обращения известен, порекомендовать ему внести в обращение необходимые сведения. В-четвертых, если в ходе проверки будет установлено, что автор указал ложные фамилию, адрес и другие сведения, то производство по ней должно быть прекращено. В-пятых, организация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, после того как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Их отказ дать пояснение, совершить какие-либо действия неправомерны, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов, необоснованны.
Общий срок рассмотрения жалоб граждан – один месяц. Из этого правила установлены два исключения.
1. Заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней.
2. Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов, либо принятие других мер, срок производства может быть продлен руководителем организации, но не более, чем на один месяц, о чем сообщается заявителю.
Кроме того, обращения, поступившие в органы, в компетенцию которых не входит разрешение поставленных в них вопросов, в срок не позднее 5 дней направляются в соответствующие органы с сообщением об этом гражданину.
Указ четко определил начало течения срока разрешения жалобы – со дня ее поступления в государственные органы или органы местного самоуправления или иную организацию, обязанную разрешить вопрос по существу. Что касается определения момента окончания срока, то обращение гражданина считается разрешенным, когда рассмотрены находящиеся в нем вопросы, по ним приняты необходимые меры и даны ответы заявителю. Если решение вопроса переносится на длительный срок, то обращение ставится на дополнительный контроль вплоть до окончательного его исполнения.
Согласно ст. 8 названного указа должностные лица государственных органов, а также организаций обязаны проводить личный прием граждан не реже одного раза в месяц. Прием должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы по месту работы или жительства.
Если заявление или жалоба не могут быть разрешены должностным лицом во время приема, они излагаются в письменной форме и с ними ведется работа как с письменным обращением.
В производстве по жалобам граждан выделяются четыре стадии.
1. Первичная обработка. На этой стадии получают письменные, выслушивают устные жалобы, регистрируют их и в пятидневный срок обеспечивают первичное движение: определяют – кто и как будет работать с жалобой, либо пересылают ее в компетентную организацию, уведомляя об этом заявителя.
2. Проверка жалобы. Здесь производятся сбор необходимой информации путем ознакомления с документами, бесед с людьми, ее анализ, ознакомление с законодательством. Довольно часто проверка заканчивается составлением справки, содержащей соответствующие выводы. Представляется, что законом следует закрепить право заявителя знакомиться с собранными при проверке жалобы материалами, давать дополнительные пояснения, заявлять ходатайства.
3. Принятие решения. О принятом решении сообщается заявителю. В соответствии со ст. 6 указа ответ должен быть мотивирован. Сообщение может быть письменным или устным. В тех случаях, когда жалобы не удовлетворяются, ответ всегда должен быть письменным. Это положение в полной мере корреспондируется с п. 2 ст. 13 Конституции РК о том, что «каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод». Суть сказанного состоит в том, что обжаловать в суд возможно только тот отказ, который выполнен в письменной форме.
Анализ зарубежной практики по данному вопросу также свидетельствует об аналогичном его решении. Так, например, в 1979 г. во Франции был принят закон «О мотивации административных актов». В нем сказано: «Ст. 1. Физические и юридические лица имеют право быть немедленно информированы о мотивах вынесения затрагивающих их индивидуальных управленческих решений, влекущих для них неблагоприятные последствия. Ст. 3. Требуемая настоящим Законом мотивация должна быть письменной и содержать изложение юридических и фактических обстоятельств, составляющих основу решения»6.
4. Исполнение принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба полностью или частично удовлетворяется и помимо принятия по ней решения необходимо совершить действия по его исполнению.
Право на специальную административную жалобу, как и право на судебное обжалование, чаще всего является еще одним способом защиты прав, оно не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.
Специальная жалоба характеризуется следующими признаками:
1) наличием специальных норм, устанавливающих особый порядок ее рассмотрения;
2) специальными основаниями для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном правонарушении и т.п.), прямо названными в законе;
3) четким определением субъектов права; признанием таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;
4) четким определением адресатов жалобы;
5) специальными сроками подачи жалоб;
6) процедурными особенностями производства по конкретным видам жалоб;
7) специальными, более краткими, сроками их рассмотрения.
Анализ соотношения специальной и общей жалоб позволяет более четко уяснить смысл ряда положений специальных норм об обжаловании. Так, о заявлениях о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, референдумах, в ч. 2 ст. 274 ГПК РК говорится: «Решение суда вступает в законную силу немедленно и не подлежит апелляционному обжалованию...»7. Иными словами, установленный ГПК РК порядок обжалования постановлений по данной категории дел не распространяется на постановление судей. Значит, в этом случае специальная жалоба на постановление судьи не допускается, но общая в порядке п. 2 ст. 397 ГПК РК возможна. В качестве другого примера можно привести положение п. 3 ст. 655 КоАП РК – «Вынесенное органом (должностным лицом) постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано, опротестовано в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в районный и приравненный к нему суд по месту нахождения органа (должностного лица)»8. Таким образом, постановления о наложении административных взысканий, принятые другими уполномоченными на то субъектами, могут быть обжалованы и в общем порядке, и в порядке производства по делам об административных правонарушениях.
Сопоставление общей и специальной, предусмотренной КоАП РК, жалоб позволяет выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может быть подана только лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или от их имени адвокатом (ст. 656, 658 КоАП РК), а общая – любым гражданином. Во-вторых, специальная жалоба данного вида должна быть письменной (п. 1 ст. 658 КоАП РК), а для общей жалобы форма не установлена. В-третьих, адресатами специальной административной жалобы выступают вышестоящие органы, круг же адресатов общих жалоб значительно шире. В-четвертых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный срок (10 дней) со дня вынесения постановления (п. 1 ст. 657 КоАП РК), а для общей сроки не определены. В-пятых, подача в установленный срок специальной жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания (ст. 659 КоАП РК), обращение же с общей жалобой таких последствий не влечет. В-шестых, специальная жалоба подается через орган, вынесший постановление, который обязан в течение трех суток направить ее вместе с делом по подведомственности (п. 2 ст. 656 КоАП РК). Общую жалобу гражданин может направить по своему усмотрению прямо одному из многих адресатов. В-седьмых, жалоба в порядке производства по делам об административных правонарушениях рассматривается уполномоченным на то органом в 10-дневный срок. Для разрешения общих жалоб законодательством установлены иные сроки.
Из приведенных примеров очевидно, что право на специальную жалобу намного уже права на общую жалобу. Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что установление специального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки рассматривать дела, усилить защиту прав граждан. В самом деле, такие обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по существу. Установление конкретных сроков обжалования побуждает граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены и более краткие сроки рассмотрения специальных жалоб.
1 Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. № 9-10. Ст. 71.
2 Ведомости Парламента РК. 2000. № 23. Ст. 410.
3 Советское государство и право. 1978. № 11. С. 65.
4 Ведомости Парламента РК. 1999. № 21. Ст. 771.
5 Ведомости Парламента РК. 1997. № 23. Ст. 335.
6 Французская республика. Конституция и законодательные акты. – М., 1989. С. 367.
7 Ведомости Парламента РК. 1999. № 18. Ст. 644.
8 Ведомости Парламента РК. 2001. № 5-6. Ст. 24.