Находящиеся в постоянной динамике социально-экономические условия в республике обуславливают изменение содержания общественных отношений, что, в свою очередь, влияет и на дальнейший ход развития законодательства как регулятора этих отношений, в том числе законодательства в сфере недропользования. В настоящее время Министерством энергетики и минеральных ресурсов РК (далее – МЭиМР) готовится законопроект о внесении изменений и дополнений в законодательные акты по вопросам недропользования и осуществления нефтяных операций. Данный законопроект затрагивает действие двух указов Президента, имеющих силу закона: «О недрах и недропользовании» и «О нефти». Не подвергая обсуждению предмет планируемых МЭиМР изменений, предлагаем свое видение по вопросу совершенствования законодательства о недрах и недропользовании. Действующий Указ «О недрах и недропользовании» (далее – Указ «О недрах») должен подвергнуться пересмотру как в содержательном, так и стилистическом и юридико-техническом плане.
В содержательном плане предлагаются изменения следующего характера.
1. Корректировка существующей системы предоставления права недропользования.
В правительственном варианте закона о внесении изменений и дополнений в Указ «О недрах» определение порядка предоставления права недропользования на добычу, разведку, совмещенную разведку и добычу планируется изъять из сферы данного законодательного акта и передать в компетенцию Правительства РК. Тем самым в Указе данные нормы будут отменены и воссозданы в отдельном постановлении Правительства. Можно с полной уверенностью сказать, что построение системы предоставления права недропользования будет осуществляться уже исходя из интересов не недропользователя, а уполномоченного государственного органа, который непосредственно и будет разрабатывать данный порядок. В то же время, согласно пп. 1) п. 3 ст. 61 Конституции РК положения, устанавливающие основные принципы, которые затрагивают вопросы правосубъектности граждан и юридических лиц, обязательства и ответственность физических и юридических лиц, должны регламентироваться законами, принятие которых, как известно, находится в компетенции Парламента РК. В данном же случае в Указе закладывается потенциальная возможность законотворческой деятельности исполнительных органов, что в корне неверно.
2. Возможным считаем и уменьшение сроков действия контрактов на добычу. Законодательство отдельных стран, включая страны постсоветского пространства, предусматривает менее продолжительные сроки контрактов на добычу. К примеру, в соответствии с законом РФ «О недрах» (ст. 10), модельным кодексом «О недрах и недропользовании» (п. 1 ст. 81) лицензия на добычу выдается сроком до 20 лет. При этом срок действия лицензии на добычу может быть продлен на срок до 5 лет, если обладатель лицензии обратится за продлением срока лицензии не ранее чем за два и не позднее одного года до окончания срока лицензии. Возможным представляется использование данного подхода при решении вопроса о продлении срока лицензии. Следует отметить, что законодательство ряда развитых стран предусматривает гораздо менее продолжительные сроки предоставления права на добычу. К примеру, закон Норвегии «О нефти» предусматривает максимальный срок действия лицензии на добычу в шесть лет.
3. Важными являются предлагаемые изменения компетенции государственных органов в сфере регулирования вопросов недропользования.
Данные новшества объективно вызваны последними изменениями в законодательстве о недрах, вследствие которых в Казахстане была введена контрактная система предоставления права недропользования взамен существовавшей лицензионно-контрактной системы. В частности, проектом предлагается функции лицензионного органа в отношении ранее выданных лицензий возложить на компетентный орган. Эта норма позволит снять проблему внесения изменений в указанные лицензии путем принятия постановлений Правительства, что представляется слишком затяжным в процедурном плане.
4. Необходимо отдельно предусмотреть такой вид недропользования, как совмещенная разведка и добыча, поскольку действующий Указ ее не предусматривает (п. 1 ст. 10), хотя такой вид контракта, как контракт на совмещенную разведку и добычу, прямо предусмотрен ст. 42 (п. 1). Соответственно, по всему тексту Указа будут внесены изменения, предусматривающие данное «нововведение».
5. Отдельным предметом предлагаемых изменений является определение правового режима права недропользования как объекта гражданских прав. В частности, на данный момент важными представляются вопросы залога права недропользования. В проекте предлагается передачу права недропользования в залог отнести к действиям недропользователя, требующим специального разрешения компетентного органа.
Действующая редакция ст. 15 Указа прямо предусматривает, что для передачи права недропользования в залог получения разрешения уполномоченного органа не требуется. Одновременно п. 2-4 содержит обязательные условия осуществления такой передачи, без которых последует отказ в регистрации договора залога. Думается, что данные условия в завуалированном виде подразумевают получение разрешения компетентного органа. Необходимо прямо предусмотреть такую обязанность недропользователя, поскольку это законодательно закрепит положение, запрещающее переход права недропользования в распоряжение всякого лица. Поэтому целесообразно подробно расписать порядок и процедуру реализации права залога в случае невозможности недропользователя возвратить заемную сумму. Дело в том, что право недропользования первоначально приобретается после прохождения долгих этапов конкурса, тщательно регламентированных законодательством. При этом по результатам конкурса данное право предоставляется заявителю, наиболее полно отвечающему требованиям, установленным ст. 41-7 Указа «О недрах». В порядке же реализации залога данное право может перейти ко всякому лицу, предоставившему недропользователю заемную сумму (заимодатель), поскольку п. 2-6 ст. 15 прямо предусматривает, что все права и обязанности недропользователя, вытекающие из контракта или законодательства, в случае обращения взыскания на предмет залога переходят к залогодержателю. Возникает вопрос, что делать с этим правом залогодержателю, в своей профессиональной деятельности не занимающемуся операциями по недропользованию. Упомянутая статья исключает из числа возможных кредиторов только банки, оставляя целый спектр субъектов, занимающихся самой разнообразной деятельностью (кроме банковской), в числе потенциальных «недропользователей».
В редакции проекта, предлагаемой Правительством, данная статья исключается из Указа, при этом залог права недропользования попадает под действие общих положений залогового законодательства. Данное изменение представляется абсурдным. Как следствие данных изменений, право недропользования в порядке реализации права залога может переходить от одного субъекта к другому, т.е. создаются предпосылки для перехода права недропользования в режим объектов, не ограниченных в обороте. Такое решение представляется в корне неприемлемым, поскольку недра являются достоянием народа, объектом, требующим особого отношения, специального режима его использования.
Залог права недропользования не предусмотрен ни в модельном кодексе «О недрах», ни в законодательстве других стран СНГ (Россия, Туркменистан, Азербайджан). В законодательстве РК о недрах данная норма была введена с единственной целью: привлечение финансовых ресурсов для расширения, модернизации предприятий-недропользователей, а также на иные цели недропользования. Думается, что такое стремление является оправданным, и при разумном подходе норма о возможности залога права недропользования должна благотворно сказаться на развитии горнодобывающей отрасли Казахстана.
В то же время необходимо учитывать специфику права недропользования как объекта гражданских прав. Целесообразным является закрепление его режима как объекта, ограниченного в обороте. В связи с этим мы предлагаем ввести в Указ «О недрах» требование о том, что кредитором и залогодержателем может выступать только лицо, фактически осуществляющее или потенциально могущее осуществлять операции по недропользованию в качестве своей основной деятельности, либо лицо, являющееся дочерней организацией залогодержателя, либо его аффилиированным лицом. Для последних обязательным требованием будет являться предоставление головной организацией либо другим аффилиированным лицом (кредитором, залогодержателем) гарантии полного выполнения условий контракта. Данное дополнение ограничит возможность вступления в сферу недропользования «чуждых» субъектов, не заинтересованных или не способных проводить операции по недропользованию.
6. Отдельным пунктом предлагаемый проект затрагивает вопросы государственного геологического изучения недр. Следует отметить, что в законодательстве отдельных стран СНГ, а также в модельном кодексе «О недрах» данный вид недропользования именуется «геологическое изучение недр», т.е. заранее подразумевается, что оно может осуществляться как государственными, так и негосударственными организациями. Более того, данный вид недропользования является лицензируемым видом деятельности (ст. 82 модельного кодекса, ст. 10 закона РФ «О недрах»). В нашем же законодательстве право на геологическое изучение недр предоставляется на основе акта государственного органа по использованию и охране недр. Считаем, что название данного вида недропользования не отражает весь круг субъектов, могущих осуществлять данный вид недропользования, поскольку кроме организаций, подведомственных уполномоченному органу, иные негосударственные субъекты (юридические и физические лица) также могут заниматься изучением недр. В действующей редакции Указа финансирование геологического изучения недр осуществляется из республиканского бюджета. В проекте изменений, предложенных МЭиМР, предполагается снять данное ограничение. Таким образом, геологическое изучение недр будет возможным финансировать из иных видов источников. Данное изменение, по своей сути, предполагает нейтральное отношение к форме собственности имущества недропользователя. Кроме этого, вместо административного акта предлагается установить, что геологическое изучение недр будет регулироваться на основе договора с уполномоченным государственным органом. Данное изменение должно стать объективным проявлением отхода от административных методов регулирования к рыночным способам организации хозяйственной деятельности.
7. Вопросом, назревшим для правового разрешения, является правовое обеспечение комплексности использования минерального сырья на стадиях переработки и утилизации отходов производства. По мнению специалистов, стабилизация в горно-металлургическом комплексе была достигнута только за счет выборочной разработки высокорентабельных участков месторождений с высоким содержанием полезных компонентов. Как следствие, за короткий период узкая сырьевая направленность горно-металлургического комплекса усугубилась, появилось опасное истощение, обесценивание месторождений и потеря менее рентабельных, но необходимых для государства направлений деятельности отрасли. За последние 10 лет воспроизводство погашаемых ресурсов практически не осуществлялось, и к настоящему времени состояние минерально-сырьевой базы по многим видам полезных ископаемых становится все тревожнее. Сказанное свидетельствует о необходимости скорейшего принятия законодательных мер для исправления создавшейся ситуации.
В правительственном варианте проекта изменений в Указ «О недрах» переработку углеводородного сырья предложено отнести к операциям по недропользованию. При этом в компетенцию Комитета геологии и охраны недр попадает контроль за процессами переработки сырья. Полагаем, что включение переработки минеральных ресурсов в круг операций по недропользованию является насущной необходимостью.
С юридической точки зрения, данное изменение можно объяснить следующим. Состояние сырьевой базы республики, уровень рационального и комплексного использования минерального сырья, степень полноты извлечения полезных ископаемых в товарную продукцию базируются на «достоверности учета извлекаемых и оставляемых в Недрах запасов основных и совместно с ними залегающих Полезных ископаемых и попутных компонентов, продуктов переработки минерального сырья и отходов производства при разработке Месторождений» (пп. 4) п. 1 ст. 49 Указа «О недрах»). Требования по рациональному и комплексному использованию минерального сырья, степени извлечения полезных ископаемых в товарную продукцию регламентируются ст. 47, 49, 58 – 61 Указа «О недрах». В то же время ст. 20 выводит вопросы государственного контроля за переработкой минерального сырья из юрисдикции данного Указа. Таким образом, создается прецедент несоответствия требований внутри одного и того же нормативного правового акта.
По мнению недропользователей, в результате действия данного закона процедура принятия технических решений в процессе переработки минерального сырья станет необоснованно затянутой, при этом руководители горных предприятий лишатся возможности оперативно управлять производством. Такое положение, по их мнению, является шагом назад, проявлением прежних административно-командных методов управления. Однако несомненным является и то, что переработка минерального сырья – очень важный этап в хозяйственно-экономической деятельности недропользователя, причем сопряженный с потенциальной возможностью загрязнения окружающей среды и затрагивающий экологические интересы государства в целом. И здесь задачу должного контроля на этапе переработки невозможно решить, не относя ее (переработку) к операциям по недропользованию.
На наш взгляд, такое решение вопроса полностью соответствует принципам сохранения объектов национального достояния в интересах будущих поколений и рационального, комплексного и безопасного использования природных ресурсов, последовательно проводимым в актах экологического законодательства последних лет. Речь идет лишь о том, чтобы четко установить нормативную основу для проведения операций по переработке минеральных ресурсов, которая бы разумно решала три задачи:
1) обеспечение соблюдения недропользователем установленных норм и правил охраны недр и добытых минеральных ресурсов;
2) закрепление необходимого комплекса мероприятий, проводимых государственными органами для проверки выполнения экологических требований;
3) создание условий, препятствующих появлению препон административного характера, мешающих нормальному функционированию предприятия недропользователя.
8. Важнейшим вопросом, требующим своего скорейшего разрешения, является вопрос об ответственности за нарушение требований законодательства об охране недр.
В настоящее время сложилась тревожная ситуация в связи с повсеместным нарушением требований, касающихся порядка использования недр как иностранными, так и отечественными недропользователями. В связи с этим в Указ «О недрах» мы предлагаем внести статью, специально предусматривающую ответственность за нарушение требований в области охраны недр.
Пункт 1 предполагаемой статьи будет иметь форму бланкетной нормы, отсылающей к законодательным актам, специально предусматривающим ответственность в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов (в данном случае КоАП РК и УК РК).
Здесь же будет закреплена норма, предусматривающая обязанность лиц, нарушивших требования в области охраны недр и в результате этого причинивших вред, возместить данный вред в пределах реального ущерба. Исключены из этой нормы будут только случаи возникновения вреда вследствие обстоятельств непреодолимой силы, поскольку именно в сфере недропользования и, в частности, проведения нефтяных операций возможность наступления форс-мажорных обстоятельств чрезвычайно велика. В таких случаях в законодательстве необходимо предусмотреть случаи обязательного экологического страхования, дабы имущественно защититься от случаев материализации страховых рисков. Страхование в области недропользования и, в целом, охраны окружающей среды в обязательной форме на данный момент предусмотрено только для нефтяных операций. Думается, этот вопрос должен стать непосредственным предметом правового регулирования отдельным законодательным актом, планируемым к принятию в рамках подготавливаемой Концепции реформирования экологического законодательства.
9. Вопрос должного оформления понятийного аппарата законодательства о недропользовании представляется очень важным вследствие необходимости унификации терминов и определений в этой специфической сфере. Соответственно, некоторый объем изменений и дополнений будет касаться ст. 1 Указа «О недрах». Здесь нами планируется ввести следующие определения.
– «Первооткрыватель месторождения».
Весь цикл операций по недропользованию был бы невозможен без труда специалистов особой категории. Труд их состоит в непосредственной разведке местности на предмет открытия новых месторождений. Их именуют первооткрывателями. Действующее законодательство о недрах не предусматривает никаких гарантий защиты прав и законных интересов первооткрывателей, в то время как прежний Кодекс КазССР «О недрах и недропользовании» прямо предусматривал гарантии правовой защиты их труда, посвящая этому вопросу отдельную статью. Кроме этого, во исполнение данной нормы кодекса было утверждено «Положение о первооткрывателях», которое утратило силу с введением действующего Указа «О недрах». Актуальным вопросом в связи с этим является выплата их вознаграждения. Практика свидетельствует о том, что в настоящее время права первооткрывателей ущемляются прямым образом. Долг государства перед первооткрывателями исчисляется миллионами тенге. Ежегодно из средств республиканского бюджета на эти цели предусматривается определенная сумма, которая не покрывает всего размера долга, и поэтому некоторые первооткрыватели еще не получили даже части своего вознаграждения. Все это свидетельствует о необходимости внесения соответствующих изменений в Указ «О недрах», целью которых будет являться стимулирование и поощрение (материальное и моральное) труда данной категории специалистов, чрезвычайно необходимого для развития горнодобывающей отрасли. С этой целью в ст. 1 планируется ввести понятие «Первооткрыватель месторождения», раскрыв его путем перечисления круга лиц, относящихся к этой категории. Кроме этого, необходимо законодательно определить понятия «Открытие месторождения» и «Платеж за открытие месторождения». Далее, необходимо предусмотреть отдельную статью, регламентирующую гарантии защиты прав первооткрывателей. Непосредственно порядок оформления прав перевооткрывателей и получения ими вознаграждений будет устанавливаться Правительством РК.
– «Экологическая безопасность».
Одну из проблем применения законодательства о недропользовании составляют вопросы гарантии прав недропользователя-инвестора. Это обусловлено тем, что согласно ч. 2 ст. 71 Указа «О недрах» гарантии недопустимости ухудшения контрактного положения инвестора, установленные этой статьей, не распространяются на изменения в законодательстве в сфере экологической безопасности. В законодательстве соотношение понятий «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» не раскрывается. Вместе с тем, расширительное толкование «экологической безопасности» через отождествление с понятием «охрана окружающей среды» представляется некорректным. Отсутствие в законодательстве понятия «экологическая безопасность» порождает ситуации, при которых правоприменительные органы пытаются необоснованно подвести какие-либо изменения в законодательстве под «изменения в сфере экологической безопасности», на что недропользователи обоснованно реагируют отрицательно. В то же время и недропользователи пытаются избегнуть невыгодных для них изменений, которые на самом деле непосредственным образом связаны с вопросами экологической безопасности государства. Следствием этого являются разночтения в понимании данного требования закона как правоприменительными органами, так и недропользователями, что, по логике, ведет к конфронтации, а зачастую и судебным тяжбам между ними. Все это говорит о необходимости более унифицированного понимания данной категории. С этой целью в лексикон Указа «О недрах» предлагается ввести данное понятие, раскрыв его существенные черты и признаки. Определением данного понятия может быть, например, следующее.
«Экологическая безопасность – состояние защищенности личности, общества и государства от последствий антропогенного воздействия на окружающую природную среду, а также стихийных бедствий и катастроф».
– «Ликвидационный фонд».
В соответствии с пп. 16) п. 1 ст. 63 Указа «О недрах» недропользователь обязан восстанавливать участки земли и другие природные объекты, нарушенные вследствие проведения операций по недропользованию, до состояния, пригодного для дальнейшего использования в соответствии с законодательством.
С этой целью в предлагаемом проекте планируется ввести норму об обязательном создании недропользователями ликвидационного фонда, из средств которого будет покрываться возможный вред, причиненный окружающей среде при проведении операций по недропользованию. Кроме этого, средства фонда будут направлены на консервацию предприятия недропользователя, разрабатываемого им месторождения, а также на иные цели, необходимые для выполнения обязанности по ликвидации негативных результатов деятельности недропользователя. Средства ликвидационного фонда должны будут аккумулироваться на отдельном счете, при этом в законодательстве необходимо предусмотреть, что какие-либо банковские операции с денежными средствами фонда должны осуществляться с уведомления, а, при необходимости, разрешения уполномоченного государственного органа по использованию и охране недр. Непосредственно порядок создания и использования ликвидационного фонда должен быть отражен в контракте на недропользование. В правительственном варианте закона о внесении изменений порядок создания фонда предлагается отнести к компетенции Правительства РК. Это означает, что должны будут приняты единые правила создания ликвидационных фондов для всех недропользователей. На наш взгляд, размеры и сроки создания ликвидационного фонда должны определяться по каждому объекту недропользования индивидуально. Унификация метода определения указанных данных приведет лишь к созданию дополнительных ограничений в деятельности недропользователя, не несущих никакого положительного эффекта.
Последовательная реализация предлагаемых путей совершенствования законодательства о недрах и недропользовании должна благоприятно сказаться на развитии минерально-сырьевого комплекса республики.