Система государственного управления в сфере недропользования в Республике Казахстан

Государственное управление всегда проявляется как общественные отношения, которые скла­дываются между соответствующими государственными органами и юридическими лицами, а также гражданами по поводу того или иного блага, в данном случае — недр. Необходимо подчеркнуть, что государственное управление недрами не означает, что речь идет об отношениях по управлению меж­ду государственными органами и недрами. В общей теории права правовой режим устанавливается не для вещей, а для связанного с ними поведения субъектов.

Управление осуществляется посредством взаимодействия определенных элементов системы — субъекта и объекта управления. В литературе правильно обращается внимание на то, что социальное управление, как и социально-функциональное регулирование, неизбежно предполагает непрерывное двустороннее взаимодействие двух подсистем, одна из которых является управляющей, другая — управляемой [1, 19].

Применительно к недропользованию управляемой подсистемой выступают недропользователи физические или юридические лица, обладающие в соответствии с действующим законодательст­вом правом на проведение операций по недропользованию; управляющей подсистемой — соответст­вующие органы государственного управления, министерства, ведомства и т.д..

Осуществляя функции государственного управления в области недропользования и охраны недр, государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы.

При этом следует различать управление государства в качестве собственника, хозяина недр. Это хозяйственное управление реализуется путем предоставления права недропользования на определен­ный срок определенному лицу, с соблюдением определенной процедуры. Второй вид управления — государства как суверена, обладающего верховенством в отношении всех своих недр. Властный ха­рактер предписаний государства в лице его исполнительных органов адресуется недропользователю при государственном контроле, установлении экологических требований, мониторинга, установлении обязательных платежей за недропользование и т.п.

Государственное регулирование отношений недропользования заключается в создании право­вых, экономических и организационных основ комплексного рационального использования и охраны недр. Оно направлено на обеспечение защиты интересов государства и его граждан, а также прав пользователей недр.

Основные функции управления недропользованием государства можно сгруппировать на право­вые (правовое регулирование), экономические (учет, планирование, материально-техническое обес­печение, экономическое стимулирование, стандартизация), организационные (работа органов управ­ления и контроля, научные исследования и подготовка кадров), духовно-эстетические (образование и воспитание).

Конкретными инструментами государственного управления в сфере пользования недрами явля­ются:

• -     в области правового регулирования: создание нормативно-правовой базы; создание системы контроля за выполнением законодательства о недрах;
• -     в экономической области: государственное планирование; государственное инвестирование; регулирование тарифов, льгот, квот; создание системы стандартизации;
• -    в организационной области: информационно-аналитическое обеспечение; структурные рефор­мы; поддержка конкурентных проектов; подготовка кадров [2, 32].

Актуальность проблем эффективного государственного регулирования недропользования, как стратегически важного направления экономической деятельности республики, требует системности управленческой деятельности в каждой из указанных выше областей. Надо сказать, что каждое госу­дарство законодательно разделяет полномочия органов власти в сфере пользования недрами.

Отличаясь по масштабам, объему и содержанию деятельности, конкретным формам и методам работы, по своей внутренней структуре, они вместе с тем образуют самостоятельную целостную сис­тему, в которой все составные части взаимосвязаны и взаимозависимы. Если исходить из объема и характера компетенции органов по отношению к недрам и к пользованию ими, то можно выделить три вида органов:

• -    органы общего управления;
• -    компетентные органы
• -    органы специального управления.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти осу­ществляется Конституцией Республики Казахстан и принятыми в соответствии с ней законами и под­законными нормативными актами. Рассмотрим подробнее систему органов, осуществляющих госу­дарственное управление отношениями недропользования исходя из положений Закона «О недрах и недропользовании».

Органы общего управления включают в себя Президента, Парламент, Правительство, местные исполнительные органы

Важнейшим из субъектов управления отношениями в области использования, обладающих об­щей компетенцией, является Президент Республики Казахстан. Значимость участия Президента Ка­захстана в государственном управлении в недропользования определяется осуществлением им по смыслу статей 40, 44 Конституции общего руководства деятельностью органов исполнительной вла­сти — он обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти, опре­деляет основные направления внутренней политики.

За период независимости казахстанского государства им были приняты концептуальные акты в сфере недр, и, прежде всего, Указ, имеющий силу Закона «О недрах и недропользовании» от 27 ян­варя 1996 г., впоследствии ставший законом. Немаловажная роль Президента видится и в части соз­дания национальных компаний («Казахойл») и совместных предприятий («Тенгизшевройл») для ве­дения операций по недропользованию.

Конституционный статус Парламента Республики Казахстан определяет его единоличную роль в создании законодательных основ в области недропользования. «В законодательстве подчеркивается характеристика Парламента как постоянно действующего органа, выполняющего законодательную функцию, что несомненно отражает приверженность институтов демократии современным стандар­там развития по пути к правовому государству», — отмечает профессор Е.К.Кубеев [3, 69]. Прини­маемые высшим представительным органом страны законы регулируют наиболее значимые общест­венные отношения в данной области и служат руководством в деятельности исполнительных органов и их подзаконном нормотворчестве.

В соответствии со ст. 7 Закона «О недрах и недропользовании» Правительство Республики Ка­захстан реализует наибольшее число управленческих функций в сфере недропользования, что свя­зано с конституционной природой высшего исполнительного органа государства. В частности, Пра­вительство организует управление государственным фондом недр как объектом государственной собственности; устанавливает правила пользования недрами и их охраны, основываясь на положи­тельной практике разработки месторождений; определяет участки недр, предназначенные для удов­летворения государственных потребностей в стратегических и дефицитных видах минерального сы­рья, устанавливает ограничения на пользование недрами в целях обеспечения национальной безо­пасности, сохранности окружающей среды, безопасности населения, производит консервацию участ­ков недр для сохранения запасов минерального сырья в интересах будущих поколений; утверждает перечень участков недр (месторождений), имеющих стратегическое значение; определяет перечень общераспространенных полезных ископаемых; определяет особенности порядка уплаты специальных платежей и налогов для недропользователей, осуществляющих деятельность в различных отраслях добывающей промышленности; определяет порядок захоронения вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра; утверждает технические регламенты в сфере недропользова­ния и др.

Рассматриваемая статья восприняла полномочия Правительства, закрепленные в п.п. 4 ст.66 Конституции Республики Казахстан, по организации управления государственной собственностью, конкретизировав их применительно к государственному фонду недр республики. Конституционный Совет дал следующее толкование данного правомочия, понимая под ним наделение Правительства полномочиями владеть, пользоваться и распоряжаться государственной собственностью в пределах, установленных законодательными актами.

Правительство устанавливает правила пользования недрами и их охраны, основываясь на поло­жительной практике разработки месторождений. Это полномочие высший исполнительный орган применяет наиболее часто, путем эффективного подзаконного нормотворчества. Постановления имеют как локальный (т.е. относятся к конкретному месторождению), так и общий характер. Своим актом Правительство также утверждает соглашение с соответствующим государством или недро­пользователем. Наиболее важные Постановления Правительства, касающиеся регламентации проце­дуры использования недр, утверждают производные акты — это различного рода положения и пра­вила.

Поскольку отношения в области недропользования по ранее действовавшему законодательству лицензировались, Правительством принимались многочисленные акты по выдаче лицензий отдель­ным недропользователям, по внесению в них изменений и дополнений. В настоящее время Казахстан первый из стран СНГ отказался от лицензионно-контрактной системы предоставления недр в пользо­вание, прейдя только на контрактную основу.

Правительству предоставлено право на установление ограничений в пользовании недрами, если это вызывается интересами национальной безопасности, сохранности окружающей природной среды, безопасности населения. Правительство определяет участки недр, за счет которых будут удовлетво­ряться государственные потребности в стратегических и дефицитных видах минерального сырья. В интересах будущих поколений Правительство может производить консервацию участков в целях со­хранения запасов минерального сырья.

В системе органов общей компетенции, осуществляющих управление недрами, немаловажную роль играют местные исполнительные органы. Следует отметить, что все вопросы управления ме­сторождениями общераспространенных полезных ископаемых в настоящее время находятся в веде­нии этих органов. В соответствии со ст. 9 Закона о недрах и недропользовании акиматы осуществля­ют следующие полномочия в области недропользования: предоставляют недропользователю земель­ный участок на право землепользования в размере и на срок, которые определены контрактом, в со­ответствии с земельным законодательством; в случае необходимости производят изъятие на указан­ные цели земельного участка у частного собственника или землепользователя в порядке, установлен­ном земельным законодательством; осуществляют в пределах предоставленной им законодательны­ми актами компетенции контроль за охраной земельных и водных участков, предоставленных для проведения операций по недропользованию за соблюдением недропользователем правил экологиче­ской безопасности, сохранением археологических памятников и других объектов историко­культурного наследия; принимают участие в переговорах с недропользователем для решения вопро­сов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения ре­гиона при заключении контракта; принимают участие в осуществлении мониторинга исполнения контрактных обязательств недропользователями в части казахстанского содержания и социального развития территорий; выдают разрешения недропользователям на привлечение иностранной рабочей силы в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, и др.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что органы общей компетенции в области недро­пользования, сохраняя все полномочия и положения исполнительно-распорядительных органов госу­дарственной власти, обладают большими правами в области организации использования и охраны недр.

Другим видом органов, осуществляющих управление недрами, являются компетентные органы.

В соответствии со ст. 8 Закона о недрах и недропользовании законодатель определяет функции компетентного органа в области недропользования. Им является Министерство энергетики и мине­ральных ресурсов — центральный исполнительный орган Республики Казахстан, осуществляющий формирование государственной политики, координацию процесса управления в сферах энергетики, включая атомную, минеральных ресурсов, нефтехимической и атомной промышленности. Компетен­ция Министерства в области недропользования охватывает следующие полномочия: подготовка и организация конкурса для предоставления права недропользования на проведение разведки, добычи и совмещенной разведки и добычи; ведение переговоров с недропользователем об условиях контрак­та, подготовка совместно с недропользователем проекта контракта; организация проведения экспер­тизы проектов контрактных документов, за исключением экспертизы проектно-сметной документа­ции на проведение работ по государственному изучению недр; заключение и регистрация контракта, за исключением контракта на разведку, добычу или совмещенную разведку и добычу общераспрост­раненных полезных ископаемых; мониторинг и контроль за выполнением недропользователями ус­ловий контрактов и другие.

Министерство обязано в ходе своей деятельности по заключению и исполнению контрактов обеспечивать соблюдение интересов Республики Казахстан; проводить конкурс и заключать контрак­ты на проведение операций по добыче только после государственной экспертизы запасов месторож­дений и подтверждения наличия запасов промышленных категорий.

Указанные полномочия находят более полное раскрытие в Постановлении Правительства Рес­публики Казахстан от 28 октября 2004 года № 1105 «Вопросы Министерства энергетики и минераль­ных ресурсов Республики Казахстан».

Из изложенного можно заключить, что Министерству принадлежит немаловажная роль в разра­ботке и реализации мер по улучшению инвестиционного климата и стимулирования вложения пря­мых инвестиций в экономику страны. И это не случайно, поскольку именно недра были и остаются наиболее предпочтительными для инвесторов объектами капиталовложений.

Дл органов специального государственного управления характерно то, что в своей работе они используют юридически властные правовые средства надведомственного характера. В числе специа­лизированных органов наиболее важное место занимает Комитет геологии и недропользования Ми­нистерства энергетики и минеральных ресурсов — ведомство, осуществляющее специальные испол­нительные и контрольно-надзорные функции в области геологического изучения, рационального и комплексного использования недр и государственного управления недропользованием. Основной задачей Комитета является создание надежной ресурсной базы минерально-сырьевого комплекса Республики Казахстан. Комитет имеет территориальные органы: Восточно-Казахстанское, Западно­Казахстанское, Северо-Казахстанское, Центрально-Казахстанское, Южно-Казахстанское территори­альные управления геологии и недропользования.

Комитет в установленном законодательством порядке осуществляет две функции, обеспечи­вающие:

• -    реализацию государственной политики;
• -    контроль за реализацией государственной политики.

К рамках выполнения указанных функций Комитет: реализует государственную политику в об­ласти геологического изучения, рационального и комплексного использования недр; организует и проводит мониторинг недропользования; обеспечивает мониторинг за соблюдением исполнительны­ми органами и недропользователями законодательства о недрах и установленного порядка пользова­ния недрами; осуществляет государственный мониторинг недр, включая мониторинг подземных вод и опасных геологических процессов, создает единую информационную компьютерную систему мо­ниторинга состояния недр; организует и обеспечивает функционирование республиканского и терри­ториальных фондов геологической информации о недрах и др.

В числе вышеперечисленных функций Комитета следует отметить организацию работ по госу­дарственному мониторингу состояния недр, которое он осуществляет во взаимодействии с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природ­ной среды и недропользования. Содержание государственного мониторинга недр составляют систе­матические наблюдения за состоянием недр и их отдельных компонентов, за происходящими в них процессами, получение, обобщение, анализ данных и выявление протекающих в недрах изменений; изучение и оценка состояния недр под воздействием природных и техногенных факторов (добыча полезных ископаемых, водохозяйственная деятельность и др.).

В систему государственного мониторинга недр входит учет эксплуатационных запасов полезных ископаемых, в том числе подземных вод, недропользователей и недропользования, ведение государ­ственного кадастра подземных вод, а также учет проявлений природных и природно-техногенных геологических процессов.

Профессор М.М.Бринчук называет мониторинг «пассивной функцией государственного управ­ления», имея в виду, что в его рамках не реализуется государственное принуждение [4, 320], несмот­ря на это мониторинг состояния недр, к примеру, является одним из важных факторов, обеспечи­вающих эффективное государственное управление в данной области, поскольку дает полную и объ­ективную информацию. Поэтому одним из главных требований при осуществлении мониторинга со- стояния недр считаем организацию такого взаимодействия органов государственной власти, пользо­вателей недр, иных заинтересованных сторон, которое позволило бы обеспечить получение наиболее полной, объективной и достоверной информации о недрах.

Для полной и эффективной реализации задач и осуществления своих функций Комитет наделен достаточным объемом государственно-властных и контрольных полномочий. Как специализирован­ный орган в области государственного регулирования недропользования, Комитет участвует в подза­конном нормотворчестве, т.е. имеет возможность разрабатывать по вопросам своей компетенции нормативные правовые акты, детализирующие нормы законов и постановления Правительства.

Комитет принимает меры к устранению нарушений порядка геологического изучения, рацио­нального и комплексного использования недр. В частности, рассматривает дела об административ­ных правонарушениях, отнесенные к его компетенции, и налагает установленные законодательством административные взыскания. В случае необходимости Комитет может запрашивать и получать от государственных органов и иных организаций, а также граждан документы, сведения, материалы и информацию, касающиеся недропользования. Комитет уполномочен также запрашивать от недро­пользователей регулярную и выборочную отчетности по выполнению условий контрактов на недро­пользование и осуществлять проверку их исполнения;

В силу специфики и особой стратегической важности таких минеральных ресурсов, как нефть и газ, при Министерстве энергетики и минеральных ресурсов создана Центральная комиссия по разра­ботке нефтяных и газовых месторождений. Основными задачами ЦКР являются:

• проведение единой государственной политики на территории Республики Казахстан в области проектирования и осуществления разработки нефтяных, газовых и газоконденсатных место­рождений, эксплуатации подземных хранилищ нефти и газа;
• контроль за разработкой нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений, эксплуата­ции подземных хранилищ нефти и газа в целях рационального использования нефтегазового потенциала Республики, соблюдения контрактных условий и требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ;
• разработка и выполнение единых на территории Республики Казахстан требований к проект­ным документам, обеспечение принятия в проектах наиболее эффективных методов и техноло­гий разработки и эксплуатации нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений и кон­троль за их внедрением.

Для реализации указанных задач Центральная комиссия осуществляет обязательную полную экспертизу и утверждение представляемых недропользователями рабочих программ, проектов проб­ной эксплуатации, технологических схем, проектов, уточненных проектов разработки, проектов опытно-промышленной разработки нефтяных месторождений с применением новых технологий нефтеизвлечения, проектных технологических документов по разработке газовых и газоконденсатных месторождений, по эксплуатации подземных хранилищ нефти и газа;

• экспертизу технико­экономических обоснований коэффициента извлечения нефти, газа, конденсата для утверждения в ГКЗ;
• анализ и оценку представленных недропользователями материалов и отчетов по текущему со­стоянию разработки нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений;
• разработку положений и инструкций о содержании, оформлении и порядке представления в ЦКР материалов, а также нор­мативно-технических документов, касающихся разработки нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений;
• организацию подготовки и проведения совещаний, семинаров в области разработки месторождений.

В соответствии с возложенными функциями Центральная комиссия имеет право привлекать для проведения независимой экспертизы и подготовки по представленным на ЦКР материалам квалифи­цированных специалистов научно-исследовательских, производственных предприятий, консалтинго­вых фирм и, при необходимости, иностранных экспертов.

Полагаем, что до окончательного оформления пакета нормативных актов, наделяющих рассмот­ренные выше органы соответствующими полномочиями, говорить об их достаточности, целесообраз­ности с позиций регулирования недрами преждевременно. В любом случае, думается, что опыт рабо­ты предыдущих органов управления недропользованием, в том числе при осуществлении отдельных функций, будет учтен. Отметим, тем не менее, ряд принципиальных моментов. Во-первых, выделен в рамках Министерства энергетики и минеральных ресурсов в отдельную структурную единицу орган, ответственный за контроль и надзор в сфере недропользования, что следует отметить как положи­тельный факт в плане усиления государственного регулирования.

В сфере недропользования занято большое количество иностранных предприятий, в связи с чем возникает сопутствующая проблема государственно-правового регулирования недропользования, касающаяся защиты интересов казахстанских трудовых ресурсов. В этих целях уполномоченный ор­ган, координирующий реализацию государственной политики в сфере занятости населения:

• -    разрабатывает и утверждает совместно с компетентным органом методику расчета казахстан­ского содержания в отношении казахстанских кадров;
• -    проводит экспертизу проектов контрактов по казахстанскому содержанию в части привлече­ния казахстанских кадров;
• -    принимает участие в осуществлении мониторинга исполнения недропользователями контракт­ных обязательств по казахстанскому содержанию в части привлечения казахстанских кадров.

Исполнение требований и мер, направленных на охрану недр, обеспечивается также в рамках правоохранительной деятельности. Эффективным средством в плане пресечения нарушений законо­дательства о недрах остается прокурорский надзор. Его практика свидетельствует о многочисленных случаях нарушения законодательства о недрах в ходе ведения горных работ, а также в актах, прини­маемых органами государственной власти. Значимость актов прокурорского реагирования в плане исполнения требований и мер по охране недр обусловлена комплексом правомочий, которыми наде­лены органы и должностные лица прокуратуры.

Анализ роли судов в контексте принципа разделения властей дает основание для признания су­дебной практики источником права недропользования. В настоящее время мы приходим к выводу о значимости позиции судебных органов по вопросам обеспечения реализации норм права, направлен­ных на охрану недр. Данная значимость, по нашему мнению, обусловлена тем, что в судебных реше­ниях содержится анализ норм права, практики их применения. К примеру, в одном из судебных ре­шений содержится вывод об обязательном проведении государственной экологической экспертизы при заключении контракта на использование недр.

Изучение системы органов государственного управления в сфере недропользования позволяет сделать вывод о том, что они, взятые в отдельности, обладают определенным единством, обуслов­ленным единой проводимой государственной политикой в области недропользования и единством государственного фонда недр как объекта государственной собственности. Вместе с тем изучение практики государственного управления и охраны в области недропользования, в том числе и осуще­ствления отдельных функций, показывает необходимость совершенствования деятельности органов исполнительной власти в данной сфере. Выражается это в постоянных сменах их организационных форм, полномочий, что ведет к нарушению нормального режима работы. На фоне существующих дефектов управленческой деятельности органов исполнительной власти представляются достаточно очевидными потребности усиления их роли в сфере государственного регулирования недропользова­нием.

Как показывает практика, интересы отдельных инвесторов-недропользователей направлены не на развитие и совершенствование производства, а на безжалостное выкачивание минеральных ресур­сов в целях обогащения и пренебрежительное отношение к окружающей природной среде. В боль­шинстве случаев такими объектами были топливно-сырьевые предприятия экспортного направления.

Современное состояние минерально-сырьевой базы свидетельствует о несовершенстве сложив­шейся системы недропользования и о недостаточной эффективности управления государственным фондом недр, а также о необходимости внесения принципиальных изменений в сформировавшиеся механизмы воспроизводства сырьевой базы углеводородов, которые не учитывают правовых и эко­номических реалий, сложившихся в Казахстане за годы реформ. Экономические и социально­политические преобразования существенным образом изменяют не только содержание и средства реализации отдельных функций государственного управления, но уже и сами цели управленческой деятельности. В этих условиях активизация природоохранной деятельности органов исполнительной власти видится залогом эффективной реализации ими значимых для управления недрами функций.

Дальнейшее совершенствование механизма государственного управления в сфере недропользо­вания должно предусматривать:

• меры по созданию рациональной рыночной среды, включая согласо­ванное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное законодательства и институциональные преобразования в народном хозяйстве;
• повышение эффективности управления государственной соб­ственностью, включая обеспечение комплексного геологического изучения недр;
• определение стра­тегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации государственных программ;
• государст­венный мониторинг состояния недр и введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость процесса развития недропользования и стимулирующих ресурсосбережение;
• стимулирование и поддержку стратегических инициатив хо­зяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной и ресурсосберегающей сферах, а также в области снижения загрязнения окружающей среды.

Изложенные нами пути развития недропользования являются ориентировочными, поскольку они предложены на основе обобщения различных доктринальных источников. Поэтому они, безусловно, подлежат уточнению в процессе реализации государственного управления недропользованием. Орга­низация системы государственного управления использованием и охраной недр в значительной сте­пени предопределяет успех в достижении названных политических целей по дальнейшему развитию законодательства о недропользовании.

Цели государственного управления недропользования не должны ограничиваться только лишь совершенствованием данной отрасли экономики, но и обеспечивать эффективное перераспределение валовой прибыли. Структура и компетенция органов государственной власти в сфере недропользова­ния должна быть ориентирована именно на эффективное правовое регулирование.

Список литературы

1.  Фаткуллин Ф.И. Проблемы общей теории социалистической правовой надстройки. — Казань: Итиль, 1980 — Т. 1. — С. 19.
2. КокинВ.Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. — М.: Наука, 2005. — С. 32.
3. КубеевЕ.К. Конституционный строй Республики Казахстан. — Караганда: Болашак-Баспа, 1998. — С. 69.
4. БринчукМ.М. Экологическое право. — М.: Юристъ, 2002. — С. 320