История становления и развития местного самоуправления в столице Казахстана

История развития местного самоуправления в Акмолинске берет начало со второй половины XIX в., когда согласно утвержденного Александром II в 1870 г. Городового положения в городах Российской империи сословные органы управления упразднялись и заменялись городскими думами. Исполнительным органом их являлись управы. Городская дума работала под председательством го­родского головы, состояла из гласных (депутатов), избиравшихся на 4 года. Их количество зависело от численности населения. Гласные Думы перед вступлением в исполнение своих общественных, безвозмездных обязанностей приносили присягу об их добросовестном исполнении. Предваритель­ное рассмотрение спорных вопросов возлагалось Думой на особые подготовительные комиссии. По обсуждавшимся вопросам Дума выносила соответствующие постановления, печатавшиеся в виде специальных изданий и публиковавшиеся в газетах, адрес-календарях. В таком виде городское само­управление просуществовало до февральской революции 1917 г.

В Акмолинске положение о городском самоуправлении было введено осенью 1873 г. В ноябре этого же года состоялись первые выборы в Городскую думу, признанные несостоявшимися ввиду несвоевременного представления на утверждение списка гласных (депутатов). Лишь после повтор­ных выборов в апреле 1874 г. городская дума была сформирована. На своем первом заседании глас­ные думы избрали членов городской управы. Первым городским главою был избран купец Д.Л.Филатов.

В списках членов управы в разные годы числились представители разных сословий: купцы М.Т.Максутов, Д.Л.Филатов, А.К.Кубрин; мещане Ф.Г.Муканов, Г.В.Ильин; интеллигент (врач)

В.Г.Яковенко, а также представители коренного населения — Н.А.Худаймейдин (возможно один из потомков Коныркульджи Кудаймендина — старшего султана Акмолинского внешнего округа в XIX в.), А.Баржаксин, Х.Е.Ерденбаев и другие [1, 97].

Управа играла заметную роль в политической, общественной, хозяйственной и культурной жиз­ни дореволюционного Акмолинска. Она осуществляла руководство всеми делами города, отсюда ис­ходили указы и распоряжения в волости, переселенческие деревни и казахские аулы. Когда сверши­лась февральская революция 1917 г. и власть перешла к Временному правительству, члены управы содействовали формированию в Акмолинске уездного Исполнительного комитета. В ведении управы были вопросы благоустройства города, пожарной безопасности, санитарной гигиены, пополнения средствами городской казны, развития инфраструктуры, организации торговых точек, наведения об­щественного порядка и пр.

Управа функционировала в городе до установления власти Советов в Акмолинском уезде в мар­те 1918 г. С победой большевиков был избран Акмолинский уездный Совет рабочих, солдатских и мусульманских депутатов (совдеп). Но с началом гражданской войны и захватом власти в городе контрреволюцией в мае 1918 г. управа снова возобновила свою деятельность и просуществовала до ликвидации колчаковского режима, т.е. до осени 1919 г.

Победа Октябрьской революции в России привела к установлению власти Советов. В Акмолин­ске в ходе борьбы за власть большевиками в декабре 1917 г. был создан революционный комитет (ревком), в который вошли: Н.Монин, Ф.Гривогуз, С.Сейфуллин, Б.Серикпаев, Т.Бочок, З.Катченко, А.Асылбеков и другие. Революционный комитет, опираясь на солдат местного гарнизона, фронтови­ков, рабочих-мусульман, 27 декабря объявил об установлении в городе власти Советов, а на 15 фев­раля был назначен I съезд Советов.

На нем был избран Акмолинский Совет рабочих, солдатских и мусульманских депутатов. В него вошли 63 человека. На первом организационном собрании был сформирован президиум, куда вошли: Катченко, Монин, Кривогуз, Бочок, Сейфуллин, Серикпаев, Бекмухамедов, Гизатуллин, Грязнов, Мынбаев, Райфшнейдер и другие [2, д.38, лл.58-60]. Работа совдепа началась в сложных условиях: остро стоял продовольственный и земельный вопросы, не хватало материальных средств, руководя­щие указания из центра поступали слабо и с запозданием в условиях неразвитости коммуникацион­ных связей, со стороны служащих некоторых учреждений начался открытый саботаж мероприятий большевиков.

После разгрома контрреволюции осенью 1919 г. в целях налаживания мирной жизни и поддер­жания революционного порядка в стране повсеместно создавались ревкомы. 2 декабря был организо­ван Акмолинский ревком, тогда же началось формирование его отделов. Было создано организаци­онное бюро РКП(б). Новой трудовой власти пришлось призвать к мирному труду население, терро­ризированное колчаковцами, начать борьбу с разрухой.

К лету 1920 г. революционные комитеты, как временные органы советской власти, созданные для подготовки условий перехода к мирному строительству, были упразднены. Вместо них создаются постоянные органы управления на местах — исполнительные комитеты (исполкомы). Акмолинский уездный исполком (уисполком) был избран на I уездном съезде Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов [3, д.2, л.16 об-17]. В его составе сформировали 13 отделов: продоволь­ственный, милиции, образования, народного хозяйства, земельный, трудовой, военком, финансовый, здравоохранения, киргизский, коммунальный, инструкторский, хлебофуражный. Общий список чле­нов Акмолинского уисполкома на 20 августа 1920 г. насчитывал 25 человек.

Председателем Акмолинского уисполкома был избран Коротков Григорий Георгиевич, имевший рабоче-крестьянское происхождение. Отдел управления возглавил Сейфуллин Садвакас (Сакен), и он же одновременно являлся товарищем (заместителем) председателя. Омаров Ашим возглавил уездный земельный отдел, Абсалямов Асылхан — отдел здравоохранения, Абубакиров Галым — коммуналь­ный отдел, Катченко Захар — инструкторский отдел, Баталов — отдел народного хозяйства, Булоч­ников — финансовый отдел, Гордиевский — отдел народного образования, Мынбаев Байсеит стал заведующим киргизской секцией, Адилев Б. — секретарем исполкома и др. [4, д.34. л.9-12].

В президиум исполкома были избраны Коротков, Сейфуллин, Катченко, Булочников и Адилев. Последний работал в качестве секретаря. В состав редакционной коллегии вошли Коротков, Сейфуллин, Филатов, Гордиевский [4, д.30, л.1].

Анализ численного и качественного кадрового состава уисполкома осложняется плохой сохран­ностью документов и небрежным ведением делопроизводства. Из данных можно почерпнуть лишь общие сведения о работниках, их партийную принадлежность на тот момент, возрастной и образова­тельный статус. В анкетах каждого члена обязательно присутствуют сведения о месте пребывания при Колчаке.

Практически все члены уисполкома коренной национальности имели начальное или среднее об­разование: Сейфуллин закончил Омскую учительскую семинарию, Омаров — среднее сельхозучилище, Абсалямов — курсы Омской центральной фельдшерской школы, Абубакиров и Адилев — го­родское училище, Мынбаев — сельское приходское училище. Большинство членов исполкома евро­пейской национальности закончили сельские начальные школы, либо вообще были малограмотными. Средний возраст членов уисполкома — от 27 до 36 лет. В составе уисполкома не было ни одной жен­щины.

По документам трудно отследить продолжительность пребывания членов уисполкома в зани­маемой должности вследствие частых перемещений. Сейфуллин и Адилев работали в составе уисполкома до ноября 1920 г. В октябре 1920 г. их делегировали на съезд Киргизского края, где они по­лучили назначение на работу в центральные (республиканские) органы власти. Вместо выбывших членов президиума исполкома Сейфуллина и Адилева были избраны Баталов и Абсалямов. Исполком заседал в муниципализированном доме купца Кубрина. В честь 3 годовщины Октябрьской револю­ции он был переименован в «I Дом Советов» [4, д.52, л.15].

Уисполком, так же как и уревком, являлся одновременно и уездным и городским органом управ­ления, и распоряжения уисполкома имели действия как на территории уезда, так и города. Работой уезда и города уисполком руководил до 1925 г. В январе 1923 г. ВЦИК утвердил «Положение о сове­тах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа». В нем указывалось, что городские советы своих органов не создают, а обслуживаются уездными исполкомами. Президиумы этих исполкомов являлись в то же время и президиумами городских советов. Советы функциониро­вали как сочетание элементов государственной власти и самоуправления.

Начало деятельности Акмолинского горсовета относится к 1925 г. 10 марта 1925 г. был создан президиум горсовета и при нем организованы секции [3, д.59, л.16]. Круг обязанностей и права сек­ций были очерчены очень широко. Секции должны были рассматривать очередные задачи в той или иной отрасли городской экономики, вопросы, подлежащие внесению на пленарное обсуждение сове­та, а также вопросы, возбужденные членами совета по их инициативе. Недостатки и упущения в ра­боте, отмеченные секциями или их членами, подлежали немедленному устранению заведующими указанных отделов и президиумов исполкомов.

Сначала работали 3 секции горсовета: коммунальная (ранее эта секция была в ведении милиции) при уездном отделе коммунального хозяйства, секция здравоохранения и секция народного образо­вания при уездном одноименном отделе. В сентябре 1925 г. были организованы еще 3 секции: благо­творительная, бюджетная и земельная [3, д.160, л.17].

В конце 1925 г. ВЦИК ввел новое «Положение о городских советах». Городские советы были переведены на самостоятельный бюджет, получили кредитные права и права юридического лица. Возросшие масштабы городского хозяйства потребовали создания городского органа власти и в Ак­молинске.

1 января 1926 г. на заседании Акмолинского горсовета было решено реорганизовать горсовет до перевыборов. Был избран пленум горсовета из 7 человек [3, д.2, л.16, об.-17]. Горсовету были переда­ны подведомственные ранее уисполкому городские организации и учреждения. Дополнительно учреждались также новые секции горсовета — благоустройства, народного просвещения, земельная, торгово-кооперативная, бюджетная, здравоохранения. При секции народного образования создава­лись 3 комиссии: школьная, культурно-просветительская и комиссия по работе с детскими домами. Со времени своего образования и до 1928 г. горсовет подчинялся Акмолинскому уисполкому, с 1928 по 1930 гг. — Акмолинскому губисполкому [5, д.105, л.27].

Согласно Положению 1925 г. горсовет являлся высшим органом государственной власти на тер­ритории города. Руководящим органом является его пленум, он созывался не ранее 1 раза в месяц. Депутаты городских советов осуществляли свои полномочия без отрыва от производства. Для веде­ния повседневной работы горсовет избирал президиум, который имел статус исполнительного орга­на. В основу деятельности Советов был положен принцип единства системы государственной власти — строгое подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Несмотря на формальное провозглаше­ние самостоятельности и инициативности местных органов, указанные принципы так и не были реа­лизованы в жизнь.

Деятельность горсовета осуществлялась по таким направлениям: принятие мер к поднятию культурно-хозяйственного состояния города; разрешение вопросов, касающихся всех сторон жизни города; приведение в жизнь постановлений высших органов советской власти; объединение деятель­ности всех подведомственных горсовету учреждений и руководство ими; обеспечение и охрана рево­люционного порядка и общественной безопасности; составление, рассмотрение, утверждение и ис­полнение городского бюджета.

Из архивных документальных источников можно почерпнуть немало сведений о работе город­ского органа самоуправления. В 20-30-х годах прошлого века президиумом Акмолинского горсовета проводились различные кампании по реализации планов строительства экономики социализма. В их числе несколько хлебозаготовительных компаний, в рамках которых производились учет и распреде­ление семенного фонда, сбор недоимок по сельхозналогу путем обхода злостных неплательщиков. Усилиями горсовета проводилась в жизнь реализация государственных займов, в частности, разме­щение 2-го займа индустриализации. В целях пропаганды важности этого мероприятия среди населе­ния был произведен обход дворов специальными делегатами. Регулярно проводились компании по учету и переоценке коммунальных строений, систематически велся учет жилплощади. Горсоветом рассматривались ходатайства граждан о восстановлении их в политических правах [6, д.114, л.133].

Обобщая опыт организации и деятельности городских советов, ЦИК СССР в феврале 1928 г. из­дал «Основные положения об организации в СССР городских советов рабочих, крестьянских и крас­ноармейских депутатов». Они стали юридической базой для закрепления за городским советом всех предприятий, имевших городское значение. Теперь в ведении горсовета были не только учреждения соцкультбыта, жилищный фонд, но и промышленные предприятия города. В 1938 г. в ведении Акмо­линского горсовета находилось 146 учреждений, организаций и предприятий города [6, д.90, л.1].

Расширение полномочий городского государственного самоуправления не способствовало эф­фективности его деятельности. Анализ документальных материалов, характеризующих деятельность горсовета в 20-30-е годы, свидетельствует о том, что в функционировании Акмолинского горсовета было немало проблем. В годовых отчетах органа власти констатируются слабая работа аппарата, те­кучесть кадров как руководящего, так и технического звена. Так, в отчете горсовета за 1927-1928 гг. отмечалось, что «.председатель около 8 месяцев находился в командировке, а за полтора года сме­нилось 5 заместителей. При этом практиковались неоднократные передачи дел заместителям по 2 раза каждому. За это же время сменилось 7 секретарей., в течение 5 месяцев не было совершенно техники». «Депутаты горсовета и члены комиссий плохо знают свои функции и задачи, нет положе­ний о правах и обязанностях, из протоколов невозможно установить, какие вопросы разбирались». Негативно влияли на работу горсовета неоднократные реорганизации и переезды в другие помеще­ния [6, д.114, л.133, 165-166].

Работа местного органа власти осложнялась отсутствием точного учета городского населения и оценки его экономического состояния, массовым наплывом населения в город в связи с железнодо­рожным строительством и, соответственно, увеличением объемов работы.

Низкую эффективность работы городского органа управления подтверждает анализ материалов, характеризующих экономическое развитие города. Из них следует, что большинство предприятий, находящихся в ведении горсовета, не работали. Они не выдерживали конкуренции с предприятиями других форм собственности. Проведенное контрольно-бухгалтерским отделом обследование дея­тельности финансового отдела горсовета показало, что городской бюджет ежегодно теряет около 100.000 руб. вследствие невыгодных условий сдачи в аренду под учреждения и торгово-складочные помещения городских муниципализированных строений. В ведении отдела коммунального хозяйства на момент обследования находилось 127 складочных помещений. Из этого числа в использовании было задействовано 62 строения, остальные 65, общей площадью 3.164.40 кв.м, не были заняты, на­ходились в бесхозяйственном состоянии и требовали ремонта. «Меновой двор состоит из 47 сараев, из которых только 4 заняты в эксплуатации, остальные пустуют, разобраны на дрова», — так характе­ризуют состояние производственного фонда города официальные отчеты [6, д.114, л.139].

В июле 1928 г. к существующим секциям Акмолинского горсовета добавилась вновь организо­ванная секция рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). Задачами секции являлось вовлечение широ­ких масс трудящихся в работу по улучшению госаппарата, обследование учреждений и предприятий города, проверка выполнения правительственных решений, жалоб и заявлений горожан [5, д.78, л.151].

В 1929 г. ВЦИК издал циркуляр «О массовой работе городских советов», по которому санкцио­нировалось образование депутатских групп горсовета. В целях усиления исполнительного аппарата городским советам разрешалось создавать не только коммунальные, но и другие отделы. В 1929 г. в составе Акмолинского горсовета был организован организационно-административный отдел [5, д.105, л.44].

В августе 1930 г. Президиум ЦИК СССР принял специальное постановление «Об организации работы городских советов в связи с ликвидацией округов». Акмолинск, как город с населением до 50 тыс. человек, в связи с организацией районов был подчинен Акмолинскому райисполкому. В со­ставе горсовета увеличилось число отделов, повысилась роль секций в решении проблем города. В 30-е годы в составе горсовета функционировали следующие секции: коммунальная и благоустройст­ва, здравоохранения, рабоче-крестьянской инспекции (РКИ), народного образования, бюджетная, торгово-кооперативная, административно-правовая, социального страхования, охраны труда, связи и радиофикации. В 1939 г. к ним добавились еще две — военная и промышленная [7, д.6, л.117-118]. В этом же году были организованы отдел кадров, секретариат, госплановая ячейка и налоговый уча­сток.

Произошло увеличение количественного состава горсовета. В 1930 г. в нем работали 95 депута­тов (70 мужчин, 25 женщин). Подобный численный состав оставался и в последующие годы. По на­циональному составу: русских — 45, казахов — 32, татар — 12, немцев — 1, прочих — 5. По соци­альному положению: служащих — 48, кустарей — 8, крестьян — 2, прочих — 10. По партийной при­надлежности: члены ВКП(б) — 42, кандидаты в ВКПб — 4, беспартийные — 49 [6, д.13, л.2].

В январе 1931 г. постановлением ВЦИК и СНК функции городских советов были расширены, усилена роль пленума горсовета, рассмотрению и утверждению которого подлежали все важнейшие вопросы и мероприятия горсовета.

Конституция СССР 1936 г. преобразовала городские советы рабочих, крестьянских и красноар­мейских депутатов в советы депутатов трудящихся. До принятия Конституции СССР 1936 г. формой участия членов городского совета в работе по подготовке решений и претворении их в жизнь были секции. Теперь они были заменены постоянными комиссиями по основным отраслям хозяйственной и культурной жизни.

По Конституции изменилось правовое положение горсовета. Если раньше исполком горсовета в период между съездами советов являлся высшим органом власти на соответствующей территории и пользовался всеми правилами съезда советов, то теперь он был лишен этих прав. Исполком являлся исполнительным и распорядительным органом горсовета, действовал на основе принципа «двойного подчинения». Он подчинялся непосредственно облисполкому и совету, его избравшему, и отчиты­вался перед ним о своей работе. Структурными частями исполкома являлись отделы, которые подчи­нялись совету, а также вышестоящему органу отраслевого управления.

В 1938 г. в составе исполкома Акмолинского горсовета все еще функционировали отделы: ком­мунальный, народного образования, здравоохранения и социального обеспечения [7, д.102, л.5]. Сек­ции не сразу были заменены постоянными комиссиями.

Изменения в структуре горсовета происходили и в годы Великой Отечественной войны. В связи с введением карточной системы снабжения продовольствием в составе горсовета было выделено го­родское контрольно-учетное бюро по карточкам, бюро учета и распределения рабочей силы. С пере­ходом к мирному строительству они были упразднены. Отдел государственного обеспечения семей фронтовиков, создававшийся на период военного времени, слился с отделом социального обеспече­ния [6, д.8, л.34-35].

После войны в составе горсовета были созданы дополнительные отделы. В частности, сельско­хозяйственный отдел организован был в соответствии с решением центральных органов о создании и развитии подсобных хозяйств при промышленно-транспортных предприятиях и учреждениях города, занимавшихся производством овощных культур. Отдел культпросветработы занимался вопросами культурного строительства в городе. Кроме того, в составе горсовета сформировали аппарат уполно­моченного Министерства сельскохозяйственных заготовок. Необходимость его обосновывалась вве­дением обложения сельхозпродуктами подсобных личных хозяйств, в том числе и с городского насе­ления.

В составе горсовета в послевоенные годы работали 96 депутатов. При нем функционировало 8 постоянно действующих комиссий: промышленности, здравоохранения, бюджетная, коммунальная, торговая, школьная, революционной законности, оборонно-физкультурная. На общественных нача­лах постоянно работало 25 уличных комитетов, занимавшихся вопросами благоустройства города [8, д.8, л.34-35]. В рассматриваемое время вопросы благоустройства города (озеленение, мощение улиц, устройство тротуаров и пр.) имели первостепенное значение в деятельности местного органа самоуправления, хотя эффективность работы была очень низкой.

На основании Конституции СССР от 7 ноября 1977 г. (ст.2) исполнительный комитет Целино­градского горсовета депутатов трудящихся был переименован в исполком Целиноградского город­ского совета народных депутатов и являлся органом государственной власти в городе. Конституция не изменила правового статуса городских советов.

Городской совет народных депутатов решал все вопросы городского значения исходя из обще­государственных интересов и интересов граждан, проживающих в городе, проводил в жизнь решения вышестоящих советских государственных органов, руководил деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвовал в обсуждении вопросов областного, республиканского и общесоюз­ного значения, вносил по ним свои предложения. Горсовет народных депутатов руководил государ­ственным, хозяйственным и социально-культурным строительством в рамках административных гра­ниц города, утверждал планы экономического и социального развития, бюджет города и заслушивал отчеты об их выполнении.

Городской совет народных депутатов избирал из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также со­действовал проведению в жизнь решений Совета и вышестоящих государственных органов. Работа Городского совета народных депутатов строилась через заседания сессий, которые созывались ис­полнительным комитетом не реже 4 раз в год. Вопросы на рассмотрение сессии городского Совета вносились исполнительным комитетом, постоянными комиссиями и депутатами городского Совета. Исполнительным и распорядительным органом Городского совета народных депутатов являлся из­бираемый им из числа депутатов исполнительный комитет в составе председателя, первых замести­телей, заместителей председателя, секретаря и членов исполкома.

Система Советов просуществовала практически в неизменном виде до демократических преоб­разований конца 80-х годов. В течение всего советского периода местные советы выступали как зве­нья единой государственной системы управления. Экономические и политические реформы, на­чавшиеся в СССР после 1985 г., затронули и систему организации местной власти. В начале 90-х го­дов в связи с началом реализации реформ по переводу экономики страны на рыночные отношения при Акмолинском горсовете создается постоянная комиссия по вопросам экономической реформы, управления и самоуправления, социально-экономического развития региона, плана и бюджета, в со­ставе которой работали две группы.

В апреле 1990 г. принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и на­родного хозяйства СССР». Он определил основные направления развития местных органов, прин­ципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Согласно Закону 1990 г. провозглашалось осуществление местного самоуправления в границах административно-террито­риальных единиц. При всем своем несовершенстве Закон открыл путь децентрализации местных ор­ганов на демократической основе.

Обретение Казахстаном независимости и вступление республики в новый этап исторического развития положили начало глубокому реформированию политической системы общества. Реформи­рованию подлежали и органы местного самоуправления. На основании Закона Республики Казахстан «О приостановлении действий отдельных норм Конституции РК в переходной период» исполком Це­линоградского городского Совета народных депутатов с 20 февраля 1992 г. был упразднен. Поста­новлением четырнадцатой сессии 21 созыва Акмолинского областного Совета народных депутатов от 9 декабря 1993 г. «О досрочном прекращении полномочий местных советов народных депутатов» деятельность Акмолинского городского совета была прекращена.

Список литературы

1. КасымбаевЖ., АгубаевН. История Акмолы: XIX начало XX века.
2. Исследования, источники, комментарии. — Алматы: Жеты жаргы, 1998.
3. Государственный архив г. Астаны. Ф.286. Оп.1.
4. Государственный архив Акмолинской области. Ф.114. Оп.1
5. Государственный архив г. Астаны. Ф.250.Оп.1
6. Государственный архив г. Астаны. Ф.27. Оп.2
7. Государственный архив г. Астаны. Ф.32. Оп. 1
8. Государственный архив г. Астаны. Ф.182. Оп.1
9. Государственный архив г. Астаны. Ф.32. Оп.3