Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма в Казахстане

Проблема противодействия легализации (отмыванию) доходов и финансированию терроризма занимает особое место не только в Казахстане, но и также в других странах СНГ. Так как борьба с легализацией незаконных доходов является важнейшим средством контроля над организованной пре­ступностью, в том числе таких ее наиболее опасных форм, как наркобизнес и терроризм, внедрение в Казахстане общепризнанных принципов и механизма противодействия легализации незаконных до­ходов и финансированию терроризма имеет не только правовое, но большое общественно­политическое значение.

На данный момент в Казахстане не существует правовой базы, регламентирующей вопросы над­зора, контроля и правового регулирования данной проблемы. Действующая правоприменительная практика не отражает уровень состоявшихся в государстве экономических отношений и новые тен­денции их изменения.

Особенно активно процесс легализации доходов имеет место на финансовом рынке и в сфере банковских услуг, которые сегодня наиболее динамично развиваются, что влечет «трансформацию» экономики страны в сторону дальнейшей ее криминализации. Очевидно то, что структура теневого капитала страны, который находится в финансовом обороте, состоит из криминального (преступно­го), полукриминального (полупреступного), а также нелегально привлеченного капитала со стороны, происхождение которых государству неизвестно. Вследствие этого имеют место различного рода правонарушения и преступления, связанные с нарушением действующего законодательства страны. Так, по результатам прокурорских проверок установлено, что только в 2003 г. в Казахстане было об­наличено 602 млрд. 452 млн. 408 тысяч тенге, из них 61 млрд. 800 млн. тенге — незаконным путем, в том числе 4,7 млрд. тенге бюджетных средств. Тем самым прямые потери государственного бюджета по незаконным финансовым операциям в виде непоступивших налогов оценены на сумму не менее 14,5 млрд. тенге. Кроме того, в городе Алматы «Банк Китая», осуществляя свою деятельность без ре­гистрации в налоговых органах, за последние три года совершил перевод в КНР более 1 млрд. долла­ров США в качестве средств граждан этой страны. Тем самым государственный бюджет недополучил в виде налогов свыше 10 млрд. тенге [1].

Неоднозначность проблемы состоит в том, что либерализация фискальной политики в Казахста­не влечет за собой рост вложения преступных денег в легальный бизнес, в различное движимое и не­движимое имущество. Причем государство впоследствии создает «кратковременный» правовой ме­ханизм для ее последующей легализации, имея при этом «добросовестное» намерение пополнить го­сударственный бюджет. Так, по оценкам специалистов, объем теневой экономики Казахстана состав­ляет от 22 до 30 % от ВВП [2].

Таким образом, мы считаем, что для разрешения проблемы борьбы с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма в Казахстане необходимо:

• -   принятие Закона, направленного на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полу­ченных незаконным путем, и финансированию терроризма;
• -    создание уполномоченного государственного органа финансового мониторинга;
• -    внесение изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам проти­водействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансиро­ванию терроризма;
• -    дальнейшая научная проработка проблемы, изучение и внедрение мирового правового опыта в отечественное законодательство.

Только при наличии вышеуказанных составляющих у государства появится реальная возмож­ность нейтрализовать процесс влияния криминалитета на происходящие изменения в социуме.

Необходимо также помнить и о том, что принятие вышеуказанного закона и создание органа финансового мониторинга являются очередным обязательным этапом, необходимым для присоеди­нения Казахстана к «Европейской конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации до­ходов от преступной деятельности» и «Конвенции ООН против коррупции» [1, 3].

Рассмотрим более подробно указанные аспекты.

1.Принятие Закона, направленного на противодействие легализации (отмыванию) доходов, по­лученных незаконным путем, и финансированию терроризма.

В апреле 2006 г. в Парламент РК поступил проект Закона «О противодействии легализации (от­мыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма» [3].

Определенное удивление вызывает ряд обстоятельств, касающихся непосредственно данного за­конопроекта:

• -    законопроект до обсуждения в Парламенте не проходил публичную экспертизу среди юриди­ческой общественности;
• -    среди специалистов не проводилось исследования в отношении идеи создания принципиально нового для нашей правоохранительной системы структуры органа финансового мониторинга;
• -    мнения депутатов и разработчиков законопроекта по результатам обсуждения в Парламенте не были доведены до сведения широкой общественности;
• -    непонятна дальнейшая правовая судьба законопроекта, который канул, по сути, в неизвест­ность.

2.Создание уполномоченного государственного органа финансового мониторинга.

14 апреля 2005 г. был издан Указ Президента Республики «О мерах по усилению борьбы с кор­рупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должност­ных лиц». В данном документе Генеральной прокуратуре РК была поручена разработка проекта нор­мативного акта по созданию органа финансового мониторинга.

В 2005 г. в республике под патронажем Генеральной прокуратуры состоялись обучающие семи­нары по вопросам введения в Казахстане органа финансового мониторинга. Первое мероприятие бы­ло проведено совместно с посольством США в рамках «Меморандума о взаимопонимании между Правительствами Республики Казахстан и США в области контроля над наркотиками и обеспечения правопорядка» (23-24 мая 2005 г., г. Астана). В работе семинара приняли участие представители ми­нистерств финансов, экономики и бюджетного планирования, юстиции, индустрии и торговли, пра­воохранительных органов, а также банков, расположенных в северных и центральных областях Ка­захстана.

Второй семинар проходил с участием представителей Национального банка, Агентства по регу­лированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций, международных организаций, банков второго уровня Казахстана, отдельных общественных объединений и ассоциаций (26-27 мая 2005 г., г. Алматы) [1, 3].

При разработке законопроектов были учтены требования и стандарты международных конвен­ций, регламентирующих борьбу с легализацией доходов, полученных незаконным путем, и финанси­рованием терроризма, а также реализованы 40 рекомендаций FATF (Международной организации по борьбе с отмыванием преступных доходов).

Предполагалось, что объектом внимания органа финансового мониторинга должны быть все сделки с деньгами и имуществом, совершенные на сумму свыше двух тысяч месячных расчетных по­казателей для физических лиц и свыше пяти тысяч МРП — для юридических лиц [2, 6].

Разработчики законопроекта предлагали определить в качестве субъектов финансового монито­ринга следующие юридические и физические лица: банки; организации, осуществляющие отдельные виды банковских операций; ломбарды; биржи; страховые и перестраховочные организации; брокеры; дилеры; организации, занимающиеся лизинговой деятельностью; накопительные пенсионные фонды; профессиональные участники рынка ценных бумаг; нотариусы; адвокаты и организации, оказываю­щие юридические услуги по совершению от имени клиента операций с деньгами или иным имущест­вом; аудиторские организации (аудиторы); организации (органы), осуществляющие доверительное управление имуществом, государственную регистрацию прав на недвижимое имущество либо сделок с иным имуществом, подлежащих государственной регистрации, проводящие торги и аукционы. В качестве субъектов финансового мониторинга по проекту также включаются юридические лица с иностранным участием, игорные заведения и организаторы лотерей [1, 4].

По мнению руководителя Аппарата Генерального прокурора РК С.Г.Темирбулатова, «принятие мер по противодействию легализации доходов, полученных незаконным путем, возлагается не только на орган финансового мониторинга. В этом направлении должны работать и сами субъекты вводимо­го мониторинга. Подобная постановка вопроса является наиболее оптимальной, позволяющей дос­тичь желаемого результата — создания в Казахстане надежных правовых условий для борьбы с от­мыванием незаконных доходов» [1, 5].

Была продекларирована совместная общая цель — предотвращение возможности использования финансовой системы Казахстана для отмывания незаконных доходов и финансирования терроризма.

Применительно к вопросам организационно-правового строительства данного органа имеются различные подходы. Так, по мнению отечественного исследователя А.Н.Журавлева, органы финансо­вого мониторинга Казахстана должны быть:

• -   структурно независимым самостоятельным органом;
• -   координировать действия других государственных органов по противодействию легализации незаконных доходов;
• -   входить в перечень субъектов оперативно-розыскной деятельности (ОРД);
• -   вести систему контроля за денежными потоками государства [4].

Соглашаясь с ним в отношении независимости данного органа, мы должны определиться с тем, что должно входить в систему указанного органа и какой должна быть его структура. Также непрора- ботанными остаются вопросы кому (Президенту, Премьер-Министру, Генеральному прокурору, Ми­нистру финансов) должен быть подчинен данный орган, каким должен быть механизм его подотчет­ности.

В отношении координирующей роли открытым остается проблема определения основных его направлений и промежуточных аспектов, форм и методов его реализации.

Рассматривая вопрос о наделении указанного органа правом производства ОРД, мы должны помнить о том, что перечень субъектов ОРД уже определен в Законе РК «Об оперативно-розыскной деятельности» [5]. Кроме этого, вопрос производства ОРД зависит еще от того, в составе какого ве­домственного органа будет функционировать финансовая разведка.

Неясным остается вопрос введения финансовой разведкой системы контроля за денежными по­токами государства, потому что на сегодняшний день подобной системы не существует в реальной действительности Казахстана. Здесь также необходимо расставить четкие акценты в употреблении понятия «денежные потоки государства» или же «денежные потоки в государстве», при этом, конеч­но, не исключается их взаимная совокупность.

Вместе с тем заместитель Генерального прокурора РК М.К.Ваисов считает, что «орган финансо­вого мониторинга — это аналитическая структура, ключевым этапом которой является анализ сведе­ний, поступающих из финансовых организаций, а заключительным — передача информации о подо­зрительных сделках правоохранительным или судебным органам. Подразделения финансовой раз­ведки не занимаются самостоятельным расследованием преступлений, не проводят оперативно­розыскных мероприятий и не наделены функцией уголовного преследования» [6]. Отсюда следует, что расследованием такого рода преступлений будут заниматься субъекты предварительного следст­вия и дознания под надзором органов прокуратуры. Принимая во внимание вышеизложенное, мы должны учитывать нарастающий уровень коррупции в правоохранительных органах и в обществе. Отсюда — у нас нет уверенности в том, что колоссальная аналитическая работа органа финансового мониторинга в конечном итоге не будет сведена на нет усилиями заинтересованных лиц и структур, в результате чего мы будем иметь дело с новым «всплеском» коррупции в государстве.

Международная правовая экспертиза рассматриваемого законопроекта была проведена Стиве­ном Тейманом, профессором права университета Сент-Луис (США), по просьбе Центра ОБСЕ в Ал­маты, результаты которого были опубликованы в юридической прессе [3, 7].

Ряд из них, по нашему мнению, заслуживает внимания. Приведем некоторые из них:

• -     самым важным недостатком проекта Закона является то, что агентство (имеется в виду «орган фи­нансового мониторинга». — КБ.) станет подразделением Генеральной прокуратуры РК [3, 13];
• -    агентство должно быть независимым от органов прокуратуры и от других форм власти в Ка­захстане [3, 13];
• — оно должно существовать вне «структур» силовых ведомств, например, Министерства финан­сов: только в этом случае можно будет говорить о системе отчетности, включающей в себя не­обходимые противовесы и гарантии прав защиты неприкосновенности и конфиденциальности, характерные для демократического общества [7].

В этой связи определенный интерес представляет правовой опыт Российской Федерации, где ос­новой создания и функционирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного принимать меры по противодействию отмыванию доходов, полученных преступным путем, явились Федеральный Закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступ­ным путем, и финансированию терроризма» (от 7 августа 2001г., № 115-ФЗ) и Указ Президента РФ «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (от 1 ноября 2001г., № 1263). Исходя из чего был создан специальный государст­венный орган — Комитет по финансовому мониторингу Российской Федерации (КФМ РФ) [4, 53], который впоследствии был переименован в Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) [8].

Органы финансового мониторинга или, как часто их называют, — финансовая разведка, сущест­вуют более чем в 60 странах мира, объединенных в FATF [1, 4]. Это проверенный временем и весьма эффективный правовой инструмент для противодействия отмыванию доходов, полученных преступ­ным путем.

В системе финансового мониторинга России можно выделить три уровня. Первый уровень обра­зуют организации, осуществляющие операции с денежными средствами или имуществом. Второй уровень образует уполномоченная организация — финансовая разведка, специальный государствен­ный орган по финансовому мониторингу, обеспечивающий накопление и анализ информации, посту­пающей от первого уровня, и осуществляющий выявление признаков легализации незаконных дохо­дов. Третий уровень — это правоохранительные органы, принимающие в производство дела по пред­ставлению уполномоченного органа по факту обнаружения им признаков легализации незаконных доходов [9].

Статьи 6 и 7 Федерального закона № 115-ФЗ возлагают на банк обязанность документально фиксировать и представлять в Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмонито- ринг) не позднее рабочего дня, следующего за днем совершения операции, определенные законом сведения по операциям с денежными средствами или иным имуществом, подлежащим обязательному контролю [10].

Обеспечение функционирования в банке системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, координация деятельности подразделений банка и контроль за выполнением ими правил и программ внутреннего контроля в этой области, а также обеспечение представления сведений о подлежащих обязательному контролю и подозрительных операциях в Федеральную службу по финансовому мониторингу осуществляется ответственным сотрудником банка, назначаемым руководителем банка [9, 25].

Необходимо понимать, что спецсообщение банка об определенной финансовой операции, на­правляемой в Росфинмониторинг — это не сообщение о правонарушении. У Федеральной службы по финансовому мониторингу имеется лишь право сделать вывод о возможно имеющихся признаках легализации преступных доходов, наличие которых может быть подтверждено, а может быть и опро­вергнуто в ходе доследственной проверки, проводимой органом дознания в порядке ст. 144 УПК РФ [10, 30].

3. Внесение изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам проти­водействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма.

Нет сомнения в том, что если будет принят Закон РК «О противодействии легализации (отмыва­нию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма», то будут внесены изменения и дополнения в некоторые законодательные акты РК по вопросам противодействия лега­лизации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма. Сте­пень внесения изменений будет зависеть от правового содержания и функциональности Закона.

4. Дальнейшая научная проработка проблемы, изучение и внедрение мирового правового опыта в отечественное законодательство.

Казахстану нужны научные исследования, которые призваны составить правовое содержание и суть законодательства, связанного с противодействием легализации (отмыванию) доходов и финан­сированию терроризма. Так, например, в части повышения эффективности уголовного судопроизвод­ства, мы считаем, что необходимо дополнить УПК РК самостоятельной главой в разделе 12 «Особые производства», которую именовать «Судопроизводство по делам, связанным с легализацией (отмы­ванием) доходов и финансированием терроризма». В нем нужно предусмотреть такие изменения, как ведение предварительного следствия следователями специализированных подразделений; осуществ­ление надзора специально выделенными прокурорами; особый порядок проверки заявлений и сооб­щений о преступлениях противодействия; проведение следственных действий в особых случаях без понятых, санкции прокурора, но с последующим его уведомлением; особые сроки содержания под стражей и некоторые другие[1].

Список литературы

1. Информационное сообщение Г енеральной прокуратуры РК по вопросу введения в Казахстане органа финансо­вого мониторинга // Закон и время. — 2005. — № 6.
2. Темирбулатов С.Г. Роль и значение финансового мониторинга // Закон и время. — 2005. — № 6.
3. Анализ проекта Закона РК «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным пу­тем, и финансированию терроризма» (первая часть) // Юрист. — 2006. № 4.
4. Журавлев А.Н. Совершенствование финансового мониторинга в борьбе с легализацией незаконных доходов (на опыте зарубежных стран) // Экономика и право Казахстана. — 2005. — № 4.
5. Закон РК «Об оперативно-розыскной деятельности» от 15 сентября 1994 года // Ведомости Верховного Совета РК. — 1994. — № 13-14.
6. Мониторинг будет способствовать оздоровлению финансовой системы // Юрист. — 2006. — № 3.
7. Анализ проекта Закона РК «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным пу­тем, и финансированию терроризма» (вторая часть) // Юрист. — 2006. — № 5.
8. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных орга­нов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11.Ст.945.
9. Дракина М.Н. Роль кредитных организаций в обеспечении функционирования механизма противодействия от­мыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Банковское право. — 2005.—№ 5.
10. Васильев А. О некоторых особенностях ответственности банков за нарушение законодательства о противодейст­вии легализации доходов от преступной деятельности и финансированию терроризма // Банковское право. — 2005. — № 2.