Конституционное законодательство и система органов прокуратуры Республики Казахстан: историко-правовой аспект

Обширная научная дискуссия о месте и роли прокуратуры в конституционном механизме госу­дарственной власти, развернувшаяся в Казахстане в последние годы, несколько утратила свой накал. Ее отличительной особенностью стала ярко выраженная полярность позиций сторон спора: от обос­нования необходимости упразднения прокуратуры как органа надзора за законностью, с сохранением за ней функции уголовного преследования, до резкого проявления «ведомственного патриотизма», который не приемлет предметного реформирования прокуратуры [1, 192].

Действительно, научный спор о месте и значении прокуратуры в государстве не только и не столько определяет ее дальнейшую судьбу, хотя во многом позволяет представить будущую модель казахстанской государственности.

В конституционно-правовой науке место прокуратуры в системе разделения властей определя­ется по-разному, но суть дискуссии и выработанных в ее ходе точек зрения можно свести к следую­щему: 1) прокуратура — представительница самостоятельной ветви государственной власти, осуще­ствляющей контрольно-восстановительную функцию (но эта позиция, на наш взгляд, допустима только в плане теоретической полемики); 2) прокуратура может примыкать к законодательной власти как ее исполнительный орган по контролю за выполнением принимаемых законов; 3) прокуратуру можно отнести к судебной власти (эта позиция как предмет научного исследования также представ­ляет определенный интерес: активная роль прокуратуры по надзору за законностью в некоторой сте­пени позволяет рассматривать ее как контрольно-исполнительный орган судебной власти); 4) по ха­рактеру полномочий, сфере прокурорской деятельности, с учетом исторического опыта становления и развития, прокуратура относится к органам исполнительной власти, а поскольку президент страны является гарантом конституционных прав и свобод человека, прокуратура выступает также правовым механизмом реализации власти главы государства.

Последняя позиция представляется наиболее аргументированной и последовательной. При этом необходимо учитывать, что чаще всего в теории государства президент рассматривается как глава исполнительной власти, но в Республике Казахстан такого классического построения нет, и Прези­дент не входит в систему разделения властей, но как представитель администрации он, тем не менее, тяготеет к власти административной (исполнительной).

Основные цели и задачи прокуратуры, содержательная сторона ее деятельности изменялись с учетом политических событий в том или ином государстве на конкретный исторический период ее развития.

Прокуратура как государственный институт зародилась во Франции в начале XIV столетия, ис­ходя исключительно из потребностей и интересов королевской власти. Отсюда и первое название прокуроров: «люди короля», деятельность которых была направлена на обеспечение всевластия «ко­роны». Действительно, прокуратура исторически сложилась как исполнительный орган государства, представляющий и защищающий его интересы. Вместе с тем история прокуратуры — это процесс конкуренции двух основных направлений ее деятельности: а) публичного уголовного преследования, т.е. поддержания обвинения от имени общества и государства в отношении лиц, совершивших пре­ступление и б) представительства государственных интересов в области правоохраны. Собственно, прокуратура сложилась окончательно для целей последнего, в то время как жизнь ей дало именно первое направление.

Исходя из разной степени и доли соотношения этих направлений, можно выделить несколько исторически сложившихся основных типов устройства органов прокуратуры:

1)   фискально-контрольный тип прокуратуры, где преимущественно функция надзора за закон­ностью преобладает над функцией уголовного преследования (по данному типу, скорее всего, строи­лась советская, а ныне организована современная казахстанская прокуратура);

2)   французская прокуратура, созданная Наполеоном Бонапартом: довольно сложная система, богатая содержанием, совмещающая в равной степени функции надзора, уголовного преследования и представительства интересов государства;

3)   англосаксонская прокуратура — основана на полном отсутствии законоохранительного эле­мента и ограничивающаяся в своей деятельности функцией уголовного преследования (по сути, это государственная адвокатура, представляющая в суде интересы своего клиента — государства);

4)   германская прокуратура — по деятельности более близка к англосаксонскому типу, а по уст­ройству — к французскому;

5)   советская прокуратура — представляет собой последовательно сменяющуюся систему на­званных выше направлений, которые в различные годы развития отечественной прокуратуры выра­жались в разной степени: то имея приоритет, то отходя на второй план, либо вообще ликвидирова­лись.

Казахстанская прокуратура в дореволюционный период была частью прокурорской системы России и отражала, прежде всего, задачи имперской политики. С 1711 г. начал функционировать ор­ган, специально предназначенный для надзора за соблюдением законности в деятельности сенаторов

—     фискалат. Основными функциями института фискалов были: политический сыск — «правильное применение истинной мысли государя»; «поддержание интересов фиска и казны» (сбор налогов); борьба с казнокрадством и наблюдение за «чиновничьей нравственностью» и т.п. Их учреждением была реализована идея создать такую должность, которая была бы «всевидящим оком царевым», по­средством которого правительство могло надзирать за деятельностью всех подчиненных ему органов и должностных лиц. Вместе с тем, по утверждению известного биографа российской прокуратуры Н.В.Муравьева, фискалы «не заслужили доверия и сочувствия современников и оставили по себе по­томству темную память, о ней достаточно свидетельствует сохранившееся и до наших дней укориз­ненное и оскорбительное значение самого слова «фискал», в смысле доносчика, представление о ко­тором возбуждает чувство страха, ненависти и презрения»[2].

Постепенно фискалат, как орган «догляда» за нравственностью чиновников и «выгодами госу­дарства», доноса на «противников царевых интересов», переродился в прокуратуру — орган надзора за законностью в государстве. Указами Петра I в 1722 г. введена должность генерал-прокурора, кото­рому предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии и всех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона генерал-прокурор обязан был пред­ложить исправить ошибку, а в случаях неподчинения имел право «протестовать и оное дело остано­вить».

Прокуроры стали занимать важное место в государственной службе. Активно складывался про­курорский корпус, которому царь Петр старался дать «большую силу и авторитет». Прокуроров по предложению генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Обнаружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении мог принести письменный протест в орган, нарушивший закон, а далее — в соответствующую коллегию или Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие.

После смерти Петра I значение прокуратуры в обществе менялось полярно: то она становилась малозаметной структурой в государственном устройстве страны, то снова занимала подобающее по­ложение в государстве. В эпоху децентрализации Екатерины II получила развитие местная (губерн­ская) прокуратура. С созданием в 1802 г. при Александре I Министерства юстиции генерал-прокурор и министр юстиции Российской империи стали выступать в одном лице.

Для дальнейшего развития прокуратуры немаловажное значение имели решения Государствен­ного совета, который в 1862 г. определил основные направления деятельности прокуратуры, приня­тые Судебными Уставами Александра II.

Устройство и организация деятельности органов прокуратуры в результате судебно-правовой реформы третьей четверти XIX в. кардинально изменились. В первую очередь это коснулось соотно­шения основных классических направлений деятельности прокуратуры, о чем речь шла ранее. Про­куратура, по сути, была отлучена от осуществления надзора за законностью в государстве (за исклю- чением законности судебных решений), ей была отведена лишь роль стороны обвинения в уголовном судопроизводстве. Вместе с тем такие шаги законодателя признавались в те времена довольно про­грессивными. Новый порядок уголовного процесса заключался в «трех положениях: 1) власть обви­нительная отделяется от судебной; 2) власть обвинительная, т.е. обнаружение преступлений и пре­следование виновных, принадлежит прокурорам; 3) власть судебная, т.е. рассмотрение уголовных дел и постановление приговоров, принадлежит судам без всякого участия властей административных».

В то же время остро встал существенный вопрос: какому ведомству должна принадлежать про­куратура? Следует отнести ее к суду, к администрации или же создать особое ведомство? Несмотря на то, что больше всего точек соприкосновения прокуратура имела с правительственной властью и представляла ее интересы перед судом, полное слияние прокуратуры с ней представляло серьезные опасения.

Не нашло одобрения и построение прокуратуры в составе суда, под руководством судебных коллегий. Предполагалось, что это лишило бы прокуратуру необходимой энергии и быстроты дея­тельности. Главенствующим положением должна была сохраняться независимость прокуратуры.

Наиболее правильным и продуктивным представлялся третий путь — прокуратура должна быть построена как отдельное установление, стоящее между судом и правительством, имеющее во главе высшего представителя прокурорской власти из среды самой прокуратуры и располагающее как должностными правами, обеспечивающими ей авторитетность мнения перед правительством, так и средствами, которые давали бы ей возможность раскрывать для убеждения суда истину в наиболее полном объеме. Министру юстиции по отношению к прокуратуре должна принадлежать власть выс­шего управления, в своей же процессуальной деятельности прокуратура нуждается в судебном кон­троле, который, не входя в оценку действий отдельных прокуроров, не оказывая влияния на их слу­жебное положение и не присваивая суду направления обвинительной деятельности, ограждал бы за­конные интересы власти и населения по отдельным делам.

Таким виделось место прокуратуры в системе государственной власти. Но, как отмечает И.Я.Фойницкий, законодательство сделало все для обеспечения независимости прокуратуры от суда: помещенная в состав судебного ведомства, она представляла отдельную от суда организацию, суд не имел над членами прокуратуры ни права надзора, ни распорядительной, ни дисциплинарной власти [3, 154].

Итак, в 1864 г. прокуратура получает полномочия по надзору «при судебных местах». Учрежде­нием судебных установлений от 20 ноября 1864 г. прокурорский надзор в судах вверялся обер- прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции, который являлся и гене­рал-прокурором. В это время появляются основы организации прокуратуры как органа, базирующе­гося на иерархической дисциплине и единоначалии и независимого от местных, административных и судебных структур. Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась уставами уголовного и гражданского судопроизводства.

В подобном виде российская прокуратура просуществовала до Октябрьской революции, когда 24 ноября 1917 г. Декретом о суде № 1 она была упразднена, и ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. Однако первые годы существования Советской власти показали насущную необ­ходимость создания единого органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов. Под эгидой Народного комиссариата юстиции РСФСР началась работа по подготовке и обсуждению проектов возрождения казахстанской прокуратуры.

Развернулась широкая дискуссия по вопросам формирования и подчинения органов прокурату­ры. Противники централизации органов прокуратуры и их независимости от местных органов на­стаивали на «двойном подчинении» прокуроров: центральной прокурорской власти и губернским ис­полкомам на местах. Основные аргументы связывались с «нарушением Конституции», «проявлением недоверия местным органам власти и высокомерием центра» и т.п. Представленный на сессию ВЦИК проект не был принят.

Внимательно следивший за ходом решения вопроса о прокуратуре В.И. Ленин написал свое зна­менитое и сейчас незаслуженно забытое письмо «О «двойном» подчинении и законности», где обос­новывалась потребность именно в независимом от «местных влияний» государственном органе, спо­собном обеспечить единообразное понимание и исполнение законности в государстве. Были также предложены принципы организации и деятельности советской прокуратуры, которые нашли закреп­ление в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г.

По Положению о прокурорском надзоре на Прокуратуру РСФСР возлагались: а) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреж­дений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного пресле­дования виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; б) непосредственное на­блюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Прокуратура была создана в составе Наркомата юстиции (НКЮ) во главе с наркомом юстиции, который одновременно был и Прокурором республики (с 1928 г. Прокурор республики стал замести­телем наркома юстиции). В составе НКЮ был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосред­ственно Прокурору республики.

В 1924 г. была образована Прокуратура Верховного суда СССР, которая действовала на основа­нии Положения о Верховном суде СССР от 23 ноября 1923 г., а позже Положения о Верховном суде СССР и Прокуратуре Верховного суда СССР от 24 июля 1929 г.

На Прокуратуру Верховного суда СССР возлагались: а) наблюдение, с точки зрения Конститу­ции СССР и общесоюзного законодательства, за законностью постановлений наркоматов СССР и других центральных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов;

б) наблюдение за законностью действий ОГПУ; в) надзор за законностью решений, приговоров и оп­ределений Верховного суда СССР и наблюдение за правильным и единообразным применением об­щесоюзного законодательства в практике судебных учреждений СССР и союзных республик.

В связи с необходимостью дальнейшего укрепления законности во всесоюзном масштабе поста­новлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. была образована Прокуратура СССР, а 17 декабря 1933 г. утверждено Положение о Прокуратуре СССР. В нем были определены функции прокуратуры и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора, которые в основном сохрани­лись и поныне: общий надзор; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции; надзор за предварительным расследованием; надзор за правильным и единообразным применением законов судебными органами; надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно­трудовых учреждений.

Очередным важным этапом в развитии прокуратуры стало принятие 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили дальнейшее раз­витие идеи о назначении законности в государстве и о роли органов прокурорского надзора в ее не­уклонном обеспечении.

В основе данного этапа преобразований лежал также УПК Казахской ССР, введенный в дейст­вие в 1960 г., с последующими дополнениями и изменениями, в соответствии с которым в республике право производства предварительного следствия законодательно возлагалось на органы прокуратуры, а также органы государственной безопасности и внутренних дел.

С принятием Конституции 1977 г. связаны дальнейшие шаги по обеспечению надлежащего над­зора за законностью. Одним из них было решение о выработке Закона о прокуратуре СССР. Такой закон был принят 30 ноября 1979 г. В нем нашли закрепление и правовую регламентацию основопо­лагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры, основные направления их деятельности.

В конце 80-х годов вокруг судьбы предварительного следствия среди ученых и практиков разго­релись споры. Отдельные руководители горрайорганов внутренних дел под видом заботы об органах милиции оказывали прямое административное давление на должностных лиц следственных подразде­лений и непосредственно на следователей, толкая их на нарушение законности в ходе расследования, на незаконное задержание и необоснованное привлечение к уголовной ответственности. Прокуратура СССР также пришла к выводу о неэффективности существующей в органах внутренних дел системы управления следственными аппаратами.

Для этого в 1987-1988 гг. МВД СССР в ряде регионов страны, в т.ч. и в Казахстане, провело экс­перимент по выведению следственных подразделений в самостоятельную структуру. Суть его заклю­чалась в том, что следователи вновь выводились из штата ГорОВД, создавались межрайонные следст­венные отделы, отделения и группы. Выход следственного аппарата из многофункциональной системы местных и республиканских органов внутренних дел, ликвидация его двойного подчинения (начальни­ку местного органа внутренних дел и начальнику вышестоящего следственного аппарата), усиление демократизации в управлении расследованием преступлений требовали серьезной перестройки стиля и методов управления следственными аппаратами и повышения организационной активности всех субъектов управления.

К сожалению, эксперимент в союзном масштабе не был подкреплен ни организационно, ни мате­риально, ни психологически. Не был решен главный вопрос: возможность самостоятельного функцио­нирования следственного аппарата МВД. По всем вопросам следственный работник практически был полностью зависим от начальников УВД и горрайорганов внутренних дел (в частности, по вопросам выделения рабочего кабинета, обеспечения оргтехникой, доставления следственно-заключенного, предоставления отпуска, присвоения очередного звания и т.д.). В 1991г. в связи с распадом СССР эксперимент был прекращен.

После провозглашения государственной независимости Республики Казахстан была введена должность Генерального прокурора Республики. 6 декабря 1991 г. в стране была образована единая система органов прокуратуры, подчиненная Генеральному прокурору Республики Казахстан, поло­жившая начало становлению прокуратуры.

17 января 1992 г. постановлением Верховного Совета вводится в действие Закон «О прокуратуре Республики Казахстан», которым прокуратура провозглашается органом высшего надзора за испол­нением законов. Указанный закон действовал до 21 декабря 1995 г., т.е. до вступления в силу Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О прокуратуре Республики Казахстан». Принятие последнего нормативного правового акта было вызвано тем, что Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., несколько изменила правовое поле деятельности органов прокуратуры. За это время произошли определенные преобразования в правовой сфере нашего государства, которая реформировалась в соответствии с принципами нового государственного устройства, обновления задач, стоящих перед органами прокуратуры. Все это, в свою очередь, требовало внесения соответствующих изменений и дополнений в Указ «О прокуратуре Республики Казахстан. Принятие Парламентом страны последних изменений и дополнений в законо­дательство по вопросам прокурорского надзора стало очередным шагом в совершенствовании деятель­ности органов прокуратуры по защите конституционных прав казахстанцев. Кроме того, в свете вве­денных новшеств следует отметить, что ими было изменено название действующего нормативного правового акта о прокуратуре — с Указа, имеющего силу закона, на Закон.

Принятый в 1995 г. Закон РК «О прокуратуре Республики Казахстан» внес много нового в тео­рию и практику прокурорского надзора. Законом, в связи с происшедшими в нашем обществе изме­нениями, были существенно ограничены объем и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Это стало результатом столкновения различных концепций развития прокуратуры. В некоторых из них просматривалось стремление к значительному сокраще­нию функций прокуратуры, превращению ее лишь в орган уголовного преследования, поддержания обвинения в суде.

Новая редакция Закона Республики Казахстан «О прокуратуре Республики Казахстан» закрепила основополагающий принцип построения прокуратуры как единой централизованной системы, осу­ществляющей от имени государства надзор за исполнением законов на всей территории Республики Казахстан. Главное состоит в том, что Закон не только сохранил, но и усилил ряд позиций прокура­туры как важнейшего государственного органа правоохраны и обеспечения законности. Он преду­сматривает значительное усиление правозащитной функции прокуратуры, что в особенности касается прав и свобод человека. Вместе с тем прокуратура Казахстана, в отличие от других аналогичных ве­домств постсоветских республик, начала функционировать в новых условиях независимости, но без следственного аппарата.

Законом закреплена de jure существующая de facto функция координации прокуратурой деятель­ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в значительной мере по-новому трактуются вопросы участия прокуроров в рассмотрении дел судами, предусмотрены реальные пра­вовые гарантии независимости прокуратуры, урегулированы структурирование системы прокурату­ры, порядок и процедура назначения Генерального прокурора Республики Казахстан и других подчи­ненных прокуроров, детально регулируются гарантии, в том числе материального и социального обеспечения, прокурорских работников.

По мнению профессора В.В.Николюка, «законодательные новеллы в сфере осуществления про­курорского надзора во многом разрешили стоявшие долгие годы концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой, судебной реформы, более точно обрисовали конституционный ста­тус прокуратуры, ее взаимоотношения с судом, упорядочили нормативно-правовую основу прохож­дения службы в органах и учреждениях прокуратуры. В ходе подготовки Закона «О прокуратуре»

1994  г. был ревизован ряд устаревших в соответствующей части законов и подзаконных актов, что позволило ликвидировать множество недостатков и пробелов в правовом регулировании деятельно­сти прокуратуры в Республики Казахстан» [4, 5].

Таким образом, современная казахстанская прокуратура имеет почти трехвековую историю и яв­ляется результатом длительной эволюции ее правового статуса. Острота современной ситуации с за­конностью и правопорядком в стране диктует необходимость дальнейшего максимального использо­вания потенциала прокуратуры.

Список литературы

1. БаишевЖ.Н. Судебная защита Конституции. — Алматы: Жеті жарғы, 1994. — С. 192.
2. МуравьевН.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. — М.: Наука, 1889. — Т. 1. — 263 с.
3. ФойницкийИ.Я. Курс уголовного судопроизводства. — СПб.: Юрид. лит-ра, 1996. — Т. 1. — 538 с.
4. Николюк В.В. Предисловие к изданию: Закон РК «О прокуратуре Республики Казахстан». — Алматы: Жеті жаргы, 1999. — С. 5.