Развитие системы государственного управления Казахстана в 1990–1995-х годах(Историко-правовой аспект)

С распадом СССР и возникновением новых независимых государств проблемы реформирования системы государственного управления в условиях перехода к рыночным отношениям приобрели стратегический характер для каждой республики. Реформирование системы государственного управления изначально предполагало создание новой нормативно-правовой базы для успешного проведения реформ, причем такой законодательной базы, которая в полной мере отвечала бы требованиям времени. Следует отметить, что уже в 1990 г. были приняты важные нормативно-правовые акты и политические документы, связанные с кардинальными преобразованиями в политической и экономической сфере советского государства и общества.

Наиболее острыми проблемами в развитии государственного управления в 1990–1995 гг. для Казахстана являлись, во-первых, реализация принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно «Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР», принятой 25 октября 1990 г., в систему советского государственного управления впервые внедрялся принцип разделения власти на три ветви, до этого, как известно, отвергавшийся руководством СССР по идеологическим причинам [1]:

во-первых, характерными чертами системы государственного управления в 1990–1993 гг. являлись дублирование функций, подмена одной ветви власти другой, отсутствие должного контроля со стороны судебной власти;

во-вторых, некомпетентность и низкий уровень профессионализма большинства государственных служащих, в особенности в вопросах формирования рыночных отношений, демократического и правового государства. Данный фактор объясняется отсутствием профессионального опыта в условиях транзитного периода;

в-третьих, идеологическая дезориентация государственных служащих, связанная с дискредитацией коммунистической идеологии. Отсутствие мотивации в качестве выполняемой работы явилось причиной падения статуса государственного служащего в обществе и значительной коррумпированности в государственных органах.

С принятием Закона от 20 ноября 1990 г. № 334-XII «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» в систему государственного управления и структуру органов государственной власти вносятся первые структурно-организационные изменения. Реорганизациям в основном подверглась исполнительно-распорядительная ветвь власти, ответственная за переход к рыночным отношениям.

Закон устанавливал, что Президент, являющийся главой исполнительно-распорядительной ветви власти, наделен правом образовывать Кабинет Министров и включать в его состав государственных советников, руководителей других органов и организаций республики. Аппараты Президента Казахской ССР и Совета Министров Казахской ССР были преобразованы в единый аппарат Президента Казахской ССР [2, пп. 1, 6,8]. Это в значительной мере способствовало концентрации государственных инструментов в руках Президента и эффективному претворению в жизнь распоряжений Президента по реформированию экономики государства. В государственном аппарате были учреждены такие важные должности, как Вице-президент, который избирался Верховным Советом Казахской ССР по представлению Президента, также посты Премьер-министра и государственных советников Казахской ССР по основным направлениям государственного, хозяйственного, социального и культурного строительства [2, пп. 2,5].

Таким образом, данный Закон вносил существенные корректировки в систему государственной власти, изменяя взаимосвязи, принципы соподчиненности и ответственности внутри самой властной структуры. Президент приобретал больше полномочий воздействовать на формирование системы государственного управления в лице Кабинета министров, объединенного Аппарата Президента. Однако важно отметить, что Верховный Совет сохранял за собой право влиять на формирование состава Кабинета Министров: «Премьер-министр и состав Кабинета Министров Казахской ССР утверждался Верховным Советом Казахской ССР по представлению Президента Казахской ССР» [2, п.7]. Следовательно, Верховный Совет оставлял за собой право отчасти регулировать деятельность Кабинета Министров.

Впоследствии, в соответствии с Указом Президента от 20 декабря 1990 г. № 172 «О реорганизации органов государственного управления в Казахской ССР», в целях совершенствовании системы государственного управления и повышения ее эффективности было упразднено большое количество министерств (9) и государственных комитетов (7). В результате, вместо упраздненных девяти министерств и семи государственных комитетов, в декабре 1990 г. учреждалось два министерства, и восемь государственных комитетов. Данная реорганизация центральных государственных органов была направлена на уменьшение громоздкого государственного аппарата, что отвечало требованиям совершенствования государственного управления.

Согласно Закону от 25 июня 1991 г. «О Кабинете Министров Республики Казахстан», Кабинет Министров (иначе — Правительство КазССР) утверждался исполнительным и распорядительным органом государственного управления, осуществляющим свою деятельность под руководством Президента. Кабинет Министров правомочен был решать вопросы государственного управления, находящиеся в ведении Казахской ССР, за исключением полномочий, отнесенных Конституцией Казахской ССР к компетенции Верховного Совета и Президента Казахской ССР. Президент республики в ст. 1 был вправе изымать из ведения Кабинета Министров отдельные сферы государственного управления и передавать их специально созданным государственным и иным органам, а также делегировать Правительству выполнение отдельных полномочий в рамках предоставленной Президенту компетенции как главы исполнительной власти. В этом Законе следует обратить внимание на определенные статьи [3].

Статья 8, гласит, что Кабинет Министров «действует в пределах срока полномочий Верховного Совета Казахской ССР и слагает свои полномочия перед вновь избранным Верховным Советом Казахской ССР на его первой сессии». Статья 9, установила, что «Кабинет Министров Казахской ССР ответствен перед Верховным Советом Казахской ССР, Президентом Казахской ССР и им подотчетен». Следствием этого явилось то, что разногласия в отношении проводимых социально-экономических и политических преобразований в обществе между Президентом и Верховным Советом приводили как к уменьшению эффективности государственного управления, так и к потере драгоценного времени в осуществлении реформ со стороны Правительства. Верховный Совет и Президент одновременно стремились реформировать систему государственного управления, но с разных позиций.

В Постановлении Верховного Совета РК «О докладе Кабинета Министров Республики Казахстан о ходе экономической реформы в Республике Казахстан» от 29 июня 1992 г. «несоответствие структуры органов государственного управления республики требованиям рыночной экономики» названо одной из главных причин ухудшения социально-экономического положения страны, резкого понижения уровня жизни населения. Для выхода из создавшейся кризисной экономической ситуации Верховный Совет постановил признать необходимым дальнейшее совершенствование структуры исполнительной власти и повышение качества управления, имея в виду (п. 5 в Постановлении):

-  устранить разобщенность исполнительной власти;

-  ликвидировать параллельные, дублирующие друг друга звенья исполнительной власти;

-  уточнить функции министерств и ведомств в соответствии с требованиями руководителей органов государственного управления всех уровней;

-  целенаправленно провести работу по повышению профессионализма кадров, в том числе за рубежом, обратив внимание на подготовку кадров для органов государственного управления [4].

В итоге в 1990–1993 гг. деятельность исполнительной ветви власти (системы государственного управления), с одной стороны, контролировалась двумя важнейшими политическими институтами государства — Президентом и Верховным Советом, что впоследствии вылилось в противостояние между ними; с другой — рассмотренные нормативно-правовые акты отражают переломный период в выборе конституционного строя и модели государственного управления. Согласно Указу Президента РК от 9 июня 1993 г. «О перечне центральных органов государственного управления» центральными органами государственного управления были установлены 23 министерства, 9 государственных комитетов, 1 государственная комиссия, 3 комитета, 4 управления, 3 агентства и др. [5].

В целях приведения в соответствие с Конституцией Республики Казахстан системы центральных исполнительных органов Республики Казахстан, совершенствования структуры и повышения эффективности ее функционирования принимается Указ Президента РК от 19 октября 1995 г. «О совершенствовании структуры центральных исполнительных органов Республики Казахстан». Согласно этому Указу были образованы [6]:

-  Государственный комитет РК по чрезвычайным ситуациям, с передачей ему полномочий по управлению имуществом и делами упраздняемых Государственной комиссии Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям и Штаба гражданской обороны Республики Казахстан;

-  Комитет финансово-валютного контроля при Министерстве финансов Республики Казахстан, с передачей ему полномочий по управлению имуществом и делами упраздняемого Государственного комитета финансового контроля Республики Казахстан;

-  Казначейство при Министерстве финансов Республики Казахстан, с передачей в его ведение расчетно-кассовых центров Национального Банка Республики Казахстан.

Далее, в соответствии с Указом были также реорганизованы [6]:

-  Комитет по использованию иностранного капитала при Кабинете Министров РК в Комитет по использованию иностранного капитала при Министерстве финансов РК;

-  Комитет по государственным материальным резервам при Кабинете Министров РК в Комитет по государственным материальным резервам РК;

-  Комитет по водным ресурсам при Кабинете Министров РК в Комитет по водным ресурсам РК;

-  Агентство по атомной энергии РК в Агентство по атомной энергии при Министерстве науки и новых технологий РК;

-  Национальное аэрокосмическое агентство при Кабинете Министров РК в Национальное аэрокосмическое агентство при Министерстве науки и новых технологий РК;

-  Агентство по реорганизации предприятий при Министерстве экономики РК в Агентство по реорганизации предприятий при Государственном комитете РК по управлению государственным имуществом.

Важным событием в реформировании системы государственного управления стал принятый Указ Президента РК от 24 ноября 1995 г. «Об утверждении Положения об Администрации Президента Республики Казахстан». Администрацию Президента по праву можно назвать как мозговым центром государственного управления, так и ее крупнейшим политическим инструментом в масштабе всего государства. Данный аргумент подтверждается характером ее основных задач — «безусловное, исчерпывающее и своевременное выполнение решений Президента и контроль за исполнением и соблюдением актов главы государства, исполнением его поручений» [7, ст.2].

Администрация Президента участвует в «реализации политики Главы государства по обеспечению и гарантированию единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, охране и укреплению государственного суверенитета, конституционного строя, обеспечению безопасности и территориальной целостности Казахстана, в выработке стратегии социально-экономического развития страны и комплекса мер по ее реализации» [7, ст.6].

Администрация Президента непосредственно обеспечивает проведение курса Главы государства в области кадровой политики и государственной службы. Это анализ состояния кадровой политики и государственной службы; предложения по совершенствованию законодательства и системы государственной службы в Республике, подбору и расстановке кадров; формирование резерва кадров для назначения на должности руководителей государственных органов, относящихся к ведению Главы государства; организация переквалификации и повышения квалификации кадров государственной службы и т.д.

Согласно Положению Администрация Президента правомочна давать поручения государственным органам и должностным лицам* в целях обеспечения деятельности Президента Республики, его своевременного и полного информирования о положении дел в стране, безусловного и исчерпывающего выполнения решений Главы государства. Все это говорит о высоком статусе Администрации Президента в системе государственного управления.

Дальнейшие преобразования в системе государственного управления были отражены в Конституционном законе РК от 18 декабря 1995 г. «О Правительстве Республики Казахстан», согласно которому Правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью. В этом Конституционном законе следует обратить внимание на статьи, отражающие изменения в системе государственного управления [8].

Во-первых, в ст. 4 Правительство республики действует только в пределах срока полномочий Президента, а не Парламента, как было установлено в 1990 г. (Верховный Совет — Парламент), и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом республики.

Во-вторых, в ст. 22 министерство образуется, реорганизуется, упраздняется Президентом по предложению Премьер-министра и полномочно в пределах своей компетенции самостоятельно принимать решения по вопросам, не отнесенным к компетенции Правительства республики.

В-третьих, в системе государственного управления согласно ст. 23 вышеуказанного Конституционного закона появляется новый центральный исполнительный орган, не входящий в состав Правительства, — агентство Республики Казахстан. Данный центрально исполнительный орган образуется, реорганизуется и упраздняется только Президентом, по предложению Премьер-министра. «Агентство осуществляет руководство соответствующей отраслью государственного управления, а также в пределах, предусмотренных законодательством, — межотраслевую координацию и иные специальные исполнительные и разрешительные функции». Можно отметить, что агентства, уступая по статусу министерствам, все же осуществляют свою деятельность больше не в рамках подотчетности и подконтрольности Правительству, а в рамках подотчетности Президенту. Таким образом, агентства становятся дополнительным инструментом политического и экономического государственного управления по проведению реформирования и модернизации.

Кроме этого, в целях совершенствования государственного управления и повышения его эффективности в системе центрально-исполнительных органов создается другой значимый государственный орган — ведомство (ст. 24), или иначе — «комитет центрального исполнительного органа республики, который в пределах компетенции центрального исполнительного органа осуществляет специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также межотраслевую координацию либо руководство сферой государственного управления». В отличие от агентства ведомство формируется непосредственно Правительством в системе соответствующего центрально-исполнительного органа по представлению его руководителя, но вправе иметь свои территориальные подразделения. Таким образом, в 1993–1995 гг. построение единой системы вертикали государственной власти занимало ключевое место в реформировании государственного управления, экономики государства.

Президент с момента принятия Конституционного закона РК от 26 декабря 1995 г. «О Президенте Республики Казахстан» играет определяющую роль в системе государственного управления, несмотря на то, что не относится ни к одной из ветвей власти. Глава государства определяет структуру Правительства, по представлению Премьер-министра назначает на должность и освобождает от должности его членов, а также образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы республики, не входящие в состав Правительства. Кроме этого, Президент республики по представлениям руководителей государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту республики:

-  утверждает положения об этих государственных органах, их структуру и общую штатную численность;

-  назначает на должность и освобождает от должности заместителей руководителей органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту республики, руководителей ведомств этих органов;

-  образует, упраздняет и реорганизует ведомства указанных государственных органов;

-  образует, упраздняет и реорганизует государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту республики;

-  формирует Администрацию Президента [9].

Указами Президента республики:

-  решает вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, установленной Конституцией и законами ответственности органов власти перед народом Казахстана;

-  осуществляет правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государственных органов;

-  принимает решения по стратегическим вопросам экономического и социально-политического развития Республики Казахстан [10].

Таким образом, проведение реформирования всех сторон жизнедеятельности общества и государства предполагало первоначально реорганизацию структуры государственного управления, замену ее новой, более адаптированной к реалиям переходного периода, транзитного государства системой. Большая и скрупулезная работа проводилась в первую очередь по отмене многих законодательных актов, изживших себя или препятствующих проведению реформ, и по принятию новых, т.е. первоначально подверглась пересмотру вся нормативно-правовая база государственного управления — правовое пространство функционирования системы. Впоследствии одновременно проводилась оптимизация системы центральных исполнительных органов, пересматривались полномочия и функции министерств, уточнялась роль Правительства, Верховного совета и Президента в принятии стратегических решений по дальнейшему развитию Казахстана. На первом этапе, 1990–1993 гг., реорганизация системы государственного управления проводилась одновременно с политическими преобразованиями в стране, политической борьбой за власть: это выразилось в перераспределении полномочий и определении статуса Верховного совета и Президента, отчасти Кабинета Министров.

Выработка стратегии по реформированию системы государственного управления, способного оказывать эффективное организационно-регулирующее воздействие на общественные процессы, — судьбоносная проблема для страны, испытывающей известные трудности переходного периода к рыночным отношениям и построению независимого, демократического, правового государства. В 1990–1995 гг. политическое управление превалировало над самим государственным управлением. Это объяснялось поиском эффективной модели управления государством в условиях транзитного общества, выбором конституционного строя, политическими прениями о целесообразности президентской формы правления. В итоге в 1995 г., с принятием новой Конституции, в Казахстане устанавливается президентская форма правления, только после этого реформирование системы государственного управления стало обретать конкретные формы, структуры. Это подтверждает тезис, о том, что без решения политического вопроса любые попытки модернизировать государственное управление не будут эффективными.

Список  литературы

     1.   Органы государственной власти Республики Казахстан (16 декабря 1991 г. — 1 января 2001 г.). Справочник. — Астана — Алматы: ДП «Эльдевейс», 2004. — С. 4–5.

     2.   Закон КазССР № 334-XII «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» от 25 ноября 1990 г. Разд. 1.

     3.   Закон КССР № 703-XII «О Кабинете министров Республики Казахстан» от 25 июня 1991 г. Ст.ст. 8, 9.

     4.   Постановление Верховного Совета Республики Казахстан № 1450-XII «О докладе Кабинета Министров Республики Казахстан о ходе экономической реформы в Республике Казахстан» от 29 июня 1992 г.

     5.   Указ Президента Республики Казахстан № 1220 «О перечне центральных органов государственного управления» от 9 июня 1993 г. (внесены изменения в соответствии с указами Президента РК от 18 апреля 1994 г и от 18 марта 1995 г.).

     6.   Указ Президента Республики Казахстан № 2541 «О совершенствовании структуры центральных исполнительных органов Республики Казахстан», от 19 октября 1995 г.

     7.   Указ Президента Республики Казахстан N 2656 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Республики Казахстан» от 24 ноября 1995 г.

     8.   Конституционный закон Республики Казахстан № 2688 «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 г. Ст.ст. 4, 22, 23, 24.

     9.   Конституционный закон Республики Казахстан № 2733 «О Президенте Республики Казахстан» от 26 декабря 1995 г. Ст. 17–1 п.2; ст. 19, пп. 9–10.

  10.   Там же. Ст. 21, п.2.