Понятие и сущность бюджетного контроля в Республике Казахстан

В рыночных условиях развития современного казахстанского общества наблюдается не упроще­ние, а усложнение финансовой деятельности, как следствие — усложнение и финансового контроля, который объективно присущ всем типам экономики, в том числе рыночной. Усложнение происходит оттого, что осуществление государством финансовой деятельности связано с деятельностью негосу­дарственных коммерческих организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т. д. [1]

Несмотря на сокращение государственного сектора экономики и монополий финансовой дея­тельности государства важнейшим звеном финансовой системы, стимулирующим также и развитие предпринимательства и бизнеса, является бюджет как основной инструмент социально­экономического развития страны. Бюджет, представляя крупнейший денежный фонд государства, в свою очередь, требует постоянного контроля за законностью и целесообразностью формирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов, иначе говоря, осуществле­ния такого специфического вида финансового контроля, как бюджетный.

Рассматривая бюджетный контроль как правовой институт финансового права, мы можем опре­делить его как совокупность финансово-правовых норм, определяющих систему и правовой статус органов, осуществляющих контроль за законностью и целесообразностью всех действий по форми­рованию и распределению бюджета, использованию бюджетных средств, а также норм, устанавли­вающих виды, формы и методы этого контроля.

Бюджетный контроль имеет своим предметом бюджет в двух его качествах: как финансовый план и как фонд денежных средств.

В первом случае контролируются процессы прохождения акта о бюджете через стадии бюджет­ного планирования, т. е. проверяется исполнение соответствующими государственными органами своих обязанностей по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению и заключению бюджета.

Во втором случае контролируется материальная сторона бюджета — его формирование, распре­деление и организация использования как фонда денежных средств, включая контроль за использо­ванием государственными предприятиями и учреждениями, а также иными организациями получен­ных бюджетных ассигнований [2].

Бюджетный контроль как условие соблюдения принципа транспарентности бюджетной системы Казахстана находит свое правовое закрепление в современном бюджетном законодательстве. Име­нуемый в Бюджетном кодексе государственным финансовым контролем, он представляет собой про­верку соответствия законодательству Республики Казахстан деятельности объектов государственного финансового контроля в части исполнения, ведения учета и отчетности по исполнению республикан­ского и местных бюджетов, оценки их исполнения, использования связанных грантов, активов госу­дарства, гарантированных государством займов, денег от реализации государственными учрежде­ниями товаров (работ, услуг), остающихся в их распоряжении.

Бюджетное законодательство не дифференцирует понятия «финансовый контроль» и «бюджет­ный контроль», тогда как эти правовые категории следует рассматривать как общее и частное. Спе­цифика бюджетного контроля заключается в том, что он является органической частью государст­венного финансового контроля, посредством которого в процессе составления проекта бюджета, его рассмотрения и подготовки отчета о его реализации проверяются образование, распределение и ис­пользование бюджетных средств [3], в то время как государственный финансовый контроль может охватывать и другие объекты — внебюджетные финансовые фонды страны, финансы государствен­ных предприятий.

Поскольку бюджетный контроль представляет собой один из видов финансового контроля, зако­нодателю следует не обобщать контроль государственных органов, осуществляемый в рамках бюд­жетного процесса, а дать свою правовую дефиницию понятию «бюджетного контроля». Важность введения понятия «бюджетный контроль» в Бюджетный кодекс как отдельной правовой категории определяется тем, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного пра­вопорядка на всех стадиях бюджетного процесса и, во-вторых, экономическая обоснованность и эф­фективность бюджетного финансирования в соответствии с приоритетными задачами государства. Иначе говоря, бюджетный контроль служит важным способом обеспечения законности и целесооб­разности проводимой бюджетной политики и, несомненно, имеет свою специфику, нежели другие виды финансового контроля.

Анализируя правовые аспекты государственного бюджетного контроля, нельзя не указать на не­которые редакционные недостатки Бюджетного кодекса в вопросах его соотношения с бюджетным процессом.

В соответствии с п.12 ст.4 Бюджетного Кодекса Республики Казахстан бюджетный процесс по­нимается как регламентированная бюджетным законодательством Республики Казахстан деятель­ность по планированию, рассмотрению, утверждению, исполнению, уточнению, корректировке, ве­дению бюджетного учета и отчетности, государственному финансовому контролю, а также по плани­рованию и использованию связанных грантов. Таким образом, бюджетный контроль законодателем рассматривается в качестве одной из стадий бюджетного процесса. Между тем следует учитывать, что особенностью бюджетного процесса является последовательное прохождение бюджета через по­стоянно возобновляющиеся стадии формирования и исполнения, в то время как бюджетный кон­троль, будучи органически связанным с бюджетным процессом, присутствует на всех его этапах. За­метим, что в разделе 7 Бюджетного кодекса «Государственный финансовый контроль» широко опре­деляются и закрепляются контрольные функции органов государственной власти применительно ко всему бюджетному процессу.

На наш взгляд, бюджетному процессу, по аналогии с Законом Российской Федерации «Об осно­вах бюджетного устройства и бюджетного процесса», должно быть дано иное, более точное опреде­ление, под которым следует понимать регламентированную законом деятельность органов государ­ственной и местной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению соответст­вующих бюджетов. В определении, соблюдая логику бюджетного процесса, необходимо исключить государственный финансовый контроль (бюджетный контроль) в качестве одной из его стадий. Ему должно быть придано самостоятельное значение как сопутствующему стадиям бюджетного процесса виду финансовой деятельности уполномоченных на то государственных органов.

Бюджетный контроль представляет собой совокупность мероприятий, проводимых государст­венными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образова­нии, распределении и использовании денежных фондов государства, выявлении резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшении бюджетной дисциплины. В условиях рыночной эконо­мики, когда усложняются межбюджетные отношения, усиливается роль налогов как основного ис­точника формирования доходной базы бюджета, многократно возрастает значимость бюджетного контроля. Его значение заключается в содействии успешной реализации бюджетной политики госу­дарства, в обеспечении процесса формирования и эффективного использования денежных средств.

Бюджетный контроль является сложной многоаспектной категорией. С одной стороны, это функция государственного управления, по отношению к которому контроль выступает средством, инструментом реализации политики государства, с другой — сам бюджетный контроль можно рас­сматривать как управленческую деятельность, имеющую свои методы, способы, формы реализации.

Бюджетный контроль наиболее тесно взаимодействует с налоговым контролем. Это проявляется в том случае, когда все налоги поступают только в бюджеты, налоговый контроль можно рассматри­вать в качестве разновидности бюджетного контроля, связанного с формированием доходной части бюджета. Однако налоговый контроль традиционно рассматривают в роли самостоятельной разно­видности финансового контроля. В настоящее время это мнение получило дополнительную аргумен­тацию в виде существования специального органа налогового контроля — Налогового Комитета Ми­нистерства финансов Республики Казахстан, а также наличия специального правового акта — Нало­гового кодекса, в котором подробно регламентируется данный вид контроля.

Система бюджетного контроля состоит из таких элементов, как цель и задачи контроля, субъект и объект контроля, предмет контроля, стадии контроля, принципы и методы контроля.

Цель бюджетного контроля — обеспечение наиболее полной мобилизации доходов в бюджеты всех уровней, целевое и эффективное использование бюджетных средств. При бюджетном контроле проверяется соблюдение законов и подзаконных актов, правильность и своевременность поступления налогов и других платежей в бюджет, соблюдение финансовой дисциплины и режима экономии в расходовании бюджетных средств.

Цель бюджетного контроля достигается решением следующих основных задач:

• -   обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;
• -   соблюдение налогового и бюджетного законодательства;
• -   контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;
• -   проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств внебюджет­ных фондов;
• -   улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;
• -   выявление резервов роста доходной базы бюджетов разных уровней;
• -   контроль за реализацией системы межбюджетных отношений;
• -   проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;
• -   пресечение предоставления незаконных налоговых льгот, государственных субвенций, транс­фертов и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;
• -   выявление расточительства и финансовых злоупотреблений;
• -   принятие адекватных мер наказания к виновным лицам;
• -   проведение профилактической, информационно-разъяснительной работы с целью повышения бюджетно-финансовой дисциплины.

Бюджетный контроль осуществляется такими субъектами, как республиканские и местные ор­ганы государственной власти и их контрольно-ревизионные органы, органы казначейства, налоговые и таможенные органы, органы финансово-банковской системы, ведомственного контроля.

Объектами бюджетного контроля являются не только денежные средства, но и материальные и трудовые ресурсы предприятий и организаций, финансируемых из бюджета. В п. 6 статьи 132 Бюджетного кодекса содержится их перечень: участники бюджетного процесса, субъекты с участием государства, получатели бюджетных средств, физические и юридические лица, использующие свя­занные гранты, активы государства, гарантированные государством займы.

В данной статье законодателем не обозначены все имеющиеся в реальности объекты бюджетно­го контроля, не учтена тенденция развития рыночной экономики в стране. Хотя государственный бюджетный контроль охватывает только общественный сектор экономики, он, как видно из перечня задач, распространяется и на частнопредпринимательскую деятельность при проверке правильности составления налоговых расчетов и деклараций, при предоставлении предприятиям различных форм собственности налоговых льгот. Следовательно, объектом бюджетного контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, но весь процесс финансово-хозяйственной дея­тельности субъектов рыночных отношений. Этим определяются роль и значение бюджетного кон­троля как важнейшего элемента государственного контроля и управления.

Иными словами, объект бюджетного контроля — денежные отношения, возникающие между го­сударством и юридическими и физическими лицами по поводу мобилизации и перераспределения валового внутреннего продукта на территориальном, социальном и отраслевом разрезах с целью вы­полнения государством своих функций.

А.И.Худяков дает следующую классификацию объектов государственного финансового контроля:

• -   государственные органы;
• -   государственные юридические лица;
• -   негосударственные юридические лица;
• -   граждане.

Негосударственные юридические лица и граждане выступают объектом бюджетного контроля с точки зрения проверки выполнения ими своих финансовых обязательств перед государством, в числе которых основное место занимают обязательства по уплате налогов. Проверка осуществляется с по­зиций исполнения данными субъектами предписаний финансового законодательства, т.е. на предмет соблюдения законности. Поэтому с позиций соблюдения юридической точности в данном случае бы­ло бы правильней говорить не о контроле, а о государственном финансовом надзоре.

Государственные предприятия и учреждения проверяются на предмет не только законности, но и рациональности расходования своих денежных средств, которые по форме собственности всегда являются государственными, а также по поводу общего ведения дел с позиций их финансовой ре­зультативности.

Государственные органы проверяются главным образом на предмет того, насколько они пра­вильно и эффективно выполняют возложенные на них функции финансового органа государства, т.е. реализация ими прав и обязанностей финансового-правового характера.

Государственный финансовый контроль всегда осуществляется в связке «субъект-объект кон­троля». При этом вполне может возникнуть ситуация, когда проверяющий впоследствии оказывается в роли проверяющего. Так, налоговый орган по отношению к предприятию будет выступать в качест­ве субъекта контроля, но по отношению к вышестоящему налоговому органу — в качестве объекта этого контроля [2].

Предметом бюджетного контроля выступает поведение объектов этого контроля с точки зре­ния соблюдения ими своих обязанностей как субъектов бюджетных правоотношений. Эти обязанно­сти возникают в силу:

1)       статуса государственного органа в качестве субъекта финансовой деятельности, установлен­ного правовым актом о нем;

2)       заданий и поручений разового и текущего характера, исходящих от компетентных на то ор­ганов в форме индивидуальных правовых актов и порождающих определенные обязанности у проверяемого субъекта. Предметом проверки здесь выступит исполнение тех обязанно­стей, которые возникли у проверяемого субъекта в силу принятия этих правовых актов;

3)       заключенного финансово-правового договора, в котором тот или иной государственный ор­ган и выступает носителем определенных обязанностей финансово-правового характера. Предметом бюджетного контроля выступит в данном случае исполнение проверяемым субъектом условий данного договора, что одновременно будет означать исполнение им тре­бований бюджетного законодательства.

Стадии бюджетного контроля. В зависимости от времени осуществления выделяют предвари­тельный, текущий и последующий бюджетный контроль. Это связано с тем, что бюджетный процесс состоит из ряда важных стадий, таких как составление и утверждение бюджета, исполнение бюджета и утверждение отчета об исполнении бюджета, на каждом из которых необходим целый комплекс мер контрольного характера.

Предварительный контроль предшествует совершению проверяемых операций, что способствует предупреждению нарушения бюджетного законодательства и выявлению на стадии подготовки про­гнозов и планов дополнительных финансовых ресурсов, не допускает возможности нерационального использования средств. Иначе говоря, он носит предупреждающий характер, способствует предот­вращению неправильного, неэффективного расходования бюджетных ресурсов, выявлению резервов роста доходов и соответствия проектируемых показателей бюджета с данными программ социально­экономического развития территорий и страны в целом.

Текущий контроль — основной вид деятельности субъектов бюджетного контроля. Он прово­дится в ходе исполнения бюджета, смет расходов бюджетных учреждений в течение бюджетного го­да с целью выявления нарушений бюджетно-налоговой дисциплины, соблюдения финансовых норм и нормативов. Данный контроль опирается на первичные документы оперативного, бюджетного, бух­галтерского учета и отчетности. При этом осуществляется не только контрольная работа. Она невоз- можна без текущего анализа, посредством которого выявляется уровень собираемости налоговых и неналоговых доходов бюджета, размер бюджетного дефицита и источники его покрытия, исследуют­ся вопросы регулирования и стимулирования социально-экономического развития путем использова­ния бюджетно-налогового механизма.

Последующий контроль проводится по окончании финансового года или отчетного периода, при котором проверяются количественное и качественное (по каждому виду доходов и расходов) выпол­нение намеченных показателей по сбору налогов и других платежей, по расходованию государствен­ных денежных средств; исполнение смет бюджетных учреждений. При этом выявляются: причины отклонения данных от плановых, полнота и своевременность поступления предусмотренных бюдже­том средств, правильность, законность и целесообразность произведенных расходов, использование резервов повышенной доходной базы и др. Последующий контроль тесно связан с предварительным контролем, который базируется на результатах контрольно-аналитической работы, проводимой после завершения бюджетного периода.

В основе бюджетного контроля лежат определенные принципы, которые отражают его сущность. В Бюджетном кодексе приводятся и подробно раскрываются принципы бюджетного контроля.

Принцип независимости — недопущение любого вмешательства, подрывающего независимость органов государственного финансового контроля, ревизионных комиссий маслихатов, служб внут­реннего контроля, их работников и членов, независимость проводимого ими контрольного мероприя­тия при осуществлении контрольных функций.

Принцип объективности — проведение контроля строго в соответствии с законодательством Республики Казахстан, стандартами государственного финансового контроля, недопущение кон­фликта интересов, принятие решений по результатам контроля только на основании выявленных и документально подтвержденных фактов.

Принцип достоверности результатов — подтверждение результатов контроля бухгалтерскими, банковскими и иными документами объекта государственного финансового контроля.

Принцип прозрачности — ясность изложения результатов контроля, подотчетность органов го­сударственного финансового контроля, ревизионных комиссий маслихатов Президенту Республики Казахстан, Парламенту Республики Казахстан, Правительству Республики Казахстан, маслихатам.

Принцип компетентности — совокупность профессиональных знаний и навыков работников органов государственного финансового контроля, служб внутреннего контроля, членов ревизионных комиссий маслихатов, необходимых для осуществления качественного контроля.

Принцип гласности — публикация результатов контроля с учетом обеспечения режима секрет­ности, служебной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.

К установленному перечню принципов можно добавить и принцип ответственности — при­влечение по результатам контроля к ответственности лиц за нарушение бюджетного законодательст­ва Республики Казахстан.

Бюджетный контроль проводится разнообразными методами, под которыми понимают приемы и способы его осуществления. Применение конкретного метода зависит от ряда факторов: правового положения и особенностей форм деятельности органов, осуществляющих контроль; объекта и цели контроля; оснований возникновения контрольных правоотношений

Основными методами бюджетного контроля являются:

1) рассмотрение проекта бюджета (включая бюджетные программы) и проверка обоснованности заложенных в него показателей;

2)    установление системы отчетности об исполнении бюджета и рассмотрение этих отчетов;

3)    проверка использования выделенных бюджетных средств на предмет его законности, соблю­дения целевой направленности, эффективности и рациональности; 4) проверка хода исполнения бюд­жета; 5) рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов как осуществление стадии бюджетного планирования [4].

Среди основных методов бюджетного контроля различают следующие:

• -   наблюдение — предполагает общее ознакомление с состоянием бюджетной деятельности объ­екта контроля;
• -   проверка — касается основных нарушений финансовой дисциплины и устранения их послед­ствий;
• -   обследование — производится в отношении отдельных сторон финансовой деятельности и опирается на более широкий круг показателей, что отличает его от проверки. При обследова­нии используются такие приемы, как опрос и анкетирование. Итоги этого метода используют- ся для оценки финансового положении объекта контроля, необходимости реорганизации про­изводства.
• -    анализ — нацелен на выявление нарушений финансовой дисциплины.

Одним из важнейших методов последующего бюджетного контроля является ревизия. Законода­тельство закрепляет обязательный и регулярный характер ревизии. Данный метод основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, нам представляется возможным дать свое определе­ние бюджетному контролю. Под бюджетным контролем следует понимать контроль, осуществляе­мый государственными органами и должностными лицами в процессе бюджетного планирования, утверждения и исполнения республиканского и местных бюджетов.

Список литературы

1. Грачева Е.Ю. Основные тенденции развития государственного финансового контроля в Российской Федерации // Пра­воведение. — 2002. — № 5(244). — С. 74.
2. Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. — Алматы: ТОО « Баспа», 2001. — С. 240.
3. Большой экономический словарь / Под ред. А.Н.Азрилияна. — М., 2002. — С. 152.
4. Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. — Алматы: Изд-во «Норма-К», 2002. — С. 77.