Модели и механизмы семейной политики в развитых странах

Исследование сложившихся моделей семейной политики в развитых странах мира позволяет вы­явить наиболее эффективные и распространенные механизмы поддержки семьи. Всё многообразие теоретических и практических подходов к реализации семейной политики, в конечном счете, вклю­чает две компоненты:

1)    демографическая политика, имеющая целью регулирование процессов воспроизводства насе­ления (повышение или снижение рождаемости до определенного уровня);

2)   политика снижения бедности семей с детьми, имеющая целью снижение рисков недопотреб­ления в процессе формирования человеческого капитала детей [1-4].

Объектом семейной политики, безусловно, является семья, или (в терминах СНС) семейное до­мохозяйство. Основным принципом семейной политики является комплексность реализуемых ею мер и отсутствие между ними системных противоречий, так как они сводят на нет все усилия и затраты государства по социальной защите семьи и повышению рождаемости [5]. Функциями являются обес­печение возможностей иметь желаемое число детей и снижение социальных рисков семейных домо­хозяйств.

Две компоненты семейной политики тесно взаимосвязаны, так как даже если отсутствует демо­графический эффект от реализуемых в рамках семейной политики мер, но повышается уровень жиз­ни домохозяйств с детьми, то в целом можно говорить об усилении социальной защищенности семьи и обеспечении условий для формирования человеческого капитала.

Тем не менее имеет смысл рассматривать эти две компоненты отдельно, так как критерии оцен­ки конечных результатов и, соответственно, сама оценка по каждой цели могут отличаться (табл.). В то же время есть меры, потенциал которых направлен и на первую и на вторую цель одновременно.

Основные меры семейной политики в области рождаемости

К основным и наиболее широко используемым на практике мерам относятся меры прямого со­кращения издержек по рождению, уходу и воспитанию ребенка. Эти меры являются наиболее адрес­ными.

Меры прямого сокращения издержек представлены единовременными и периодическими посо­биями, выплачиваемымИ на каждого ребенка определенного возраста. Привязка времени выплат к моменту рождения ребенка является доминирующим подходом. Немедленные выплаты используют­ся в Норвегии, Италии, Австралии, Канаде и ряде других стран. Кроме пособий, выплачиваемых не­посредственно после рождения ребенка, есть целая система пособий на детей, выплачиваемых до достижения ребенком конкретного возраста. К денежным выплатам при рождении ребенка может добавляться поддержка в натуральной форме, например, «корзина новорожденного» в Финляндии.

В Конвенции МОТ 1981 г. «О трудящихся с семейными обязанностями» предусматривается, что «одна из целей национальной политики заключается в том, чтобы лица с семейными обязанностями, которые выполняют или желают выполнять оплачиваемую работу, могли осуществлять свое право на это, не подвергаясь дискриминации. Семейные обязанности сами по себе не могут служить основани­ем для прекращения трудовой деятельности». Рекомендация МОТ «Трудящиеся с семейными обя­занностями, 1981 (№ 165): «В течение определенного периода, непосредственно после окончания от­пуска по материнству, мать или отец должны иметь возможность получать отпуск (родительский от­пуск) с сокращением объема работы и всех связанных с ней прав» (п.22.1).

3 июня 1996 г. Совет Министров ЕС принял Директиву о родительском отпуске и призвал стра­ны — члены Организации учесть в национальном законодательстве стандарты ЕС по данному вопро­су:

-    минимальный период отпуска равен 3 неделям;

-    право на него имеют и мужчины и женщины.

Те, кто взял отпуск, защищены от увольнений, а по окончании отпуска им следует предоставить ту же или равноценную работу, с сохранением приобретенных прав.

В Конвенции МОТ 2000 г. «Об охране материнства» указывается, что в случае беременности и рождения ребенка женщина должна получать пособие по беременности и родам, и за ней должно со­храняться её место работы [8].

Меры, закрепленные в трудовом законодательстве, применяются, чтобы сгладить проблему со­вмещения родительства и занятости на рынке труда. Они включают оплату по беременности и родам, родительский отпуск (отпуск для воспитания ребенка, не связанный со здоровьем матери), предос­тавление оплачиваемых отпусков по уходу за больным ребенком, поощрение гибких форм занятости для работников с семейными обязанностями, а также различные гарантии для беременных женщин и родителей с маленькими детьми. Последние, будучи ограничены возрастом ребенка, запрещают при­влечение родителя на сверхурочные, командировки, работу в ночное время и т.д.

Меры, закрепленные в трудовом законодательстве, представляют собой наиболее сложную часть для практической реализации семейной политики, так как они связаны с достижением согласия со стороны работодателей.

Отпуска, связанные с рождением ребенка, уходом за ним и воспитанием, могут быть полностью оплачиваемыми, частично оплачиваемыми и неоплачиваемыми. Структурно они включают в себя:

1)   материнский отпуск по беременности и родам, связанный со здоровьем матери. В дополнение к нему и в связи с особыми условиями родов в некоторых странах принят отцовский отпуск;

2)   родительский отпуск, который является гендерно нейтральным, который дает родителям воз­можность обратиться ко всем преимуществам таких отпусков на основе выбора: кто будет пользо­ваться таким отпуском.

Кроме того, семейная политика предполагает развитие сети детских дошкольных учреждений, которые являются как государственными, так и частными. Во втором случае государство субсидиру­ет оплату содержания ребенка в частном детском саду.

Меры по улучшению жилищных условий предполагают реализацию мер по предоставлению семьям с детьми, нуждающимся в улучшении жилищных условий, бесплатного (социального) жилья, условий приватизации жилья, льготный наем арендного жилья для отдельных категорий семей, строительство жилья для молодых семей и формирование института льготной ипотеки.

Общесистемные меры предполагают финансирование содержания и развития социальной ин­фраструктуры, функционирование которой обеспечивает все необходимые условия для населения. Социальная инфраструктура предоставляет бесплатные или частично оплачиваемые услуги. Государ­ство финансирует детские дошкольные учреждения, детский оздоровительный отдых, образование (школьное, среднее и высшее профессиональное), здравоохранение (охрана материнства и детства, профилактика и лечение заболеваний), социальное обеспечение и социальное обслуживание, услуги культуры и транспорта, жилищно-коммунальной сферы и пр.

Семейная политика в разных странах прошла свой исторический путь развития, наиболее разви­той обладают страны Европы, Северной Америки и Австралия [9]. В среднем государственные рас­ходы на семейные пособия составляют 2-2,5 % ВВП, но соотношение между видами расходов варьи­руется достаточно сильно. Так, например, доля расходов на предоставление услуг в рамках семейной политики колеблется от 13,7 % в Канаде до 55,9 % в Испании.

Нами сделан обзор мировой практики применения основных мер семейной политики по двум её основным разделам: демографическое поведение и социальная защита семьи.

Стимулирование рождаемости

Все страны — члены Европейского Союза имеют систему периодических детских пособий, ко­торые выплачиваются до определенного возраста ребенка. В рамках данного пособия стимулируется продолжение образования, так как если ребенок учится, то возраст, при достижении которого выпла­ты прекращаются, как правило, выше.

Основными принципами дифференциации пособий является уровень дохода домохозяйства, ре­гион проживания, количество детей, возраст детей, семейный статус и т.д. Некоторые страны уста­навливают верхнюю и нижнюю границы пособия.

Ряд стран проводит проверку на нуждаемость, прежде чем выплачивать пособия. Многие страны делают оценку по совокупному доходу семьи. Чехия соотносит доход с прожиточным минимумом, Португалия — с минимальной заработной платой.

Из 29 стран ОЭСР 19 не проводят проверку дохода. В некоторых странах для безработных вы­платы возрастают, например, в Бельгии — с 7-го месяца безработицы, в Германии — вне зависимо­сти от «стажа» безработицы дополнительная выплата на детей составляет 4 % от средней заработной платы. В ряде стран пособие выплачивают работодатели — в Италии, Швейцарии.

Максимальный размер в соотношении со средней заработной платой составляет 8 %, минималь­ный — 1 %. Модальный вариант размера пособия — 3 % от средней заработной платы в стране.

В 7 странах пособия увеличиваются с возрастом ребенка, в 6 странах — уменьшаются, в осталь­ных размер пособия нейтрален к возрасту. В 7 странах пособие начинают выплачивать только с 3-го или 4-го ребенка, большинство стран ОЭСР поощряют рождение детей, начиная с 1-го ребенка.

Модальным возрастом прекращения пособия является 17 лет, но есть и 12 (Япония) и 20 (Авст­ралия и Франция), но для учащихся пособие выплачивается иногда до 25-27 лет (Германия, Люксем­бург, Словакия, Словения, Чехия, Австрия и др.). Только 9 из 29 стран не разделяют детей на уча­щихся и не учащихся, 20 стран поощряют обучение и продляют срок выплаты пособий на 5 и более лет.

доля налоговых вычетов в структуре расходов семейной политики относительно мала, очевидно, что многими странами она воспринимается как эффективная по затратам, так как сокращает расходы бюджета на доведение трансфертов для граждан.

Наибольшая доля налоговых вычетов в структуре семейных расходов представлена во Франции (1,5 из 3,7 % от ВВП), Германии (1,3 из 3 % от ВВП), Нидерландах, США, Бельгии, Чехии. Отсутст­вуют налоговые льготы в Дании, Швеции, Венгрии. Словакии, Словении [3]. Поскольку существует значительный разброс, то о модальном варианте говорить трудно, но можно сказать, что 68 % разви­тых стран используют инструмент налоговых вычетов в той или иной форме, в том или ином разме­ре.

По материнскому отпуску и отпуску по уходу за ребенком,, совокупная длина которого, как пра­вило, длится до 1 года, между странами существует достаточно широкий разброс. Сравнение затруд­нено тем, что многие страны не предусматривают отцовский отпуск, а размеры материнского отпуска в этих странах объединены с отпуском по уходу за ребенком. Если же взять за основу общую про­должительность отпусков на ребенка, не разбивая его на «материнский отпуск» и «отпуск по уходу» и безотносительно признака «оплачиваемый» и «неоплачиваемый», то можно отметить крайнюю не­однородность стран ОЭСР по продолжительности этого отпуска (рис. 2).

Что касается гендерного равенства в вопросах родительского отпуска, то такими странами, без­условно, являются скандинавские, так как доля отпуска только для женщин в общей его продолжи­тельности составляет 8 % в Норвегии (9 недель), 10 % в Финляндии (17,5 недель) и 14 % в Швеции (12 недель), в то время как США, Швейцария, Румыния, Болгария не предусматривают участие отца в системе отпусков для ребенка. Тенденция состоит в том, что всё больше стран вводят краткосрочные отцовские отпуска, дают право пользоваться отпуском по уходу за ребенком любому из родителей и применяют комбинированные схемы. Например, в Финляндии, если последние две недели отпуска берет отец ребенка, то родители получают бонус в виде двух дополнительных недель.

Материнский отпуск есть во всех странах мира, и продолжительность его варьируется от 6 до 63 недель. Длинная продолжительность материнского отпуска законодательно закреплена в тех стра­нах, в нормативно-правовую базу которых отпуск «по уходу за ребенком» не включен как отдельный вид отпуска. Не менее значительно варьируется денежное покрытие отпуска: для женщин размеры выплат в % от размера заработной платы варьируются в материнском отпуске — от 0 % в Австралии до 100 % в 16 странах мира. При этом наиболее распространенным (модальным) вариантом является 100 %-ное покрытие выплатами заработной платы в период до отпуска: 16 стран, или 55 % стран ОЭСР, осуществляют оплату в 100 %-ном объеме.

Отцовским отпуском можно воспользоваться в 20 странах ОЭСР (67 %), а 100 %-ная его оплата есть в 11 странах ОЭСР.

Отпуск по уходу за ребенком, или родительский отпуск, можно получить в 22 странах ОЭСР, что составляет 75 %. При этом в 18 странах (62 %) отпуск по уходу за ребенком может получить и мужчина, но число материнских и отцовских дней, как правило, различается, и приоритет отдается материнским дням отпуска. Продолжительность отпуска в среднем 80 недель, но варьируется очень значительно от страны к стране.

Отпуск оплачивается в 20 странах (69 % стран ОЭСР). Средний размер оплаты значительно варьируется — от 16 до 100 %, но средняя по группе стран равна 52 % от размере заработной платы.

10 стран (34,5 %) гарантируют также дополнительный неоплачиваемый отпуск, минимальный размер которого предлагает Дания (8 дней), а максимальный — Испания (156 дней) (рис. 3).

Рисунок 3. Модальные характеристики отпусков по рождению и уходу за ребенком в странах ОЭСР, 2010 г.(составлено авторами)

Значительные вариации отпуска по рождению ребенка и родительского отпуска по странам мира затрудняют его оценку. Для международных сравнений систем отпусков применяется показатель FTE (Full-time equivalent), который представляет собой произведение доли денежного покрытия на про­должительность отпуска в неделях. В пересчете на полностью оплаченные недели по отпускам по уходу за ребенком лидируют Швеция, Германия и Норвегия (рис. 4).

В соответствии с рекомендациями Совета Европы характеристики материнских отпусков в по­следнее десятилетие движутся к унификации, но достаточно медленно [10]. В трансформациях сис­тем отпусков явно прослеживается стремление к гендерному равенству: страны вводят краткосроч­ные отцовские отпуска, дают право выбора родителям пользоваться отпуском любому из родителей и применяют комбинированные схемы. Например, в Финляндии, если последние две недели родитель­ского отпуска берет отец, то родители получают бонус в виде двух дополнительных недель. Таким образом, увеличивается гибкость отпускных схем: родители могут выбрать наиболее приемлемый вариант исходя из предпочтений и финансовой ситуации.

Рисунок 4. Эквивалент полного денежного покрытия родительского отпуска для женщин и мужчин в ряде стран (составлено автором по данным источника [10])

Меры в сфере трудового законодательства. Кроме выплат по беременности и родам и оплат родительских отпусков, на рынках труда развитых стран широко распространена практика предо­ставления права неполной занятости: 17 развитых стран дают право родителям регулировать часы своей работы. Помимо этого, отдельные страны (Греция, Швеция и т.д.) комбинируют эту практику с родительскими отпусками: от части отпуска можно отказаться, выйдя на неполный рабочий день, с изменением схем оплаты труда [11]. 

Меры по предоставлению социальных услуг по разным странам также весьма неоднородны. Уро­вень охвата социальными услугами значительно различается и показатели охвата ими детей до 3 лет говорят о неоднородности стран по этому признаку семейной политики. При этом экономические механизмы предоставления услуг очень различаются: одни страны обеспечивают полностью бес­платный доступ к государственным детским дошкольным учреждениям (Норвегия, Бельгия, Фран­ция), другие предоставляют его за умеренную плату (Дания, Германия). Часть оплаты за посещение детских учреждений может быть компенсирована через универсальные пособия (Великобритания) или через пособия, зависящие от дохода родителей (Финляндия, Нидерланды, Швеция). В Финлян­дии родительский выбор поддерживается денежными пособиями, которые могут быть использованы и как дополнительный доход, и как оплата услуг дошкольного учреждения.

Особенной частью материальной поддержки являются меры по предоставлению семьям с деть­ми, нуждающимся в улучшении жилищных условий, бесплатного (социального) жилья, условия при­ватизации жилья, льготный наем муниципального жилья для отдельных категорий семей, строитель­ство жилья для молодых семей. Особенно активно эти меры применяются в странах с низкой рож­даемостью.

В Венгрии, например, жилищная субсидия является безвозмездной и предоставляется семьям с детьми и другими иждивенцами на строительство, покупку или расширение жилья (Постановление правительства от 2000 г.) Размер субсидии составляет: 200 тыс. форинтов, если в семье один ребенок, 1 млн. форинтов на второго ребенка, 1 млн. форинтов на третьего ребенка, 200 тыс. форинтов на каж­дого следующего ребенка, 300 тыс. форинтов на каждого другого иждивенца. Общий размер субси­дии не должен превысить 65 % стоимости жилья. Существуют и другие виды помощи семье в приоб­ретении и строительстве жилья в виде ссуды, займов [12].

Основные меры семейной политики, связанные со снижением социальных рисков недопотребле­ния семей с детьми, т.е. снижением детской бедности.

Согласно классификации мер семейной политики, представленных в таблице, к мерам, снижаю­щим риски недопотребления у семей с детьми, относятся: адресные денежные пособия, жилищные пособия, поддержка семей в форме натуральных грантов. Система мер значительно варьирует по раз­ным странам и доле разных мер в общей совокупности поддержки, но единство её в том, что во главу угла поставлен принцип адресности, т.е. отклонение среднедушевого дохода вниз от черты бедности.

В США главным законом является Закон о «Временном содействии нуждающимся семьям». В рамках этого закона федеральное правительство направляет 16,5 млрд. долларов властям штатов в виде специализированных грантов, давая штатам возможность самим устанавливать продолжитель­ность срока выплат, но не более 5 лет, даже для домохозяйств с детьми. При этом выплата пособия может быть прекращена, если в течение двух лет со дня её начала глава семьи не устроится на рабо­ту, отказавшись при этом от предложенных ему службой занятости вакансий или участия в програм­ме переподготовки. Оговорены возможности получения пособия для матерей-одиночек: для матерей школьного возраста обязательно посещение школы; взрослым женщинам предлагаются рабочие мес­та, при необоснованном отказе от которых выплата пособия может быть прекращена [13].

Власти штата могут также принять решение о направлениях поддержки: выделить денежные по­собия или субсидировать услугу детского дошкольного учреждения.

Характерной чертой американской поддержки бедных семей с детьми является минимизация поддержки на основе предоставления только минимума жизненных средств. Даже семьи, получаю­щие максимально возможный пакет помощи — пять из основных шести видов пособий (медикэйд, продуктовые талоны, дополнительный гарантированный доход или доплата до черты бедности со­гласно акту «Временное содействие нуждающимся семьям», пособие по социальному обеспечению, государственные субсидии на оплату жилья, обеспечение государственным жильем), могут удовле­творить лишь свои базовые потребности (питание, одежда, жильё) [14].

Структура семейной поддержки в США своего рода уникальна. Эта страна представляет идеаль­ную модель адресной поддержки на основе налоговых льгот (52 % от общей суммы поддержки), под­держки бесплатными социальными услугами (40 %) и денежными пособиями (10 %). В 1997 г. был принят новый закон о специальных налоговых льготах для семей, имеющих детей до 17 лет, и даже в пакете пособий — часть их выдается в натуральной форме при посредничестве продуктовых талонов и талонов на «секонд хэнд». Эта страна представляет наиболее выраженную либеральную модель се­мейной поддержки с акцентом на поддержку тех, кто имеет регулярную занятость (налоговые вычеты для занятых), и услуги для тех, кто экономически неактивен или безработный (жизненно необходи­мые услуги разного рода и минимум выплат в денежной форме).

Существует тенденция дальнейшей монетизации льгот и оплаты ряда социально-бытовых услуг на основе чип-карт, которые дают возможность в безналичной форме оплачивать определенные услу­ги (парикмахерские, жилищно-коммунальные и др.) [15].

Швеция представляет группу скандинавских стран, которые практически не используют налого­вые льготы (за исключением Норвегии), но при высокой доле социальной поддержки семей в ВВП примерно в равном соотношении оказывают монетарное содействие и субсидируют социальные услуги для семей с детьми. Высокий уровень качества детских дошкольных услуг и высокий уровень денежного покрытия системы отпусков по рождению и уходу за ребенком на уровне 40-45 недель определяют лидерство скандинавских стран в качестве политики семейной поддержки как в наталь­ном аспекте, так и в вопросах снижения бедности [16].

Скандинавские страны представляют модель, в которой 60 и более процентов социальных рас­ходов на семью осуществляется в форме поддержки «услуги». Кроме Норвегии, применяющей инст­румент налоговых льгот в минимальных объемах, все остальные страны вообще налоговые инстру­менты не применяют, а проводят поддержку в монетизированной форме.

В Японии система охраны детства была кардинально изменена в 2000 г., в связи с низким коэф­фициентом рождаемости. В настоящее время пособие на ребенка выплачивается родителям (или опе­кунам), растящим ребенка, после проверки доходов. Пособие на воспитание ребенка выплачивается, в основном, одиноким матерям, растящим детей младше 18 лет, если их доходы за предыдущий год не превысили установленного порога. В 2000 г. был повышен предельный возраст выплат с 3 до 6 лет и пороговый уровень доходов, дающий право на получение пособия в полном объеме, но предусмот­рены понижающие коэффициенты к сумме пособия по мере роста доходов [17].

В соответствии с Законом об охране детства муниципальными властями создаются центры дневного пребывания детей, чьи родители не могут обеспечить заботу о них вследствие нахожде­ния на рабочем месте, по болезни или из-за ухода за другими членами семьи. Плата за предостав­ляемые услуги, как правило, зависит от уровня доходов и количества детей у пользующихся этими услугами людей.

Если среднедушевые доходы домохозяйства превысят установленную границу дохода, то вы­плата пособий может быть приостановлена или полностью прекращена. В пределах дефицита дохода возмещаются расходы на проживание, на жильё, на образование, по уходу за пожилыми людьми и медицинские расходы. Кроме того, большая часть социальных услуг предоставляется престарелым, инвалидам и детям бесплатно. Жильё получают в приоритетном порядке, и если есть трудности при оплате такой квартиры, то они освобождаются от оплаты.

О японской модели вывод сделать трудно, так как информация о структуре её социальных рас­ходов нами не найдена, но судя по описанию характеристик семейных расходов, в Японии развивает­ся система услуг для детей дошкольного возврата и есть детские пособия по уходу за детьми. О нало­говых льготах для семей с детьми в доступных источниках не упоминается, поэтому с некоторой до­лей условности можно сказать, что Япония по тенденции развития семейной политики движется в сторону модели скандинавских стран, тем более, что все услуги здравоохранения для детей оказыва­ются бесплатно.

Классифицируя модели семейной поддержки в странах ОЭСР, можно выделить, на наш взгляд, три модели:

—  либеральную;

—  традиционную;

—  гендерную.

Традиционная (Континентальная Европа) и гендерная (Северная Европа) модели ориентированы на разную базовую модель семьи. Если первая в качестве эталона принимает семью с кормильцем и обеспечивает денежной поддержкой матерей с детьми, то вторая максимизирует в совокупных соци­альных расходах услуги и уравнивает мужчин и женщин в правах и оплате отпуска по воспитанию ребенка. По рисунку 2 явно видно, что модели Швеции и Норвегии значительно отличаются от моде­лей Германии и Греции. При всей близости по уровню денежного покрытия родительского отпуска в Норвегии и Швеции максимум для мужчин и женщин почти не отличается, в то время как в Герма­нии и Греции разрыв составляет 10 и 15 недель соответственно. То есть мужчина рассматривается, прежде всего, как кормилец семьи и его риски покрываются через замещение доходов в системах страхования.

Франция, Германия, Нидерланды находятся в стадии модернизации своих систем, пытаясь при­дать им одновременно более либеральный характер (поддерживая занятых через налоговые льготы) и расширяя доступность социальных услуг для детей. Либеральная модель, представленная в США, направлена на минимизацию денежных расходов, заменяя при малейшей возможности денежные по­собия услугами.

Таким образом, система мероприятий в рамках семейной политики реализуется с помощью не­скольких механизмов:

—  бюджетные трансферты,

—  субсидирование услуг,

—  налоговые вычеты,

—  институциональный механизм (трудовое законодательство).

Необходимо отметить, что результативность этих механизмов различается по двум направлени­ям семейной политики — натальной и сокращение бедности семей с детьми [18].

Все меры прямого финансирования на основе бюджетных трансфертов снижают уровень бедно­сти семей с детьми. В то же время налоговые льготы рассчитаны на работающее население и являют­ся стимулом, скорее, для населения со средней и высокой заработной платой.

Все меры по предоставлению бюджетных трансфертов в форме натуральных благ направлены на повышение уровня жизни семей с детьми, но часть из них предназначена только для малообеспечен­ных семей.

Меры в сфере трудового законодательства, опирающиеся на институциональный механизм, имеют большее значение как натальная политика, чем как меры по снижению бедности, но они по­вышают уровень потребления домохозяйств в период социальных рисков по беременности, родам и уходу за ребенком младшего возраста. Так, сам по себе отпуск по уходу за ребенком, если он неопла­чиваемый, работает как натальная политика, но размер оплаты за отпуск по уходу за ребенком рабо­тает как мера по снижению социального риска. Возможность отцовского отпуска также не влияет на снижение уровня бедности в семье, играет роль только его оплата.

Меры по предоставлению социальных услуг образования, здравоохранения, детского оздорови­тельного отдыха, направленные на создание возможности получить эту услугу (обеспеченность) и отсутствие издержек на потребление услуги (доступность), безусловно, снижают бедность семьи и косвенно стимулируют рождаемость.