Теоретико-правовые основы производства и исполнение решений по делам о гражданстве в Республике Казахстан

В Послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан - 2030» среди других приорите­тов закрепляется стратегия, направленная на развитие единой гражданственности, основанной на ра­венстве возможностей для всех граждан страны. Н.А.Назарбаев отмечает: «Наша модель должна от­ражать конвергенцию разных моделей общественного развития. Согласно Конституции Казахстана мы строим социально-рыночную экономику. Это именно то, что нам нужно. Наша модель будет оп­ределять наш собственный путь развития, сочетая в себе элементы остальных моделей, но опираясь в основном на наши специфические условия, историю, новую гражданственность и устремления, учи­тывая конкретность этапов развития» [1]. Современное политическое развитие страны ставит перед государством и гражданским обществом особые задачи.

Развитие интеграционных процессов в современном мире и в странах Содружества Независи­мых Государств расширяет возможности совершенствования института гражданства, на основе ана­лиза позволяет выработать пути развития гражданства в рамках казахстанского законодательства, а также осмыслить значение и роль гражданства в современном государстве и обществе. Перспектив­ное развитие политических, экономических, правовых связей в современном мире, с одной стороны, и усиление идей о национальном моногражданстве как основе современного государства — с другой, ставят институт гражданства в ряд важнейших проблем современного развития государственности в условиях современного гражданского общества и правового государства. В Концепции правовой по­литики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 гг., принятой Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г., подчеркивается, что в процессе дальнейшего утверждения в стране принципов правового государства важно добиваться, с одной стороны, максимально возможной га­рантированности осуществления конституционных прав и свобод человека и гражданина, а с другой —    безусловного и исчерпывающего выполнения конституционных обязанностей всеми государст­венными органами, должностными лицами, гражданами и организациями [2]. Последовательное и целенаправленное развитие правовых норм, обеспечивающих права и свободы человека посредством конституционного института гражданства, является одной из важнейших задач науки конституцион­ного права.

Одной из актуальных проблем, имеющих большую значимость как в общем плане, так и с точки зрения защиты прав человека, является проблема обеспечения права на гражданство. Это право, про­возглашенное в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, принадлежит к числу неотъемлемых прав человека, и по тому, как оно реализуется на практике, можно судить о степени демократичности того или иного государства [3].

Гражданство как конституционно-правовой институт является совокупностью норм националь­ного и международного права, устанавливающих условия и порядок возникновения, изменения, пре­кращения или реализации субъективного права лица на гражданство. Однако проблемным является определение сущности гражданства как политико-правового аспекта. Выявлению сущности полити­ко-правовой связи личности с государством посвящено большое количество научных исследований, но однозначного ответа в юридической науке нет и, скорее всего, не может быть, поскольку такое многогранное явление может рассматриваться с точки зрения разных методологических и идеологи­ческих подходов.

Гражданство представляет собой важную основу правового статуса лица и одновременно непре­менный атрибут суверенного государства. Обладание гражданством является предпосылкой полного распространения на данное лицо всех прав и свобод, признаваемых законом, его защиты со стороны государства не только внутри страны, но и за ее пределами. Поэтому вполне объясним тот интерес, который проявляется в последнее время к вопросу гражданства в новых национальных государствах, поскольку не только в теории, но и в практике конституционно-правового строительства молодых республик все более важное значение приобретает признание человека и государства равноправны­ми, равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью. Речь идет, с одной сто­роны, об изучении теоретических основ гражданства, его принципов, особенностей нормативно­правовой регламентации, а с другой — об исследовании связей права на гражданство с правами лич­ности, а также об освещении роли государства и его органов в реальном обеспечении конституцион­ных прав и свобод личности.

Отметим также, что изучение различных сторон развития института гражданства в Республике Казахстан и странах ближнего зарубежья весьма существенно для понимания происходящих в совре­менном мире миграционных и этнополитических процессов.

В начальный период после обретения независимости в силу различных причин вопросы граж­данства в Республике Казахстан приобрели особую остроту. Принятие новых нормативно-правовых актов для суверенного Казахстана, таких как Конституция — Основной Закон, Закон о гражданстве, заключение целого ряда международных договоров и соглашений по вопросам гражданства — все это способствовало развитию устойчивой политико-правовой связи человека с государством.

Право на гражданство — важнейшая предпосылка для обладания лицом всей совокупностью конституционных и иных прав и свобод, возложения на него соответствующих обязанностей, а также для защиты его прав и интересов не только внутри государства, но и за рубежом в дипломатическом порядке и других существующих в межгосударственном общении формах. Обладание гражданством является всеобщим универсальным условием полной правоспособности лица.

Гражданство также используется для установления специальных правовых отношений между отдельным лицом и государством, осуществляющим власть на определенной территории. Однако оно не ограничивается лишь этими отношениями, а оказывает влияние на отношения между этим лицом и другими государствами, равно как и на отношения между государствами.

Следует иметь в виду, что право на гражданство реализуется не изолированно, в отрыве от дру­гих гражданских прав и свобод и выполнения определенных обязанностей. К праву на гражданство тесно примыкают, в частности, такие права, как: право на проживание, право на участие в ведении государственных дел, право избирать и быть избранным, право на дипломатическую защиту и другие права.

Реализуя право на гражданство, человек обретает устойчивую правовую связь с конкретным го­сударством, выражающуюся в их взаимных правах и обязанностях, ответственности. С точки зрения наступления юридических последствий его реализация ведет к признанию человека субъектом пра­воотношений гражданства и обладанию статусом гражданина. Иначе говоря, право на гражданство есть прежде всего право на приобретение гражданства. Основания и порядок приобретения граждан­ства зависят от предусмотренных законом обстоятельств, с которыми связывается принадлежность человека к государству. Отсюда следует, что право на гражданство вовсе не означает автоматическо­го принятия любого человека в гражданство данного государства, а равно и обязанности приема в гражданство страны проживания. Разумеется, это не должно создавать и искусственные препятствия для реализации права на гражданство.

Национальные законы о гражданстве содержат как нормы материального права, определяющие правила решения вопросов о гражданстве по существу, так и процессуально-процедурные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения этих вопросов. В большинстве из них содержатся специ­альные главы, в которых достаточно обстоятельно описаны различные стадии производства по делам о гражданстве, а также рассмотрен порядок принятия и исполнения решений по таким делам.

Важной составной частью организационно-правового механизма регулирования гражданства яв­ляются ведающие вопросами гражданства государственные органы, которые в своей совокупности можно рассматривать в качестве целостной системы. В своих основных чертах эта система закрепле­на в национальных законах о гражданстве, где, как правило, имеются специальные главы, посвящен­ные характеристике государственных органов, компетентных в области гражданства, и раскрытию их полномочий.

Следует отметить, что хотя в законах о гражданстве обычно не упоминается парламент в числе органов, ведающих вопросами гражданства, тем не менее, учитывая его важную роль в государствен­ной системе, а также тот факт, что именно парламент посредством законов определяет основные па­раметры института гражданства, представляется целесообразным включить его в общую систему ор­ганов, регулирующих вопросы гражданства.

На основании ст. 29 Закона «О гражданстве» от 20 декабря 1991 г. в Республике Казахстан долж­ностным лицом, принимающим решения по вопросам гражданства, является Президент Республики Казахстан.

Президент Республики Казахстан принимает решения:

• -    о приёме в гражданство Республики Казахстан;
• -    о восстановлении в гражданстве Республики Казахстан;
• -    о выходе из гражданства Республики Казахстан.

К основным стадиям производства по делам о гражданстве относятся следующие:

а) подготовка необходимых документов и подача заявления (ходатайства, представления);

б) рассмотрение документов и подготовка заключений по ним;

в) принятие решений и издание указа;

г) исполнение решений и выдача соответствующих документов;

д) контроль за исполнением решений по делам о гражданстве;

е) обжалование решений и повторное обращение.

Обычно вопросы приобретения или прекращения гражданства рассматриваются при наличии выраженного в письменной форме заявления (ходатайства) заинтересованного лица. При этом в зако­нах о гражданстве, как правило, проводится различие видов документов. Как правило, подача заявле­ния (ходатайства) по вопросам гражданства производится непосредственно в орган министерства внутренних дел по месту постоянного жительства заинтересованного лица, а в том случае, если такое лицо постоянно проживает за пределами республики, соответственно, в дипломатическое представи­тельство либо в консульское учреждение данной республики.

Согласно ст. 3 Закона «О гражданстве РК» гражданами Республики Казахстан являются лица, постоянно проживающие в Республике Казахстан на день вступления в силу настоящего Закона. За лицом, являющимся гражданином Республики Казахстан, не признается принадлежности к граждан­ству другого государства. Документом, подтверждающим гражданство РК, является удостоверение личности и паспорт гражданина Республики Казахстан. Гражданство детей в возрасте до 16 лет под­тверждается их свидетельством о рождении, паспортом любого из родителей. Если гражданин Рес­публики Казахстан проживает за пределами республики, то данный факт не влечет за собой прекра­щения гражданства РК [4].

Гражданство Республики Казахстан приобретается:

• -    по рождению;
• -  если гражданин постоянно проживал в Казахстане на 1 марта 1992 г. и не подал заявление о нежелании состоять в гражданстве РК до 01.03.1995 г.;
• -    в результате приема в гражданство РК.

Если лицо является гражданином другого государства или лицом без гражданства, то, подав хо­датайство, может быть принятым в гражданство Республики Казахстан в соответствии с Законом «О гражданстве».

Согласно законодательству о гражданстве в гражданство Республики Казахстан могут быть при­няты:

• -    лица, постоянно проживающие на территории РК не менее пяти лет (на момент подачи хода­тайства о приеме в гражданство пятилетний срок проживания в Республике Казахстан должен быть непрерывным);
• -    состоящие в браке с гражданином РК не менее трех лет;
• -    имеющих одного из близких родственников, который проживает на территории Казахстана и является гражданином РК. К близким родственникам относятся: отец, мать, родные братья, се­стры, муж, жена, дети, бабушка, дедушка, независимо от срока их проживания на территории Казахстана;

• -   граждане бывших союзных республик, имеющие одного из близких родственников, который проживает на территории Казахстана и является гражданином РК. К близким родственникам относятся: отец, мать, родные братья, сестры, муж, жена, дети, бабушка, дедушка, независимо от срока их проживания на территории Казахстана.

Существует обычный порядок приема в гражданство РК и порядок упрощенный. Упрощенный (регистрационный) порядок приема в гражданство РК осуществляется в установленном порядке в соответствии с международными соглашениями. В настоящее время данное соглашение заключено между Республикой Казахстан и следующими странами: Российская Федерация, Республика Бела­русь, Республика Кыргызстан, Республика Украина. Граждане других государств должны принимать гражданство Республики Казахстан через Указ Президента РК.

Для того чтобы приобрести гражданство РК в упрощенном (регистрационном) порядке заявите­лю необходимо обратиться с ходатайством о приобретении гражданства Казахстана в отдел миграци­онной полиции ОВД области по месту постоянного проживания (регистрации). Заявление пишется на имя начальника Главного УВД области. Кроме этого, необходимо иметь при себе следующий пере­чень документов:

• -     анкета-заявление;

• -     копия документа, удостоверяющего личность;

• -     справка с места работы;

• -     документы, подтверждающие наличие родственников, являющихся гражданами РК;

• -   квитанция об уплате государственной пошлины. Государственная пошлина оплачивается на счет в размере одного расчетного показателя.

Сотрудники подразделений миграционной полиции органов внутренних дел области в дополне­ние к материалам-ходатайствам направляют в ОВД по месту прежнего жительства заявителя запрос. После соблюдения всех формальностей материалы направляются в Управление миграционной поли­ции Главного УВД области для проверки и вынесения заключения о возможности удовлетворения ходатайства. В упрощенном (регистрационном) порядке решение о приеме в гражданство Республики Казахстан принимает начальник ДВД области. Общий срок рассмотрения ходатайства о приеме в уп­рощенном (регистрационном) порядке составляет три месяца со дня приема заявления.

В случае, если лицо, подающее ходатайство о принятии в гражданство, является гражданином одной из стран СНГ, с которой не заключено соглашение об упрощенном приеме в гражданство, и постоянно проживает на территории Казахстана, ему необходимо с заявлением-ходатайством обра­титься в УМП ДВД области.

Необходимо отметить, что материалы по каждому ходатайству рассматриваются строго индиви­дуально и перечень затребованных документов может отличаться в зависимости от обстоятельств.

После сдачи всех необходимых документов материалы направляются в Управление миграцион­ной полиции Главного УВД области для проверки полноты и правильности заполнения документов, проведения спецпроверки и вынесения заключения о возможности удовлетворения ходатайства. За­явления по вопросам гражданства РК вместе с необходимыми документами направляются на рас­смотрение Президенту Республики Казахстан.

На рассмотрение документов Управлению миграционной полиции ДВД области дается один ме­сяц. Общий срок рассмотрения, согласно Закону о гражданстве РК, — шесть месяцев.

Для того чтобы выйти из гражданства Республики Казахстан, заявитель обращается в Управле­ние миграционной полиции ДВД области с заявлением-ходатайством о выходе из гражданства на имя Президента Республики Казахстан.

Если при подаче ходатайства о выходе из гражданства Республики Казахстан одновременно оформляется несовершеннолетний ребенок в возрасте до 14 лет, один из родителей которого остается гражданином РК, необходимо предоставить заявление этого родителя, в котором выражено его от­ношение к выходу ребенка из гражданства. Такое заявление должно быть заверено нотариально.

Как показывает практика, немаловажным при рассмотрении и решении вопросов гражданства является правильное толкование и применение исчисления срока проживания на территории респуб­лики. В законах о гражданстве этому вопросу уделено повышенное внимание. Например, согласно ст. 38 Закона о гражданстве Республики Казахстан в срок проживания в республике, требуемый для приема в гражданство (согласно ст. 16 он составляет не менее 10-ти лет), засчитывается: время служ­бы в армии, если лицо до этого проживало на территории республики и перерыв между днем уволь­нения из армии и днем прибытия в Республику Казахстан на постоянное жительство не превышает трех месяцев; время учебы и командирования за пределы республики, если перерыв между окончани­ем учебы либо командировки и днем прибытия в республику не превышает трех месяцев. Исчисление такого трехмесячного срока может быть приостановлено в случае болезни, стихийного бедствия или по другим уважительным причинам. Однако в срок проживания не включаются время отбывания уголовного наказания, срок временного проживания в республике в связи с командировкой, учебой и т.д., а также период, предшествовавший отмене принадлежности лица к гражданству Республики Казахстан [5].

Исполнение решений по делам о гражданстве возлагается на государственные органы, ведающие вопросами гражданства. Применительно к лицам, постоянно проживающим на территории республи­ки, исполнение указанных решений возлагается на Министерство внутренних дел и подведомствен­ные ему органы, а в отношении лиц, проживающих в другом государстве, — на Министерство ино­странных дел, соответствующие дипломатические представительства и консульские учреждения.

Лицам, которые приобрели гражданство республики, органами внутренних дел, дипломатиче­скими представительствами или консульскими учреждениями вручается паспорт гражданина респуб­лики. В документах детей (свидетельствах о рождении) производится запись о принадлежности к гражданству республики. У лиц, в отношении которых состоялись решения о прекращении граждан­ства республики, изымаются паспорта и в установленном порядке выдаются виды на жительство.

Паспорту как документу, который не только идентифицирует личность, но и в формально­юридическом плане подтверждает принадлежность лица к данному государству, придается весьма важное значение в законодательстве о гражданстве постсоветских республик. Как известно, в на­стоящее время в Армении, Молдове, Узбекистане, Кыргызстане, Украине и странах Балтии введены собственные паспорта, что объективно ведет к признанию паспорта гражданина СССР недействи­тельным. Общий контроль за исполнением решений по вопросам гражданства возлагается, как пра­вило, на Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Республики Казахстан [6].

Список литературы

1. Послание Президента страны народу Казахстана «Казахстан - 2030: процветание, безопасность и улучшение благосос­тояния всех казахстанцев» (г. Астана, 10 октября 1997 г.) // Казахстанская правда. — 1997. — 11 окт.

2. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. № 858 «О Концепции правовой политики Республики Ка­захстан на период с 2010 до 2020 года» // Казахстанская правда. — 2009. — № 205 (25949). — 27 авг.

3. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Права человека: Сб. междунар. договоров. — М., 1989.

4. Закон Республики Казахстан от 20 декабpя 1991 г. «О гражданстве Республики Казахстан» // База данных «Закон». e.gov.kz

5. Инструкция по рассмотрению органами внутренних дел Республики Казахстан вопросов, связанных с гражданством Республики Казахстан // База данных «Закон». e.gov.kz

6. Положение о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Республики Казахстан / Утвержден Указом Прези­дента Республики Казахстан от 10 октября 2006 г. № 198. e.gov.kz