Правовой статус членов Конституционного Совета Республики Казахстан

Конституционный контроль является важнейшим компонентом конституционного государства. Благодаря такому контролю обеспечивается охрана и реализация положений Конституции и законов, регулирующих основы конституционного строя. Отметим, что долгое время этот институт недооце­нивался в юридической, политической науке, и никакого подобного органа в советской конституци­онной системе не существовало. Нынешнее развитие Казахстана, связанное с формированием право­вого государства, характеризуется известной активизацией данного института.

Конституция как основной закон — главный источник национального права, ядро всей правовой системы, юридическая база текущего законодательства. Важнейшее юридическое свойство Консти­туции — ее верховенство, означающее приоритетное положение в системе источников права, которое обеспечивается особым порядком принятия и изменения конституции и придания ей высшей юриди­ческой силы.

Конституция Республики Казахстан решает главные вопросы, затрагивающие жизненные инте­ресы людей, регулирует основные сферы жизни общества, государства, личности. В Конституции в концентрированном виде закрепляются принципы общественного строя, организации государства, правового положения человека и гражданина. В то же время Конституция не является только конста­тацией, это программный документ, который ставит стратегические задачи перед обществом и госу­дарством, задает направление дальнейшего развития во всех сферах жизнедеятельности общества и человека. Позитивную роль играет конституция, в которой с позиции общечеловеческих ценностей, а также социальной справедливости решаются основополагающие, сущностные вопросы.

Одним из важных механизмов обеспечения режима конституционной законности, точной интер­претации принципов и норм Конституции, формирования ориентиров развития национального права и правоприменительной практики являются повышение эффективности деятельности Конституцион­ного Совета и исчерпывающая практическая реализация его нормативных постановлений в правовой политике государства.

В процессе совершенствования законодательства и в ходе правоприменительной деятельности необходимо неуклонно следовать принципам верховенства Конституции и соответствия норм актов нижестоящего уровня актам вышестоящего уровня.

Нужны системные меры, обеспечивающие как режим законности в стране и стабильность право­вой системы, так и поступательное развитие национального права в рамках действующей Конститу­ции. Комплексный подход к правовой политике позволит модернизировать всю нормативно-правовую базу в контексте общей стратегии развития государства, в том числе по выстраиванию качественно но­вой модели государственного управления на принципах результативности, прозрачности и подотчетно­сти, обеспечивающих защиту прав и свобод граждан, интересов общества и государства [1]. При этом действия органов государства, должностных лиц, общественных организаций, граждан, а также при­нимаемые законы и другие акты должны соответствовать Конституции.

Это становится возможным благодаря конституционному контролю. Именно он является одним из основных, наиболее эффективных способов охраны Конституции. Потребность современного го­сударства в институте конституционного контроля продиктована предыдущим опытом принятия за­конодательных актов и их применения. История преподнесла уроки того, что нередко принимались акты, не соответствующие Конституции, законам, а также возникали серьезные ошибки в сфере при­менения Конституции и текущего законодательства. Именно разрешение таких проблем находится в компетенции органов конституционного контроля, которые должны обеспечить правильную реали­зацию конституционных принципов и исключить любую подмену законности.

В юридической литературе дается понятие конституционного контроля. Почти все авторы едины во мнении, что конституционный контроль обеспечивает соответствие принимаемых законов и актов по их применению Конституции. На наш взгляд, наиболее удачным является определение конституционного контроля как проверки законов с точки зрения их соответствия конституции [2; 7].

Если говорить о субъектах конституционного контроля, то среди них можно назвать различные органы государственной власти, общественные организации. И все же речь будет идти о специальных органах. Это обусловлено важностью функционирования таких органов в условиях формирования правового государства, для чего они должны обладать определенным статусом.

Органами конституционного контроля могут быть:

• -     только государственные органы;
• -     органы, относящиеся только к системе высших органов государственной власти; они создают­ся и функционируют или как специализированные органы конституционного контроля, и эта функ­ция служит главной, исключительной в их деятельности, или как органы, в которых эта функция яв­ляется одной из основных в их деятельности;
• -     органы, осуществляющие деятельность по конституционному контролю, полномочия которых закреплены в Конституции.

Данные органы осуществляют контроль за соответствием конституции, законам актов высших органов власти. Вместе с тем органы конституционного контроля должны обладать и дополнитель­ными признаками, влияющими на их статус. Среди них: подробное регулирование организации и деятельности таких органов специальным правовым актом, имеющим, как правило, ранг закона; пра­во данных органов отменять не соответствующие конституции, законам акты органов, относящихся к иным ветвям власти; наделение этих органов правом толкования конституции, законов [3; 38].

В современном мире существует три варианта организации института конституционного кон­троля. В одних странах его осуществление возложено на суды общей юрисдикции (США, Япония и др.), в других — на специально созданные конституционные суды (Россия, Австрия, Италия, Венг­рия, в Польше — конституционный трибунал), в-третьих — на органы несудебного характера (Фран­ция). Если брать опыт становления этого института в Казахстане, то отметим, что он начал действовать с 1989 г. в форме Комитета конституционного надзора, с 1992 г. — Конституционного суда, а с принятием Конституции 1995 г. действует в форме Конституционного Совета. Организации и деятельности Конституционного Совета посвящены отдельный VI раздел Конституции, а также Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. «О Конституционном Совете Республики Казахстан».

В соответствии с национальным законодательством Конституционный Совет является государ­ственным органом, обеспечивающим верховенство Конституции на всей территории Республики Ка­захстан. По мнению известного казахстанского ученого Е.К.Кубеева, приверженность Конституции и независимость этого органа выражаются в том, что при осуществлении своих полномочий он само­стоятелен и независим от государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, под­чиняется только Конституции Республики и не может исходить из политических и иных мотивов. В своей деятельности Конституционный Совет обязан воздерживаться от установления и исследова­ния иных вопросов во всех случаях, когда это входит в компетенцию судов или других конституци­онных органов [4; 271].

Анализируя раздел VI Конституции, который регламентирует деятельность Конституционного Совета, мы приходим к выводу, что в Конституции не указано, с какой целью создается этот государ­ственный орган. Но из полномочий Конституционного Совета, определенных в Конституции, видно, что основным назначением Конституционного Совета является защита Конституции [5].

Конституционный закон «О Конституционном Совете Республики Казахстан» точно определяет назначение этого органа. В нем говорится, что Конституционный Совет как государственный орган обеспечивает верховенство Конституции Республики Казахстан на всей территории республики. Ни в одной Конституции Казахской ССР, а также в Конституциях Республики Казахстан 1993 и 1995 гг. не содержалось такого положения. Положение «О верховенстве Конституции Республики Казахстан» впервые закреплено в Конституционном законе «О Конституционном Совете Республики Казахстан». В этом положении прежде всего отражаются утверждение в Казахстане конституционного строя, же­лание построить правовое государство, идея подчинения государства Конституции. Исходя из этого Конституционный Совет должен обеспечивать верховенство Конституции. Это означает, что Консти­туционный Совет в своей деятельности должен руководствоваться:

• -    конституционными нормами, обеспечивая их незыблемость, т.е. беспрекословное соблюдение высшими государственными органами конституционных норм при принятии нормативных правовых актов, осуществлении организационных акций (выборы и т.д.);
• -    конституционными положениями, утверждающими определенное состояние государства: на­пример, унитарную форму государства, политическую стабильность и т.д.;
• -    конституционными идеями, принципами: например, идеями социального государства, казах­станского патриотизма и т.д.

Нужно отметить, что компетенция, состав, порядок формирования, требования к кандидатам в члены Конституционного Совета, статус членов Конституционного Совета, а также конституционное производство определяются конституционным законодательством. По вопросам организации и по­рядка своей деятельности Конституционный Совет принимает Регламент [6].

Конституционный Совет состоит из семи членов, включая председателя. Кроме этого, пожиз­ненными членами Конституционного Совета являются, по праву, экс-Президенты республики. Пред­седатель Конституционного Совета назначается на должность и освобождается Президентом Респуб­лики. Два члена Конституционного Совета назначаются на должность и освобождаются Президен­том, два — Сенатом, два — Мажилисом Парламента. Срок полномочий членов Конституционного Совета — шесть лет. Половина членов Конституционного Совета обновляется каждые три года. В состав Конституционного Совета может быть назначен гражданин республики не моложе тридцати лет, проживающий на территории республики, имеющий высшее юридическое образование, стаж ра­боты по юридической специальности не менее пяти лет. Требования, установленные в п. 1, ст. 4 Конституционного закона о Конституционном Совете РК, предъявляемые к кандидатам в члены Кон­ституционного Совета, не распространяются на экс-президентов республики.

Председатель и члены Конституционного Совета являются должностными лицами государства. Их статус определяется, кроме Конституции, Конституционным законом Республики Казахстан «О Конституционном Совете Республики Казахстан», нормативными правовыми актами о государст­венной службе в части, не урегулированной первыми двумя. Членство в Конституционном Совете связано с определенными ограничениями. Оно несовместимо с депутатским мандатом, занятием иных оплачиваемых должностей, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельно­сти, осуществлением предпринимательской деятельности, вхождением в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации органов [7].

В Конституционном законе «О Конституционном Совете Республики Казахстан» определено, что нарушение отмеченных выше запретов ведет к прекращению членства. Особенности статуса чле­нов Конституционного Совета состоят также в следующих моментах.

При выполнении своих обязанностей они независимы и подчиняются только Конституции и Конституционному закону Республики Казахстан «О Конституционном Совете Республики Казах­стан». Никакие другие акты (нормативные и ненормативные) для них не имеют заведомо обязатель­ной силы.

Какое-либо вмешательство в их деятельность, а также оказание давления или иное воздействие на них в какой бы то ни было форме не допускается и влечет ответственность по закону.

Конституция не предусматривает подотчетности Конституционного Совета или его членов какому-либо органу. Ежегодное послание Конституционного Совета в Парламент о состоянии кон­ституционной законности в стране не является отчетом. Деятельность председателя и членов Консти­туционного Совета по вопросам конституционного производства не подотчетна никому. В Конститу­ционном законе «О Конституционном Совете Республики Казахстан» прямо отмечено, что никто не вправе требовать от них отчета по вопросам осуществления ими своих полномочий.

В течение срока полномочий члены Конституционного Совета несменяемы. Их полномочия мо­гут быть прекращены или приостановлены только в случаях, предусмотренных Конституционном законом «О Конституционном Совете Республики Казахстан».

Члены Конституционного Совета не вправе осуществлять защиту или представительство в суде или в иных правоприменительных органах, оказывать покровительство каким бы то ни было лицам в реализации прав и освобождении от обязанностей. Разумеется, они, как и все граждане, могут быть законными представителями, например, своих детей и т.д.

Председатель и члены Конституционного Совета пользуются иммунитетом. Они в течение срока своих полномочий не могут быть арестованы, подвергнуты приводу, мерам административного взы­скания, налагаемым в судебном порядке, привлечены к уголовной ответственности без согласия Пар­ламента, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений. Уголовное дело в отношении председателя или члена Конституционного Совета может быть возбуж­дено только руководителем республиканского государственного органа, осуществляющего дознание и следствие. Поскольку речь идет о высоком должностном лице государственного органа, Генераль­ный прокурор осуществляет надзор за соблюдением законности в ходе расследования дела. В случае наличия доказательства о совершении преступления Генеральный прокурор вносит в Парламент представление о даче согласия на привлечение к уголовной ответственности председателя или члена Конституционного Совета. Уголовное дело в отношении председателя или члена Конституционного Совета подсудно только Верховному Суду.

Особенность статуса председателя и членов Конституционного Совета еще и в том, что они не подлежат дисциплинарной ответственности. К тому же никто не вправе отстранять члена Конститу­ционного Совета от участия в заседании. Если полномочия члена Конституционного Совета приоста­новлены в соответствии с Конституционном законом о нем, тогда председатель вправе отстранить его от участия в заседании.

Председатель и члены Конституционного Совета обладают равными правами при рассмотрении Конституционным Советом вопросов и принятии по ним решений. Имеется одно исключение из это­го общего правила, когда голос председателя является решающим (п. 2 ст. 71).

Закон различает случаи приостановления и случаи прекращения полномочий председателя и членов Конституционного Совета.

Одни авторы считают, что конституционное правосудие является частью судебной власти. По мнению других, конституционное правосудие находится вне трех ветвей власти, обеспечивая соблю­дение ими своих полномочий. Третьи полагают, что конституционный контроль является особой контрольной властью. С точки зрения Ю.А.Юдина, природа органов конституционного контроля но­сит двойственный характер. С одной стороны, это юрисдикционные органы, принимающие правовые решения в соответствии с формализованной процедурой, имеющей много общего с обычным судо­производством, с другой — это политические органы (по порядку своего образования, составу, ха­рактеру решаемых дел). По мнению ученых-юристов, любой конституционный вопрос имеет полити­ческий характер, ибо затрагивает проблему распределения и осуществления политической власти. С таким мнением следует согласиться. Вместе с тем Ю.А.Юдин прав и в том, что орган конституцион­ного контроля не является таким политическим органом, каким являются другие конституционные органы: Парламент, Правительство. Конституционный Совет РК не участвует в политическом про­цессе, в политическом контроле, в принятии политических решений. Учитывая это, нужно законода­тельно закрепить норму о том, что Конституционный Совет не имеет права по рассматриваемому во­просу давать какую-либо оценку политического характера, а наделен полномочиями решать только вопросы права [8; 730]. Конституционный Совет не может давать оценку принимаемому законодате­лем решению о его целесообразности, политической эффективности, правильности и т.п.

Конституционный Совет Республики Казахстан обладает двумя формами конституционного контроля: 1) предварительным (превентивным); 2) последующим (репрессивным). Первая форма означает проверку конституционности нормативного правового акта (закона) до его подписания Пре­зидентом. Вторая означает проверку конституционности уже действующего нормативного акта, а также конституционности выборов и референдума. Правильно отмечается, что предварительный кон­троль позволяет предотвратить принятие неконституционного закона, тем самым способствует ста­бильности законодательства. Недостатком этой формы конституционного контроля признается воз­можность вмешательства в законодательную работу Парламента. Достоинство последующего кон­ституционного контроля выражается в том, что, не вмешиваясь в законодательную работу Парламен­та, Конституционный Совет имеет возможность проверять конституционность закона с учетом прак­тики его применения судами и органами управления. А это имеет важное значение для защиты прав и свобод граждан.

Предварительный конституционный контроль является абстрактным, поскольку конституцион­ность закона рассматривается безотносительно к какому-либо конкретному делу. Последующий кон­ституционный контроль является конкретным. Субъектами права инициативы конституционного контроля являются в обоих случаях государственные органы, депутаты, государственные должност­ные лица.

Конституционный Совет играет важную роль в защите прав и свобод граждан. Полномочия Конституционного Совета по рассмотрению споров о правильности проведения выборов Президента Республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума направлены на за­щиту политических прав граждан. В других полномочиях прямо или опосредованно содержатся идеи о защите Конституционным Советом прав и свобод граждан.

Для выполнения своих полномочий Конституционный Совет имеет право запрашивать и полу­чать документы, материалы и иную информацию от всех государственных органов, организаций. Он может привлекать специалистов к экспертной и научно-консультационной работе. Эти полномочия не относятся к конституционным.

Рассматривая компетенцию Конституционного Совета, полномочия его председателя, следует обратить внимание на один весьма важный момент. Как мы уже отмечали, Конституционный Совет призван обеспечивать верховенство Конституции, правильное понимание и строгое соблюдение ее норм. Следовательно, Конституционный Совет имеет дело с юридическим материалом, который, бу­дучи концентрированным выражением и законодательным закреплением политики государства, не меняется в зависимости от политической конъюнктуры. Конституционный Совет должен руково­дствоваться только Конституцией и соответствующими ей законодательными актами и не поддавать­ся влиянию ситуативной политики. В связи с этим в Конституционном законе Республики Казахстан «О Конституционном Совете» прямо записано, что он «подчиняется только Конституции Республики и не может исходить из политических и иных мотивов».

Конституционный Совет — высокий государственный орган. Но это не означает, что он может вмешиваться в сферу деятельности других органов. Закон указывает, что Конституционный Совет должен воздерживаться от установления и исследования вопросов, когда эти вопросы входят в ком­петенцию судов или других государственных органов. Под иными органами, в частности, имеется в виду Прокуратура. Руководствуясь Конституцией, Прокуратура опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции (ст. 83). Здесь как бы скрещиваются полномочия Кон­ституционного Совета и Прокуратуры. Но, думается, нет противоречий между ними. Конституцион­ный Совет рассматривает конституционность закона по инициативе предусмотренных в Конституции субъектов, а также до подписания его Президентом. Прокуратура же сама рассматривает конституци­онность уже принятого (и действующего) закона. Поэтому Конституционный Совет не имеет основа­ния для вхождения в полномочия Прокуратуры.

В соответствии с подпунктом 2 п. 4 ст. 17 Конституционного закона «О Конституционном Сове­те» Конституционный Совет ежегодно направляет Парламенту послание о состоянии конституцион­ной законности в республике по результатам обобщения практики конституционного производства, т.е. по результатам своей деятельности.

Здесь следует обратить внимание на то, что в Конституции РК предусмотрено полномочие Пар­ламента заслушивать «ежегодные послания Конституционного Совета Республики о состоянии кон­ституционной законности в Республике Казахстан» (подпункт 11 ст. 53). При этом в Конституции не оговорено, что послание Конституционного Совета ограничивается результатами обобщения практи­ки конституционного производства. Конституционный Совет в своем послании Президенту тоже не ограничивается обобщением практики конституционного производства. Он использует и другие ин­формационные материалы. Например, в послании указывается, сколько, какого характера заявлений о нарушениях конституционных норм поступило от граждан, сколько нарушений норм Конституции и законов выявлено и устранено Генеральной прокуратурой, какие нарушения конституционных по­ложений допускаются органами дознания и предварительного следствия. Дается также характеристи­ка состояния преступности в стране, исходя из того, что правонарушения — один из главных показа­телей состояния конституционной законности.

Послание Конституционного Совета Парламенту его депутатами не обсуждается, а принимается к сведению. Данные, содержащиеся в послании, безусловно, могут быть использованы Парламентом в законотворческом процессе.

Таковы лишь некоторые полномочия, подчеркивающие значительную роль Конституционного Совета закрепленные в Конституции Республики Казахстан 1995 г.

Список литературы

1. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. № 858 «О Концепции правовой политики Республики Ка­захстан на период с 2010 до 2020 года» // zakon.kz
2. НудельМ.А. Конституционный контроль в капиталистических странах. — М.: Юрид. лит., 1968. — С. 223.
3. ШульженкоЮ. Конституционный контроль в России. — М.: ИГПАН РАН, 1995. — С. 38.
4. КубеевЕ.К. Конституционный строй Республики Казахстан. — Караганда: Изд. Болашак-Баспа, 1998. — 271 с.
5. Конституция Республики Казахстан. — Алматы: ТОО «Издательство “Норма-К”», 2008. — 44 с.
6. Регламент Конституционного Совета Республики Казахстан, утвержденный постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан от 19 апреля 2002 г. № 1 // constcouncil.kz
7. Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. «О Конституционном Совете Республики Казах­стан» // akorda.kz
8. Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право. — М.: Манускрипт, 1996. — 730 с.