Предельно кратко о сути местного самоуправления можно сказать, что его наличие подразумевает, что в стране, наряду с интересами личности и государства, признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы - интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения каждого отдельно взятого поселения или иной населенной местности.
Причем интересы этих территориально обособленных частей государства (точнее - их населения) рассматриваются в качестве самостоятельных интересов, имеющих государственное значение, но не являющихся подчиненными интересам центральной власти (очевидный пример конкурентности местных и центральных интересов - проблема размещения так называемых “вредных” производств.).
Современное местное самоуправление является сложным общественно-политическим явлением, в котором следует выделить три основополагающих аспекта: во-первых, - это элемент системы управления государством, во-вторых, - это самостоятельный уровень публичной власти, в-третьих, - это способ самоорганизации граждан.
Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление [1]:
- власть, действующая в пределах, установленных законом;
- наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами;
- власть с четко обозначенными функциями в государстве;
- наличие выборных органов местного самоуправления.
А также обозначает черты, присущие различным моделям местного самоуправления.
Для выбора конкретных моделей местного самоуправления нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от:
- экономической модели общества и отношений, возникающих в сфере собственности;
- демократических интересов в обществе и государстве;
региональных, национальных, местных традиций и особенностей осуществления власти на местах. Этот перечень далеко не полный, но на наш взгляд, наиболее важный, так как учет этих условий определяет эффективность любой модели местного самоуправления.
Как элемент системы управления государством местное самоуправление должно быть встроено в единую систему реализации государственной политики, должно обеспечивать исполнение решений центральных органов государственной власти.
Можно сказать, что местное самоуправление собирает в себе три достаточно разных слоя отношений:
- Европейская Хартия о местном самоуправлении. Май. 1990.
- местное самоуправление является элементом государственной системы, выражая основные установки и приоритеты внутренней политики государства,
- местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной (общественной) власти и профессионального управления, связанного с таким специфическим объектом, как населенный пункт,
- местное самоуправление является формой и способом самоорганизации людей.
Каждому из этих уровней присуща своя логика отношений и анализа (табл. 1).
|
Таблица - 1 Уровни самоуправления
|
Эти разные логики отношений составляют разные основания, складывающие фундамент местного самоуправления. И разговор о местном самоуправлении, в полном смысле слова, - это разговор об этих разных его слоях, а также о взаимоотношениях и взаимодействии этих слоев между собой.
Государственная политика децентрализации функций государственного управления и развития демократии, сформулированная в Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана от
4 апреля 2003 года, предусматривает повышение роли регионов в управлении делами государства и общества.
В частности, эта политика предусматривает передачу некоторых функций государственного управления из центра на места, а на местах - передачу некоторых государственных функций гражданскому сектору.
Таким образом, регионы должны в ближайшем будущем стать центрами развития самоуправления, предпринимательства, обустройства населенных пунктов и основным звеном в решении социальных, культурных, экономических, демографических, экологических и других проблем.
В условиях децентрализации и демократизации в местном государственном управлении решение многих государственных задач становится невозможным без участия граждан и их объединений.
Мы должны в ближайшем будущем исходить из правила, что «система обучения в региональных центрах обучения (РЦО) - это система обслуживания потребностей кадров местного государственного управления и самоуправления».
Эти перемены требуют соответствующего изменения и миссии РЦО.
Таким образом, РЦО должны расширить свой вклад для решения увеличивающихся региональных задач.
РЦО должны формироваться как центры непрерывного и качественного обучения многочисленного персонала органов местного государственного управления и самоуправления в регионах.
Для успешной реализации своей миссии в новых политических условиях РЦО постепенно должны быть более творческими и самостоятельными в планировании, в кадровом, учебном и юридическом плане.
Считаем, что повышение статуса РЦО в организации учебного процесса в целом соответствует новой политике повышения роли регионов, определенной Главой нашего государства.
Новая задача РЦО в новых условиях - оперативно реагировать на динамично изменяющиеся потребности развития местного государственного управления и самоуправления через разработку новых программ и повышение профессиональной должностной квалификации их кадров для реализации новых правительственных и местных программ, передового мирового и отечественного опыта организации государственного управления и самоуправления.
Мы должны помнить мнение экспертов по обучению чиновников, что «ни реорганизации структур управления учебным центром, ни новейшие оборудования, ни большие финансы сами по себе не дают ничего. Создавать инновационные обучающие продукты, отвечающие потребностям слушателей-практиков, могут только сертифицированные штатные тренеры-фасилитаторы».
Обучение персонала местного государственного управления и самоуправления, на наш взгляд, должно осуществляться с учетом не только потребностей, но и многих особенностей регионов.
В качестве основных блоков учебных программ РЦО ныне должны выступать следующие:
- бюджетное планирование и программирование в местном государственном управлении,
- механизм разработки и реализации территориальных программ,
- стратегическое планирование развития территорий,
- подготовка, регистрация и процедуры применения местных нормативно-правовых актов,
- управление персоналом местного государственного управления,
- организационное поведение и культура в местном государственном управлении, документооборот и безбумажные технологии в местном государственном управлении,
- применение компьютерных программ в управленческом учете,
- коммуникации и психология управления, этика персонала и другие.
Считается, что РЦО призван максимально обслуживать потребности всех субъектов регионального управления для решения местных проблем в рамках единой государственной политики.
В качестве основных проблем РЦО можно выделить следующее:
- ежегодная подготовка (пополнение) и повышение квалификации, действующих тренеров- фасилитаторов РЦО;
- подготовка новых и обновление действующих учебных модулей для кадров местного государственного управления и самоуправления;
- организация исследований проблем теории и практики местного государственного управления и самоуправления в регионах;
- изучение, обмен и применение передового отечественного и зарубежного опыта организации работы РЦО и регионального обучения кадров местного государственного управления и самоуправления.
В целях дальнейшего повышения роли РЦО в жизни регионов через качественное обучение кадров местного государственного управления и самоуправления, мы должны перейти с 2003 года к организации его работы на основе:
Первое - перехода к организации работы РЦО на основе новой структурной схемы системы повышения квалификации кадров местного государственного управления и самоуправления в регионах.
Второе - организации работы РЦО в условиях активного взаимодействия с другими РЦО при содействии нового Фонда устойчивого развития РЦО.
Таким образом формирование местного самоуправления в Республике Казахстан (РК) еще только предстоит, но при этом оно должно быть сопряжено с системой государственного управления на местах. Казахстан, провозгласивший свою независимость в 1991 году, до сих пор является централизованным унитарным государством. Несмотря на то, что на местах действуют выборные органы населения - маслихаты, пользующиеся некоторой самостоятельностью, реальная власть принадлежит акимам - представителям Президента и Правительства РК, возглавляющим исполнительные органы на местах.
Экономика переходного периода, социальная нестабильность требовали жесткой исполнительной вертикали, построенной на принципе безусловного подчинения нижестоящих структур вышестоящим, единой государственной дисциплины, не допускающей проявлений каких- либо самоуправленческих начал на местах. Поэтому, предпринятая в 1991 году попытка реформировать систему местной власти, придавшая местным Советам двойной статус: органов государственной власти и местного самоуправления - была обречена на провал <2>. В зарубежной <3>, российской <4>, стран СНГ и казахстанской <5> юридической литературе освещались различные подходы к моделям местного самоуправления. Все эти модели так или иначе основаны на тех или иных системах местного самоуправления, функционирующих в различных странах мира.
Литература:
- Европейской хартии местного самоуправления. Май 1990г.
- А.А.Замотаев. Идея и законодательные основы местного самоуправления/ Материалы международной конференции и рабочего семинара региональных центров обучения государственных служащих.-Алматы. 2003.С. 16 - 25.
- А.А. Токтыбеков. Фонд устойчивого развития РЦО как форма поддержки развития местного государственного управления и самоуправления/ Материалы международной конференции и рабочего семинара региональных центров обучения государственных служащих.-Алматы. 2003. С. 154 - 155.
- Основы Европейской хартии местного самоуправления: Методическое пособие для высших учебных заведений. / Под ред. В. А. Черникова.
- Сагиндыкова А.Н. Конституционное право Республики Казахстан: Курс лекций. Алматы: Білім, 1999. С. 306 - 329.