Под процедурой обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи. Применительно к государственным органам процедуры определяют стадии, их цели, последовательность и временные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации. Процедуры могут требовать совершения и чисто ритуальных действий для придания процессу особой торжественности. Долгое время институт административной процедуры изучался в купе с другими правовыми институтами, хотя осуществлял наибольший объем регуляции между элементами административной деятельности.
Какова же роль административных процедур? Если это рациональные, эффективные, открытые административные процедуры, то на практике можно увидеть устойчивый и чёткий порядок управленческой деятельности. Хорошая процедура предполагает совершение органом управления таких действий и «включение» в процесс таких его участников, которые действительно необходимы и достаточны для правильного и законного разрешения дел. Тем самым обеспечивается эффективность управления - достижение оптимального результата при разумной экономии сил, времени и средств.
Административные процедуры призваны создавать условия, позволяющие своевременно выявлять проблемы, нуждающиеся в разрешении, и гарантирующие полноту, всесторонность и объективность анализа информации, а также само принятие решений. Процедуры способствуют внедрению научных достижений в практику управленческой работы. Например, повысить научную обоснованность управленческих решений помогают процедуры, предусматривающие участие научных учреждений в разработке проектов решений, применение ведомственной и вневедомственной экспертиз.
Административные процедуры имеют большое значение для реализации различных социальных интересов, обеспечения их гармоничного сочетания и приоритетов. Носители и выразители социальных интересов часто выступают в роли участников управленческого процесса. К сожалению, наши административные процедуры очень мало внимания уделяют проблеме регулирования всякого рода разногласий. Кроме того, разнообразие взглядов людей на тот или иной вопрос во многом зависит и от их жизненного опыта, компетентности и многих других факторов. Возможная коллизия мнений также требует процедур их разрешения.
Любая деятельность, проводимая в рамках закона, основывается на общих принципах, призванных обеспечивать открытость, демократичность и законность. Так, к примеру, Федеральный закон об административных процедурах Швейцарии от 20.12.1968 г. закрепляет следующие принципы: принцип легальности, необходимости правового обоснования, необходимости обоснования в форме закона, законности и усмотрения, применения вновь принятого регулирования в текущей процедуре, равенства, следования устоявшейся практике, принцип публичного интереса и соразмерности, запрет произвола, принцип веры и доверия, запрет злоупотребления правом, заперт противоречивого поведения, отказ в применении права, запрет сверхформализма.
В теории встречаются также и иные принципы административных процедур:
- Принцип расследования - гражданин не обязан доказывать обстоятельства дела, которые интересуют орган власти. Орган власти сам в силу своих обязанностей должен выяснить необходимые факты.
- Принцип соразмерности - общая свобода действий гражданина может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой цели в интересах общества. Предписанные меры для достижения этой цели должны быть минимально обременительными. Если существуют мене обременительные меры, тогда должны быть применены именно они.
Запрет бессмысленного применения права - норма, которая при сложившихся обстоятельствах очевидно бессмысленна, не должна применяться.
Запрет формализма – не позволительно устанавливать гражданам препоны, если это происходит только ради соблюдения формы. Если гражданин не соблюдает форму (при подаче какого- либо заявления, к примеру), это не должно быть поводом для отказа принять это заявление, если, конечно, цель, преследуемая формой, может быть достигнута и без ее соблюдения.
Очевидные ошибки в письме и счете – должны исправляться органом власти в силу его служебных обязанностей. Подобные очевидные ошибки учреждение обязано исправлять самостоятельно, и не может вследствие этого объявить документ недействительным или отказываться его принять7.
Принцип переадресации в компетентный орган – если гражданин обращается с заявлением в какое-либо ведомство и вопрос, затронутый в заявлении, находится вне рамок компетенции этого ведомства, то чиновники не вправе отклонить заявление, но обязаны самостоятельно осуществить переадресовку;
- «принцип координации процедур» — если гражданин обращается в орган власти за получением специального разрешения на тот или иной вид деятельности, то он вправе подать соответствующий запрос всего лишь в одно государственное учреждение;
- «принцип общения по почте» – неправомерно принуждать граждан лично являться в государственное ведомство, чтобы получить там тот или иной формуляр, подать заявление или представить иные документы. Гражданин вправе сделать это по почте;
- «принцип соразмерности» — общая свобода действий гражданина может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой цели в интересах общества;
- запрет сверхформализма — непозволительно устанавливать гражданам препоны, если это происходит только ради соблюдения формы. Если гражданин не соблюдает форму (при подаче какого-либо заявления, к примеру), это не должно служить поводом для отказа;
- принцип прямого применения Конституции – в случае если положения какой-либо инструкции противоречат конституционным правам, Конституция должна применяться напрямую.
Согласно статье 3 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» административные процедуры основываются на принципах:
1) законности;
2) подчинения нижестоящих государственных органов и должностных лиц вышестоящим;
3) равенства всех перед законом и судом;
4) приоритета прав и свобод граждан, недопустимости проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений граждан и организаций;
5) обязательности для всех граждан, организаций и должностных лиц предусмотренных административными процедурами действий и актов;
6) взаимной ответственности и баланса интересов личности, общества и государства;
7) учета общественного мнения и гласности при строгом соблюдении законодательства о государственных секретах и иной охраняемой законом тайне;
8) поддержания авторитета государственной власти и недопущения действий, способных дискредитировать Республику Казахстан и противоречащих интересам государственной службы, в том числе противостояния проявлениям коррупции, строгого соблюдения установленных законодательством для государственных служащих запретов и ограничений;
9) единства требований административных процедур для государственных органов всех уровней;
10) четкого разграничения компетенции и согласованного функционирования всех государственных органов и должностных лиц государства;
11) экономичности и эффективности.
Рассмотрим на примере Федерального закона об административных процедурах Швейцарии от 20.12.1968 г., какие принципы административных процедур закреплены у них:
1. Принцип легальности (законности)
Принцип легальности (законности) нашел свое закрепление в ст. 5 новой Федеральной Конституции Швейцарии. Суть этого принципа сводится к тому, что право представляет собой одновременно как основу, так и своего рода “ограничитель” любых действий государства. Под правом понимаются не только законы, но и иные правовые источники, содержащие нормы, создающие права и обязанности.
Цель данного принципа (применительно к нашей теме) удержать административные процедуры в рамках, предписанных правом, превратить право в ограничитель административной деятельности.
Источниками административного права являются Конституция (включая неписаные конституционные принципы), законы, акты законодательных, исполнительных и судебных органов, международные договоры, общие принципы права, “судебное право”, т.е. не отдельные прецеденты, а выведенные многолетней судебной практикой общие правила, а также (в случае наличия пробелов в законодательстве) обычное право.
Суть действия принципа легальности сводится также к обеспечению защиты прав индивидуума от вмешательства со стороны государства. Именно поэтому принятые решения подлежат опубликованию до вступления их в силу, из чего свою очередь выводится запрет обратной силы.
2. Необходимость правового обоснования
Любая деятельность государства должна быть основана на общих правовых правилах, выраженных весьма определенно.
Следование этому принципу обеспечивает равенство всех перед законом и правовую безопасность. Если норма, на которую опирается решение администрации, сформулирована достаточно ясно и понятно, то прогнозирование решения того или иного органа власти не представляет труда. Поэтому недопустимо издание “расплывчатых” правовых актов, предоставляющих администрации чрезмерную свободу усмотрения.
Именно поэтому Федеральный Суд отметил, что закон должен быть сформулирован настолько четко, чтобы каждый мог соизмерять с ним свое поведение и с максимальной степенью вероятности предвидеть последствия поведения, идущего вразрез с требованиями закона.
Федеральный Суд признал достаточно определенной и тем самым не противоречащей Конституции формулировку нормы Уголовно-процессуального кодекса кантона Базель-Ланд, предоставляющую прокурору право давать разрешение на ограничение тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений, “если тяжесть преступления оправдывает подобное вмешательство”.
3. Необходимость обоснования в форме закона
В данном случае требование законности идет “еще дальше”, чем в случае правового обоснования. В качестве обоснования требуется не просто норма права, а закон в его формальном смысле, т.е. принятый в соответствии с требованиями Конституции парламентом или на референдуме.
Именно в такой форме (в форме закона) должны быть сформулированы наиболее существенные элементы регулирования административной деятельности. Любые существенные вмешательства в права и свободы индивидуума должны иметь под собой законную основу.
4. Законность и усмотрение
Ни один закон не в состоянии предусмотреть регулирование всех конкретных случаев и ситуаций. Зачастую подходящее решение должно быть найдено исходя из конкретных обстоятельств. Поэтому свобода усмотрения служит дополнением принципа законности. Вопрос, какую свободу усмотрения предоставляет та или иная норма административным органам, решается при помощи толкования.
Свобода усмотрения не означает вседозволенности. Органы власти должны пользоваться этой свободой, руководствуясь Конституцией и конституционными принципами (равенство перед законом, соразмерность и т.п.), и не вправе принимать произвольные решения.
Выполняя свой долг по защите публичных интересов, административные органы должны действовать в соответствии с общим смыслом и предназначением законодательства.
Такая “ограниченность” свободы усмотрения тесно связана с обязанностью обоснования любого решения или распоряжения, которая, в свою очередь, проистекает из принципа справедливого слушания (рассмотрения) дела.
5. Применение вновь принятого регулирования в текущей процедуре
Если после начала административной процедуры вступает в силу новый закон, то встает вопрос: следует ли применять его или руководствоваться старым, действовавшим на момент начала процедуры? При этом, применяя право, администрация должна заботиться о сохранении у затронутых лиц доверия к действующему праву.
После подачи г-ном N. запроса о выдаче разрешения на строительство был принят новый закон о строительстве. В соответствии со старым законом разрешение следует выдать, а по новому должен последовать отказ. Какой закон должен применить орган власти?
В принципе вопрос о переходном регулировании должен решаться законодателем. Если же подобное регулирование отсутствует, то при принятии решения следует руководствоваться общими принципами.
Практика Федерального Суда Швейцарии по данному вопросу весьма противоречива. С одной стороны, Суд установил в качестве принципа, что администрация должна применять тот акт, который действует на момент принятия решения. Следовательно, следует применять новый закон. Однако, с другой стороны, в ряде решений Суд указал, что в целях охраны общего доверия к праву в некоторых случаях следует оставлять без внимания последовавшие после начала процедуры изменения в законодательстве.
Таким образом, применение нового права ограничивается принципом веры и доверия.
В 1970 г. при изменении зонирования земель в одном из кантонов возникла необходимость изъятия земельного участка с условием выплаты собственнику компенсации. Процедура оценки земельного участка, инициированная собственником, затянулась на 10 лет, и к моменту ее окончания вступил в силу новый закон, согласно которому проведенное зонирование более не подлежало обязательному компенсированию. Что же решил суд? Разумеется, оценка участка и процедура компенсации давно должны были закончиться (еще до вступления в силу нового регулирования), однако в том, что они затянулись сверх всякой меры, вины собственника не было. Поэтому, руководствуясь принципом веры и доверия, суд предписал выплатить компенсацию по старому закону.
6.Принцип равенства
Равенство всех перед законом отчасти достигается благодаря подчинению администрации букве закона. Равенство означает, что, сталкиваясь с разрешением аналогичных случаев, административный орган обязан применить закон одинаковым образом во всех этих случаях.
Любые отклонения от единообразного применения, не оправданные никакими вескими причинами, являют собой нарушение принципа равенства.
В то же время суд признал, что различия в режиме содержания лиц, находящихся в предварительном заключении, и лиц, отбывающих наказание по решению суда (в особенности что касается правил предоставления отпусков), не являются нарушением принципа равенства всех перед законом.
7. Следование устоявшейся практике. Изменение практики
Устойчивость практики администрации и суда имеет огромное значение. Этого требуют упоминавшиеся выше принципы равенства и охраны доверия. Однако возникают ситуации, вынуждающие изменить сложившуюся практику. Изменения допустимы, если существуют следующие предпосылки:
- · наличие веских оснований для введения новой практики;
- · изменение практики должно быть последовательным, т.е. не просто исключение из общего правила в единичном случае, а последовательная замена старой практики новой;
- · интерес в правильном и справедливом правоприменении должен “перевешивать” интерес правовой безопасности;
- · изменение практики не должно представлять собой нарушения принципа веры и доверия.
8. Принцип публичного интереса и соразмерности
Статья 5 новой Федеральной Конституции Швейцарии предписывает, что действия государства “должны преследовать публичные интересы и быть соразмерными”.
Дать определение понятия “публичного (общественного) интереса” - задача необычайно сложная. Очень часто ответ на вопрос, преследует ли то или иное действие или решение публичный интерес, зависит от анализа конкретных обстоятельств. Оценка осложняется еще и тем, что данная категория не постоянна во временном и пространственном отношении. То, что вчера отвечало публичным интересам, сегодня уже противоречит им. С развитием человечества появляются все новые виды “интересов” - к примеру, охрана окружающей среды.
Однако есть так называемое “ядро” публичных интересов - наиболее важные из них: общественный порядок и безопасность, здоровье и нравственность, порядочность в деловых отношениях, планирование и зонирование земель и застройки, охрана труда, наличие недорогого жилья, охрана окружающей среды и т.д.
Преследование общественных интересов “наталкивается” на частные интересы. В этом случае следует оценить и те и другие и определить, что в данном случае “перевешивает”. Оценка частных и публичных интересов производится при помощи применения принципа соразмерности, т.е. соразмерности между целью и методом вмешательства.
Принцип соразмерности требует того, чтобы применяемая мера вмешательства, с одной стороны, была пригодной для достижения поставленной цели, а с другой стороны - необходимой. Если той же цели можно достичь более “мягкими” мерами, то следует применять именно их.
Один из слушателей курсов горных проводников, успешное окончание которых необходимо для получения соответствующего патента, был отчислен под предлогом непригодности из-за того, что в свое время уклонился от армейской службы. Суд признал данное решение несоразмерным, так как неверно судить о пригодности к работе в горах, опираясь исключительно на факт службы в армии.
9. Запрет произвола
Под произволом понимается такое поведение администрации, которое не понятно для затронутых им лиц и не может быть объяснено при помощи разумных аргументов. Произвол часто связан со злоупотреблением властью. Произвольными являются такие акты администрации, которые ничем не обоснованы, представляются бессмысленными, грубо нарушают существующее законодательство или общепризнанные принципы права, а также явно противоречат принципу справедливости.
· Примером произвола может служить упоминавшееся выше исключение слушателя курсов горных проводников, который якобы не пригоден для этой деятельности, так как уклонился от армии.
· Не что иное, как произвол, есть и возложение процессуальных расходов на оправданного в уголовном деле ввиду неподобающего поведения его родственников во время процесса.
Производным от запрета на произвол является в швейцарском праве также принцип самостоятельного устранения административным органом неумышленных ошибок в письме и счете, допущенных заявителями в поданных документах.
10. Принцип веры и доверия
Этот принцип определяет не только отношения между администрацией и гражданами, но и поведение граждан по отношению к органам власти и также закреплен в новой Федеральной Конституции.
Производным по отношению к нему является принцип охраны доверия.
Гражданин имеет право на защиту своего доверия по отношению к заверениям органа власти или иному поведению администрации, обосновывающему определенные ожидания.
Если в период рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на строительство регулирование изменилось таким образом, что данное строительство не может быть более разрешено, то податель заявления не вправе требовать возмещения ему затрат на проектирование. Однако если подача именно этого запроса побудила строительное ведомство к изменению регулирования с целью его запрета, то ставшие бессмысленными затраты потенциального застройщика подлежат компенсированию. Компенсировать придется данные затраты и в том случае, если еще перед подачей запроса застройщик получил уверения ведомства в том, что существующее регулирование в ближайшем будущем останется неизменным, положившись на которые он и начал проектирование.
Принцип охраны доверия зачастую вступает в противоречие с принципом законности, так как в силу конкретных обстоятельств может требовать неприменения соответствующего законодательного регулирования.
10.1. Запрет злоупотребления правом
Под злоупотреблением правом понимается, согласно судебному определению, “такое применение правовых средств, при котором достигаются цели, противные данным средствам”.
Явно злоупотребляет правом то ведомство, которое умышленно затягивает вынесение решения, выжидая момента, когда правовое положение затронутой стороны существенно ухудшится.
Еще один пример злоупотребления: сторона на ранней стадии процедуры умышленно не прибегает к обжалованию действий органа власти (к примеру, жалоба на пристрастность судьи), хотя жалоба уместна и должна быть принесена, и использует это право только в случае негативного для нее исхода дела.
10.2. Запрет “противоречивого поведения”
Если орган власти занял по тому или иному вопросу определенную точку зрения, то он не вправе менять ее без веских на то оснований.
Если частные лица, положившись на данные им неверные разъяснения относительно возможности обжалования или на существующую практику, используют это право, которым на самом деле не обладают, и подают жалобу, то они подлежат освобождению от процессуальных расходов.
Если налоговый орган вынуждает налогоплательщиков добровольно заявить об укрытых доходах, пообещав неприменение к ним штрафных санкций, то он не вправе затем штрафовать их.
Следователь пообещал выпустить обвиняемого под залог. Однако затем он вынес решение о конфискации суммы залога, так как имелось обоснованное подозрение, что эти деньги были добыты нечестным путем. Суд не усмотрел в действиях следователя нарушения запрета “противоречивого поведения”.
11. Отказ в применении права
Отказ в применении права имеет место, когда в соответствии с материальной или процессуальной нормой налицо право стороны на определенную процедуру, однако орган власти своими действиями или бездействием игнорирует его и, несмотря на наличие заявления стороны, не рассматривает дело.
Судом было признано, что незаконное затягивание рассмотрения дела или отказ в вынесении распоряжения равносильны вынесению распоряжения.
Если административный орган, рассматривая дело о выдаче разрешения на строительство, не реагирует на протест собственника соседнего участка, хотя последний реализует свое законное право, налицо нарушение запрета на отказ в применении права.
12. Запрет сверхформализма
Запрет сверхформализма представляет собой один из аспектов отказа в применении права.
Суть данного запрета сводится к подчинению процессуального права материальному.Безусловно, формальные процессуальные предписания необходимы, однако их применение не должно превращаться в самоцель. Администрация не вправе чрезмерно строго следовать предписаниям формы, если это не оправдано интересами дела и недопустимым образом осложняет доступ граждан к реализации их законных прав и интересов. Если гражданин подает документы не на государственном языке (в данном случае речь шла об итальянском), административный орган не вправе просто оставить их без внимания (это было бы нарушением запрета сверхформализма), а обязан предоставить гражданину дополнительный срок для осуществления перевода
Как уже было сказано, такие или похожие принципы действуют в демократических правовых государствах как следствие принципа правового государства, даже если они не зафиксированы в законе. Многие государства перешли к законодательному закреплению этих принципов в законе об административных процедурах.
Казалось бы, казахстанский законодатель затронул все основополагающие начала в виде принципов, но в реальности, мы видим произвол исполнительных органов, злоупотребление властью, умышленное затягивание вынесения решения, создание всяческих дополнительных административные барьеров и препонов.
Конечно, каждому государству присущи только ему специфичные принципы административных процедур, поэтому чрезмерное копирование не приведет к желаемому результату. Мы полагаем, что возникла необходимость совершенствовать механизм «оживления» принципов административных процедур, так как вся деятельность органов государственного управления должна изначально базироваться не на нормах, не на других правовых аспектах, а именно на принципах.
Список литературы:
- 1. Подопригора Р.А. Административное право: учебный курс / под ред. Подопригора Р.А. - Алматы, 2010. С.214
- 2. Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дисс. канд.юрид.наук. - М.: Институт государства и права РАН, 2002. -С. 79
- 3. Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» Алматы: Жеты Жаргы, 2001. -16 с.
- 4. «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» Указ Президента Республики Казахстан от 29 сентября 2004 г .№ 1449 / САПП РК, 2004 . № 36, ст.474.
- 5. Давыдова Г.И. Юридические процедуры в гражданском праве. Общая характеристика. Автореф. дисс….к.ю.н. Казань, 2004. С.7.