Юридическая природа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами

В статье рассмотрен вопрос о юридической природе ответственности органов и должностных лиц ме­стного самоуправления перед гражданами. Дана правовая характеристика, обоснован вывод об отно­сительной самостоятельности данного вида ответственности в системе видов юридической ответст­венности соответствующих органов и должностных лиц. Определены место и роль данного рода ответственности в этой системе. 

В законодательстве о местном самоуправлении и в научной литературе выделяется три вида юридической ответственности, которую несут органы и должностные лица местного самоуправле­ния:

1) перед населением;

2) перед государством;

3) перед физическими и юридическими лицами [1].

Эти виды ответственности и одноименные правовые институты достаточно обстоятельно иссле­дованы правоведами. Ответственность этих субъектов перед гражданами получила наименьшее тео­ретическое обоснование. В то же время этот вид ответственности непосредственно направлен на охрану прав, свобод и законных интересов граждан.

Несмотря на очевидную значимость ответственности органов и должностных лиц местного са­моуправления перед гражданами, до настоящего времени ни в юридической науке, ни в законода­тельстве, ни в правоприменительной практике не получил должного разрешения не только вопрос о ее отраслевой принадлежности, но и более общий вопрос — об объективности бытия данного правового явления. До последнего времени в юридической литературе ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами в качестве самостоятельной правовой категории не рассматривалась. Как правило, объектами исследования становилась ответственность этих субъектов перед населением и перед физическими лицами (что соответствует «букве» Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Впервые вопрос о специфике ответственности указанных органов и должностных лиц перед гражданами был поставлен С.М. Медведевым [2]. Выделение данного вида ответственности по­зволяет подойти к решению других задач правового регулирования муниципально-правовых отноше­ний, стоящих перед наукой муниципального права с принципиально новых позиций.

Задачу охраны прав, свобод и законных интересов граждан решает и институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. На это прямо указано в ст. ст. 73 и 74 упомянутого Федерального закона. Однако данный вид юридической ответственности обеспечивает только опосредованную охрану прав, свобод и законных интересов граждан.

Объективность бытия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими лицами обусловлена существованием правоотношения или группы правоотноше­ний между указанными субъектами. Эти отношения носят имущественный характер и ограничивают­ся сферами гражданского оборота и налогообложения. При этом понятие «физическое лицо» включа­ет в себя не только граждан, но также иностранных граждан и лиц без гражданства. Для реализации данного вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления принципиаль­ное значение имеет не публично-правовая составляющая статуса лица — принадлежность к опреде­ленному государству, а частноправовая — право- и дееспособность, в первую очередь гражданская.

Несколько сложнее обстоит ситуация с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Систематическое толкование Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ приводит к выводу, что такие отношения существуют. Однако анализ законодательства о местном самоуправлении не позволяет безоговорочно подтвердить данный вывод, поскольку сам термин «население» является трудно применимым к таким категориям, как правоотношение и ответствен­ность, так как установить права и обязанности населения без известных оговорок и условностей не представляется возможным в силу его фактической обезличенности. Следовательно, правильнее вести речь об ответственности органов местного самоуправления перед гражданами. Ответствен­ность же перед населением следует вывести за рамки правового поля и говорить о ней только в поли­тическом или социальном смысле. Принимая во внимание данное обстоятельство, некоторые право­веды справедливо подразделяют юридическую ответственность органов и должностных лиц местно­го самоуправления, возникающую из правоотношений с участием соответствующих органов или их должностных лиц, с одной стороны, и физических лиц — с другой, на два вида:

• применительно к частноправовым отношениям и отношениям в сфере налогообложения сле­дует вести речь об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед фи­зическими лицами, делая тем самым акцент на обеспечение имущественных интересов последних;
• применительно к публично-правовым отношениям — об ответственности органов и должно­стных лиц местного самоуправления перед гражданами, акцентируя тем самым участие последних в решении вопросов местного значения [2; 112].

При этом множественность и неопределенность лиц (граждан) в соответствующих правоотно­шениях не ставят под сомнение справедливость данного вывода. Множественность лиц, пусть даже неопределенная, не должна приводить к подмене конкретного гражданина, с его вполне определен­ными правами и обязанностями, абстрактным понятием «население», чьи права и обязанности могут быть определены исключительно через совокупность прав и обязанностей, пусть даже общих, всех граждан, проживающих на определенной территории.

При определении отраслевой принадлежности юридической ответственности органов и должно­стных лиц местного самоуправления перед гражданами возникает определенная сложность в со­поставлении позиций различных исследователей, связанная с тем, что до настоящего времени в пра­вовой науке было принято говорить лишь об ответственности перед населением, оставляя за преде­лами предмета исследования ответственность перед гражданами.

Однако в ходе решения этой задачи первостепенным, на наш взгляд, является не столько опре­деление наименования рассматриваемого вида ответственности и ее отраслевой принадлежности, сколько достижение полной ясности в вопросе о наличии или отсутствии оснований рассматривать ее как ответственность юридическую. Это, в свою очередь, позволит ответить на вопрос, действуют ли в сфере взаимоотношений органов и должностных лиц местного самоуправления с гражданами общие закономерности возникновения и реализации юридической ответственности. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение при разработке правовой конструкции данной ответственно­сти. Следует отметить, что он является одним из ключевых в науке как конституционного, так и му­ниципального права и состоит в установлении соотношения юридической (как конституционной, так и муниципальной) и политической ответственности.

По этому поводу правоведы высказывают различные суждения: что конституционная и муни­ципальная ответственность являются разновидностью политической ответственности [3]; что они объ­единяют в себе ответственность политическую, моральную и юридическую [4]. Существует также точ­ка зрения, что конституционная и муниципальная ответственность — это виды юридической ответ­ственности [5].

В теоретическом плане юридическая ответственность органов и должностных лиц местного са­моуправления, за исключением ответственности указанных лиц перед физическими и юридическими лицами как участниками имущественного оборота, близка к политической. На это указывает наличие целого ряда общих признаков юридической и политической ответственности этих субъектов. Во-первых, они вытекают из особенностей политических отношений и регламентирующих их соци­альных норм. Во-вторых, эти виды ответственности возникают в процессе взаимоотношений между классами, нациями, иными социальными группами, государством или местным самоуправлением и их органами. В-третьих, они наступают не только за умышленные виновные действия, но и за неуме­лость, приспособленчество, опрометчивость в вопросах политики.

Практически все авторы дают похожие характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами и населением, выделяют одни и те же ее существен­ные признаки и черты, одинаковым образом определяют ее специфику, с той лишь разницей, что одни называют ее конституционной ответственностью, другие — муниципальной, третьи — публич­но-правовой, четвертые — политической. В связи с чем на основе критического обобщения имею­щихся в научной литературе характеристик рассматриваемого вида ответственности необходимо вне­сение ряда уточнений.

Трудно спорить с тем, что ответственность перед гражданами и населением с точки зрения це­лей носит ярко выраженную политическую направленность. Вместе с тем нельзя согласиться с теми авторами, которые, признавая ее юридической, отмечают, что она имеет иную природу, нежели от­ветственность правонарушителя за совершенное правонарушение, преследует другие цели, выполня­ет другие функции, отличается основаниями и порядком осуществления [6; 203]. Признание ответст­венности юридической означает распространение на нее всех признаков последней, в том числе при­знание оснований ее реализации правонарушением и закрепление неблагоприятных последствий их совершения в санкции соответствующей правовой нормы.

Иной подход имеет в своей основе непонимание или нежелание признавать сущности юридиче­ской ответственности. Для установления юридической ответственности недостаточно просто «... обла­чить политическую ответственность в правовую форму...» [6; 204], упомянув о ней в законе. При лю­бом другом подходе границы собственно юридической ответственности безосновательно расширяют­ся, а ее специфические черты утрачиваются.

Полагаем, что нет оснований настаивать на признании «ответственности за ненадлежащее осу­ществление власти» разновидностью юридической ответственности. Признавая существование такой ответственности, следует относиться к ней как ответственности политической или социальной, но не юридической. Доводы о том, что в результате признания юридической ответственностью только «ответственности за правонарушение» население муниципального образования лишается возможно­сти непосредственно влиять на положение дел в муниципальном образовании в случае недобросове­стного, неэффективного осуществления властных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления, представляются неубедительными. Добросовестность, эффективность, ра­зумность — это правовые критерии, которыми могут быть охарактеризованы обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, недобросовестность, неэффективность, неразумность в решении вопросов местного значения могут служить признаками объективной сторо­ны правонарушения. При этом не следует говорить о том, что при реализации ответственности за правонарушение единственным основанием отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления становится только совер­шение этим субъектом правонарушения. Гражданское законодательство содержит в себе аналогич­ные нормы, когда неразумные и недобросовестные действия органа юридического лица признаются правонарушением с его стороны и влекут обязанность возместить убытки (ст. 53 ГК РФ). Такая ана­логия в данном случае представляется уместной. Нет принципиальных отличий применительно к опре­делению природы ответственности между органами юридического лица и местного самоуправления, так же как и нет отличия между участниками (акционерами, кредиторами и т.п.) юридического лица и гражданами. В гражданско-правовой науке вывод о том, что недобросовестные или неразумные действия органа юридического лица являются правонарушением, не подвергается сомнению. Полагаем, что данный вывод справедлив и в отношении органов местного самоуправления, если только не сле­довать по пути необоснованного сужения понятия правонарушения.

Только ответственность за правонарушение, обеспеченная формализованными правовыми сред­ствами прямого действия, имеет правовой механизм возникновения и реализации, сопряжена с тем, что ответственный субъект может претерпевать определенные неблагоприятные последствия, преду­смотренные нормами права, следовательно, может считаться юридической. Всякая иная ответствен­ность юридической не является и должна рассматриваться как политическая или социальная [2; 124].

Придание рассматриваемой ответственности правовой формы, которая постоянно совершенству­ется и усложняется, обусловлено объективной необходимостью и стремлением законодателя превра­тить такую ответственность в подлинно демократический механизм народовластия. При этом суще­ствует необходимость в размежевании ответственности органов и должностных лиц местного само­управления перед населением и перед гражданами.

Первая из них носит политический или социальный характер. Она не имеет и не может иметь юридически формализованных оснований реализации, что, в свою очередь, влечет невозможность закрепления в законе неблагоприятных последствий для указанных лиц, которые бы определили со­держание данной ответственности. Фактически содержание такой ответственности выражается в том, что население перестает поддерживать утративших доверие депутата или выборное должностное лицо на выборах.

Но утрата доверия может влечь за собой вполне определенные и формализованные юридические последствия и служить основанием реализации собственно юридической ответственности. Она на­ступает в результате утраты органом или должностным лицом местного самоуправления доверия избирателей из-за ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами своих задач и функций, недобросовестных, неразумных, неэффективных действий.

Первая представляет собой функциональную ответственность и удачно ложится в «схему» управленческой ответственности О.Э. Лейста [7]. Вторая же, с учетом изложенных выше доводов, должна рассматриваться в качестве деликтной.

На основании изложенного представляется целесообразным выделение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, носящей политический характер, и ее юридического продолжения — ответственности указанных субъектов перед гражданами. Правовое государство предполагает необходимость выражения политической и социальной ответственности правовыми средствами, т.е. установления юридической ответственности. Такую ответственность для целей ее отмежевания от политической ответственности следует называть ответственностью ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами, в то время как для обозначе­ния политической составляющей такой ответственности целесообразно использовать термин «ответ­ственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением». 

Список литературы

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. — № 40. Ст. 3822.
2. Медведев С.М. Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан (теоретико-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. — Тюмень,2011.
3. Пискотин М.И. Политическая ответственность работника аппарата государственного управления в социалистиче­ских странах // Ответственность сотрудника государственной администрации: междунар. науч. конф. — Варшава, 1975.
4. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе консштуционных норм. — Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1985. — С. 84.
5. Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государствен­ной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. — М.: Городец, 2000. — С. 21.
6. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления: Дис. . д-ра юрид. наук. — М., 2007.
7. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. — М.: Изд-во МГУ, 1981. — С. 218-223.