Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года определила основные направления развития правовой системы нашей страны на текущее десятилетие. Специальное внимание в ней уделено вопросам развития гражданского общества, одним из неотъемлемых институтов которого является система местного самоуправления. Отмечая необходимость укрепления данного института, Концепция подчеркивает, что следует «с учетом накопленного опыта проводить не только разграничение функций государственного управления и местного самоуправления, но и широко привлекать органы местного самоуправления к участию в реализации государственных функций, имеющих местное значение». В целях построения эффективной системы государственного управления и самоуправления указывается на необходимость проводить данную работу «одновременно с дальнейшим разграничением сфер деятельности, функций и ответственности между различными уровнями государственной власти» [1].
Для формирования и развития системы местного самоуправления в Республике в последние годы предпринято немало шагов. Это поправки в Конституцию РК от 21 мая 2007 г., закрепившие статус маслихатов как органов самоуправления, изменения и дополнения в базовый Закон от 23 января 2001 г., отразившиеся как в содержательной части, так и в его названии, принятие в 2012 г. Концепции развития местного самоуправления.
В данной статье хотелось бы остановиться на вопросах вовлечения граждан, проживающих в городах, поселках, аулах и селах, в процесс управления и решения вопросов местного значения. Иными словами, речь идет о населении административно-территориальных единиц как субъекте местного самоуправления.
Базовые основы участия населения в местном самоуправлении установлены ст.89 Конституции РК, которая гласит:
- В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
- Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.. [2].
Таким образом, Конституция, во-первых, местное самоуправление определяет как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, во-вторых, закрепляя возможность осуществления местного самоуправления непосредственно, не определяет конкретные формы деятельности граждан, т.е. не ограничивает эти формы. Это, кстати, конституционная новелла, т.к. в прежней редакции непосредственные формы самоуправления сводились только к выборам муниципальных органов. Тем самым создается возможность использования разнообразных форм прямого участия жителей в решении местных дел.
Закон РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» в 2009 г. был дополнен новой главой 3-1 «Участие граждан в местном самоуправлении» [3]. При этом единственным основанием для признания гражданина РК членом местного сообщества является факт его регистрации по месту жительства на территории административно-территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление.
Закон дополнен очень важной, на наш взгляд, нормой, предусматривающей право иностранцев и лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства на территории местного сообщества, на участие в осуществлении местного самоуправления в пределах, установленных данным Законом или международным договором. Это значит, что политический принцип участия населения в местном самоуправлении практически полностью исключен, кроме формирования органов местного самоуправления, которое осуществляется посредством реализации избирательных прав, принадлежащих только гражданам.
В Законе нашли отражение права и обязанности членов местного сообщества, а также такая форма непосредственного участия населения в местном самоуправлении как собрание (сход) местного сообщества.
Так, ст.39-3 гласит:
- Для обсуждения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления могут проводиться собрания (сходы) местного сообщества.
- Порядок проведения собрания (схода) и принятия решений определяется областными, города республиканского значения и столицы маслихатами.
- Решения, принятые на собрании (сходе) местного сообщества, могут быть направлены в органы местного самоуправления.
Из анализа данной статьи вытекает следующее. Закон, закрепляя собрания (сходы) местного сообщества как форму прямого волеизъявления жителей соответствующей территориальной единицы, устанавливает, что они проводятся для обсуждения вопросов местного значения. Следовательно, изначально не предусмотрена возможность принятия собранием (сходом) какого-либо общеобязательного решения. Жители только обсуждают такие вопросы, но никак не решают. Другими словами, их волеизъявление может быть в лучшем случае изложено в виде рекомендации для органов власти, но не имеет юридической силы.
Сам порядок проведения собрания (схода) и принятия решений будет определяться областными, города республиканского значения и столицы маслихатами, т.е. нормативно-правовая регламентация этого вопроса отдается на подзаконный, местный уровень. Таким образом, допускается возможность вариаций регулирования процедуры проведения подобных мероприятий.
Наконец, решения, принятые на собрании (сходе) местного сообщества, могут быть направлены, но не обязательно направляются в органы местного самоуправления.
По нашему мнению, существующие на сегодня в базовом Законе нормы значительно ограничивают непосредственное участие населения в местном самоуправлении, хотя, как указывалось выше, Конституция никаких ограничений не допускает. Закон 2001 г. с внесенными в него поправками закрепляет лишь две таких формы: выборы муниципальных органов и пресловутые собрания (сходы). Между тем, опыт зарубежных стран с развитой системой местного самоуправления показывает потенциал и разнообразие таких форм, их успешное использование в государственно-правовой практике. Среди них можно назвать не только выборы органов местного самоуправления, собрания жителей местных сообществ, но и местный референдум, отзыв населением выборных муниципальных должностных лиц, обязательные отчеты руководителей органов самоуправления перед жителями, опросы населения по общественно значимым проблемам местного характера, местные правотворческие инициативы и пр.
Следует отметить, что ранее разрабатывавшиеся законопроекты о местном самоуправлении предусматривали принятие населением устава местного сообщества, т.е., по сути, речь шла о местном референдуме. Но, к сожалению, ни в более поздних проектах, ни в настоящее время принятие устава местного сообщества замалчивается.
Справедливости ради, надо сказать, что в качестве обязанностей органов местного самоуправления определены: соблюдение принципов гласности и открытости, учета общественного мнения при осуществлении своей деятельности, обеспечение возможности свободного доступа членов местного сообщества на заседания органов местного самоуправления; обеспечение участия членов местного сообщества в решении вопросов местного значения. Однако все же участие жителей местного сообщества в решении местных вопросов, к сожалению, и в законодательной регламентации, и на практике остается пустой формальностью, т.е. фактически не осуществляется.
Кроме того, ст. 39-6 закрепляет ответственность органов местного самоуправления перед населением местного сообщества. Но при этом конкретные формы такой ответственности не указаны, а дается лишь отсылка на законодательство.
Таким образом, действующий Закон пока не позволяет населению стать полноценным участником местного самоуправления, да и само оно пока не стало реальностью нашей жизни.
В этой связи есть надежды на то, что реализация Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан, утвержденной Указом Президента РК от 28 ноября 2012 г. № 438, позволит сформировать реально действующую систему местного самоуправления. В числе важнейших задач:
- на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения постепенное повышение роли населения в решении вопросов местного значения через собрания (сходы) местного сообщества путем стимулирования участия, заинтересованности и ответственности населения при принятии управленческих решений;
- на уровне городов для решения насущных проблем, волнующих местное население, внедрение механизма вовлечения части активного населения в процесс принятия управленческих решений.
Дальнейшее развитие местного самоуправления в Казахстане будет осуществлено в два этапа.
На первом этапе (2013-2014 годы) - расширения потенциала действующей системы на нижних уровнях управления - предполагается:
Повышение роли населения в решении вопросов местного значения через собрания и сходы местного сообщества на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения. В этой связи будут законодательно закреплены нормы, предусматривающие:
- определение полномочий органов местного самоуправления и их ответственности;
- регламентацию порядка формирования, проведения и полномочий собраний и сходов и оформления их решений;
- обязательность обсуждения собранием или сходом вопросов финансирования мероприятий местного значения (акимы нижнего уровня управления не имеют самостоятельного бюджета, но являются администраторами пятнадцати бюджетных программ в составе бюджета района).
Сходы местного сообщества будут проводиться по наиболее важным вопросам, требующим всеобщего обсуждения (отчет акима, определение состава участников собраний и т. д.). Собрание местного сообщества будет проводиться для обсуждения текущих вопросов местного сообщества: бюджетных программ, формирования и использования собственных доходных источников и других вопросов.
Участники собрания местного сообщества будут формироваться из представителей, делегированных сходом, представляющих интересы отдельных групп населения: ветеранов, по делам семьи и женщин, по
делам молодежи, старейшин, домовых, уличных и квартальных комитетов и других. Представители собраний местного сообщества делегируются на период, определяемый законодательством, и осуществляют свою деятельность на постоянной основе.
Решения акимов нижних уровней по вопросам местного значения согласовываются и одобряются представителями собраний. В случае отсутствия компромисса в решении соответствующих вопросов, они будут переходить в компетенцию вышестоящего органа.
Во избежание исполнения акимом противоправных решений и в целях исключения лоббирования интересов отдельных групп и слоев населения, будет закреплено положение об обязательности рассмотрения акимом решений собраний и сходов и информирования населения о принятии (либо отклонении) им решения с учетом соблюдения законности.
Учитывая особенности управления общегородским хозяйством в крупных городах, вышеуказанные меры предлагается не распространять на районы в городах Астане, Алматы, Караганде, Шымкенте, которые также относятся к нижнему уровню управления;
- ведение нормы по предоставлению местному населению права участия в мониторинге за использованием бюджетных средств, выделенных на решение проблем местного значения;
- включение в действующие программы развития района (города областного значения) подраздела, в котором найдут свое отражение первоочередные потребности населения, принятые на собраниях и сходах местного сообщества на уровне аула (села), аульного (сельского) округа, поселка, города районного значения.
- Создание и развитие механизмов активного вовлечения городского населения в процесс принятия управленческих решений.
За маслихатами городов будет закреплено право создания общественных структур для взаимодействия акима города с населением, финансирование деятельности которых предлагается осуществлять за счет средств местного бюджета по государственному заказу. Созданные общественные структуры будут содействовать акимам городов в обеспечении охраны общественного порядка и безопасности граждан в порядке, определенном законом, а также надлежащего функционирования жилищно-коммунальных служб, санитарного состояния в населенных пунктах. Будут повышены общественная и гражданская активность и заинтересованность местного населения в улучшении условий жизнедеятельности на проживаемой территории и в целом социально-экономического развития населенного пункта [4].
Таким образом, ту безликую статью о собраниях (сходах) граждан, которая сегодня имеется в Законе 2001 г., предполагается наполнить конкретным содержанием. Данные меры позволят повысить роль населения в решении вопросов местного значения, стимулировать участие, заинтересованность и ответственность граждан при принятии решений, укрепить доверие к государственным органам.
Концепцией предусмотрено введение выборности акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа маслихатами районов (городов). Однако право внесения кандидатур на рассмотрение соответствующего маслихата будет осуществляться исключительно акимом района (города) на альтернативной основе.
В ее реализацию издан Указ главы государства от 24 апреля 2013 г. № 555 «О некоторых вопросах проведения выборов акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа» [5]. Выборные акимы будут сочетать в себе функции как исполнительного, так и представительного органа без образования отдельного представительного органа местного самоуправления в ауле (селе) и городе районного значения.
Тем самым, аким поселка, аульного (сельского) округа, являясь представителем районной администрации, одновременно приобретает статус главы местного самоуправления, а, следовательно, должен быть подотчетен населению и нести перед ним ответственность. С целью дальнейшего повышения роли жителей территориальных единиц целесообразно предоставить собраниям или сходам граждан наряду с акимом района (города) представлять кандидатуры на должность акима поселка, аульного (сельского) округа, им же или непосредственно населению путем голосования - право отзыва избранного акима.
Кроме того, целесообразно закрепить в законе и другие непосредственные формы участия населения в местном самоуправлении, о которых говорилось выше.
Список литературы:
- Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года. Утверждена Указом Президента РК от 24 августа 2009 г. № 858 //Казахстанская правда. - 2009. - 25 августа
- Конституция Республики Казахстан. Принята 30 августа 1995 г. на республиканском референдуме. С изменениями и дополнениями, внесенными Законами РК от 7 октября 1998 г., от 21 мая 2007 г., от 2 февраля 2011 г. - Алматы, 2011
- Закон РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» //Ведомости Парламента РК. - 2001. - № 3. - Ст.17
- Концепция развития местного самоуправления в Республике Казахстан. Утверждена Указом Президента РК от 28 ноября 2013 г. № 438 //Казахстанская правда. - 2013. - 29 ноября
- Указ Президента РК от 24 апреля 2013 г. № 555 «О некоторых вопросах проведения выборов акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа» //Казахстанская правда. - 2013. - 25 апреля