Статья посвящена деятельности Парламента - Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. Автор отмечает новые направления деятельности законодательного органа в условиях парламентской формы правления. В статье обозначены некоторые проблемы конституционно-правового характера.
Конституционно-правовой статус Жогорку Кенеша Кыргызской Республики представляет собой целую совокупность правовых институтов, содержащихся в Конституции, других законодательных актах и включает в себя ряд составных элементов. При этом, характеристики свойственные конституционно-правовому статусу представительного органа России, могут отвечать с некоторыми допущениями применительно к характеристике аналогичного статуса в Кыргызстане, ряде других государств, поскольку теория парламентского права на всей территории постсоветских государств имеет тождественные характеристики.
Итак, данные элементы конституционно-правового статуса можно вывести в следующем порядке:
- социальное назначение парламента, конкретизированное в принципах, целях, задачах;
- компетенция, складывающаяся из функций - основных направлений деятельности и конкретных полномочий, всей совокупности прав и обязанностей парламента;
- положение, задающее и регулирующее внутреннюю сущность, устройство, то есть совокупность органов, структур и подразделений, призванных обеспечивать постоянную работу законодательного органа;
- нормы, регламентирующие порядок выборов депутатов Жогорку Кенеша;
- процедуры, связанные с порядком его деятельности, порядок заседания парламентских органов, порядок голосования и принятий решений, то есть основные моменты регламента.
Совершенно верно замечено российским автором Богдановой Н.А., что выстраивается определенная иерархия, при которой все другие органы оказываются производными от органа, сосредоточившего всю полноту власти, подчинены ему и ответственны перед ним [2, с. 65-67].
Анализ конституционной практики современных государств на постсоветском пространстве убедительно подтверждает положение о том, что, основным принципом организации государственной власти выступает принцип ее разделения на три ветви и соответствующего их взаимодействия, что, разумеется, предопределяет конституционно-правовой статус парламента, его место в системе органов государственной власти.
Наиболее детально данный спектр проблем разработан А.А. Арабаевым. Так, по убеждению А.А. Арабаева, конституционно-правовой статус Жогорку Кенеша Кыргызской Республики представляет собой совокупность конституционно-правовых норм и институтов, которые характеризуют его социальную сущность и место в конституционной системе органов государственной власти. Находим обоснованной выработку основных элементов конституционно-правового статуса Жогорку Кенеша Кыргызской Республики в качестве которых выступают, и с этим согласны:
- социальное назначение Жогорку Кенеша;
- компетенция Жогорку Кенеша, складывающаяся из: функций - основных направлений деятельности и полномочий, то есть совокупности прав и обязанностей Жогорку Кенеша,
- внутреннее устройство;
- правовой статус депутата;
- порядок формирования;
- порядок организации [3, с.49.].
Согласно Конституции Кыргызской Республики, Жогорку Кенеш (ст.70) определяется как высший представительный орган, что предопределено основополагающими положениями и принципами организации и осуществления власти народа [1].
Жогорку Кенеш получает мандат на осуществление властных полномочий, и, разумеется, народ Кыргызстана осуществляет свою власть непосредственно, через систему государственных органов и органов местного самоуправления.
От имени народа вправе выступать Жогорку Кенеш, что также нашло отражение в принципах верховенства власти народа Кыргызстана, разделения государственной власти на ветви, ответственности государственных органов перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа, разграничения функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Представительный характер парламента проявляется в его избрании народом, в самой его сути. Парламент в любом государстве - единственный общенациональный представительный орган, уполномоченный осуществлять законодательные функции, то есть принимать акты высшей юридической силы. В соответствии с Конституцией, об этом уже говорилось, местные кенеши не имеют таких полномочий, и организационно не связаны с местными представительными органами, как допустим, это было в недавнем прошлом советов. Конституция Кыргызской Республики устанавливает, что законы и иные важные вопросы государственного значения могут выноситься на референдумы, что и соответствовало его исторической практике, когда путем референдумов вносились изменения и дополнения в действующую Конституцию Кыргызской Республики в 1996, 1998, 2003, 2007, 2010 годах.
В ст.70 Конституции Кыргызской Республики [1] закреплено положение, согласно которого, Жогорку Кенеш явялется «высшим» органом, осуществляющим законодательную власти и контрольные функции в пределах своей компетенции. Именно представительной парламентской функцией обусловлено наличие у Жогорку Кенеша и иных полномчий, выраженных в участии формирования высших и центральных государственных органов, в верховном руководстве делами государства.
Это нормы, в соответствии с которыми Жогорку Кенеш принимает закон о назначении референдума, назначает выборы Президента. В пп. 1), 2), 3), 4) п.3 ст.74 закреплена норма об утверждении программы деятельности Правительства, определении его структуры и состава, принимает решение о доверии правительству, принимает решение о выражении недоверия правительству.
Данный перечень полномочий позволяет утверждать, что данный блок нельзя свести к его только законодательным функциям, и подтверждает его участие в формировании его внутренней и внешней политики, и, как полагают многие отечественные ученые-конституционалисты, исходит из его представительной природы. Данный тезис основывается, причем закономерно, на наличии у парламента двуединой сущности. Двуединая природа заключается в одновременном характере его представительной и законодательной функций. Солидарны с мнением российского ученого Тихомирова Ю.А. в том что, «с одной стороны, именно в осуществлении законодательной власти проявляется фундаментальное свойство парламента - его представительности. С другой стороны, именно свойство представительности обязывает парламент выражать суверенную волю народа, регулировать важнейшие общественные отношения посредством принятия законов, осуществлять контроль над деятельностью исполнительных органов и должностных лиц [4, с.с. 41-43].
Жогорку Кенешу принадлежит исключительное право разработки и принятия законов и других законодательных актов, которые образуют правовую основу организации и деятельности всего государства. Как верно замечено российскими конституционалистами, в рамках данной деятельности «формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления» [5, с.с. 37-39.].
По логике с законодательными полномочиями в определенной функциональной зависимости находятся и его контрольные полномочия, что нашло закрепление в п.1 ст.70 Конституции Кыргызской Республики. Парламентский контроль, по верному убеждению Селезнева Г.Н., представляет собой эффективное средство повышения действенности законодательства и одновременно оперативного выявления правовых запросов общества [6, с. 174-175].
Основательный анализ контрольных функций парламента разработан А.А. Арабаевым в монографии Парламент и Парламентаризм Кыргызстана: генезис, состояние, перспективы», изданной в 2008 году. Стоит лишь отметить, действительно норма о парламентском контроле в конституционных новациях предусматривалась неоднократно, что имело место в исключении и во включенности нормы в действующие на тот момент редакции Конституции Кыргызской Республики.
Вместе с тем, в условиях слабой развитости партий, низкой транспарентности принятия решений и наличия партий, ориентированных на партийных лидеров, (как допустим в Российской Федерации партии парламентского большинства «Единая Россия», или президентской партии «Нур Отан» в Республике Казахстан) такой контроль будет осуществляться, прежде всего, партийным руководством. Таким образом, партийные лидеры приобретают эффективный инструментарий влияния на однопартийцев, а значит, демократические процессы в самих партиях могут столкнуться со всевозможными трудностями, и не исключено что они могут развиваться и по советскому партийному сценарию.
Как уже отмечалось выше, избирательная система Кыргызстана претерпела изменения, обусловленные переходом к пропорциональной системе выборов депутатов Жогорку Кенеша по партиыйным спискам. Известный западный исследователь Ловенсаль А. по данному поводу пишет: «эффективное демократическое правление подразумевает существование политических партий, которые эффективно агрегируют и выражают социальные интересы общества» [7, р. 59.].
По законодательству в Кыргызстане, организационно-коллективными субъектами выступают политические партии. Как известно, одним из отрицательных моментов, на сегодняшний день, является слаборазвитая партийная система, фактическое отсутствие конституционно-правового регулирования вопросов деятельности партий и их взаимодействие с органами государственной власти.
Думается, что правомерно мнение Бурбулиса Г. в постановке проблемы «правовой дискретности», под которой стоит понимать неограниченные возможности принятия властными структурами решений, таким образом, которое не предусматривает серьезного контроля ни со стороны законодателя, ни со стороны судебной власти, ни со стороны институтов гражданского общества[8]. В этой связи закономерно актуализируется проблема действенности гражданского общества, которое еще не в достаточной степени зрело, и как следствие - слабая развитость неинституализированной государственности приводит к реальному отсутствию потенциала и совершенствования[8, с.с. 125-127]. Усматривая в развитии данных процессов рождение легитимности как таковой, в нашем обществе резонно поднимается вопрос легитимности выборной власти. Стабильность и эффективность политической системы в целом и государственного режима в частности, зависит от способности инкорпорации.
Переход к новому конституционному дизайну обусловил существование политических партий в Жогорку Кенеше. Но если обратиться к конституционной теории и практике, то допустим, в Королевстве Великобритания, Новой Зеландии, Австралии до сих пор не институцианализировалась правовая регламентация деятельности политических партий в Парламенте. Однако именно пример Британии весьма показателен, поскольку история развития общественных отношений в этой стране показала всему миру цивилизованные формы политической борьбы, взяв старт с Правительства М. Тетчер, позднее Т. Блера.
В то же время, во многих государствах деятельность партийных фракций в парламенте является убедительным примером, насколько претерпела изменения данная правовая ситуация, определяя объект конституционно-правового регулирования. Вполне солидарны с мнением Юдина Ю., что характерной тенденцией для ряда новых и новейших конституций является то, что в них признается и отражается роль фракций в деятельности парламента [9, с. 215].
Как уже отмечалось выше, правовая регламентация деятельности парламентских фракций включает комплекс проблем, а именно:
- формирование парламентских комиссий и комитетов;
- право на выступление с докладами;
- участие в прениях;
- право на участие в официальных делегациях;
- обеспечение гарантий парламентского меньшинства - парламентской оппозиции.
Полагаем, что в данном аспекте, который закреплен в Конституции, все же усматривается нарушение демократических принципов деятельности парламента, который может привести к обязательным противоречиям и конфликтам, и «принцип большинства» еще не может с полным основанием утверждать полную легитимность законодательного органа. По нашему мнению, такая картина лишь декорирует плюрализм, но изначально фракция меньшинства, пусть даже данные нормы закреплены в Конституции, все-же не могут противостоять возможному иному сценарию.
Считаем, что деятельность политических партий в Жогорку Кенеше должна являться предметом правого регулирования посредством принятия внутрипарламентского правового акта, каковым является Регламент. Закономерно актуализируется проблема разработки проекта закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». Из данной фабулы следует, что прежний Регламент Жогорку Кенеша на данный момент потерял свою правовую действенность, поскольку существенно изменились процедура, порядок создания парламентских фракций, права, правой статус фракций.
Да, Конституция Кыргызской Республики[1] закрепляет правовые принципы равенства фракций, вместе с тем, по нашему мнению, в Конституции не закреплен принцип взаимоотношений и коммуникаций между партиями и фракциями. Депутатская фракция создается за день до начала работы нового состава Жогорку Кенеша либо в его первый день.
К примеру, ст.137 гласит: «Кандидатуры на должность Торага Жогорку Кенеша и его заместителей выдвигаются на заседании Жогорку Кенеша депутатскими фракциями. Также представители депутатских фракций наделены полномочиями задавать вопросы, высказывать мнение о деятельности Торага Жогорку Кенеша и т.д. В Кыргызстане предполагается на данный момент в Парламенте формирование взвешенной, профессионально подготовленной, основанной на мнении большого количества народных представителей институцианализации фракционной работы партий. Конституционный опыт зарубежных стран показывает, что во многих государствах законодательство подходит к образованию фракций с особым вниманием, поскольку регламентация создания фракций во многом сходна с процессом создания политических партий как таковых.
Список литературы:
- Конституция Кыргызской Республики, 2010 года - Бишкек, 2010.
- Богданова Н.А. Система науки конституционного права. - М. 1980. 3.
- Арабаев А.А. Парламентаризм в Кыргызстане: теория и практика становления. - Бишкек, 2008
- Конституционные реформы в государствах Содружества. Сб. стат. /Под ре. Ю.А. Тихомирова. -СПб: Секретариат МПА, 1993.
- Парламентское право России: Учебное пособие /Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой.
- Селезнев Г.Н. Вся власть-ЗАКОНУ: Законодательство и традиции указного права в России.- М.,1997
- Lowenthal A. Battling the Undertow in Latin America\ Consolidation the Trird Wave Democracies.
- Становление новой российской государственности. Реальность и перспективы. / Отв. ред. БурбулисГ. - М., 1996.
- Юдин Ю. Политические партии в современном государстве. - М., 1998.