В статье раскрываются основные подходы к определению «правоохранительной деятельности», выявляются противоречия, на основе всестороннего анализа формулируется авторское определение данного понятия.
Деятельность государства и его органов охватывает многие сферы государственной и общественной жизни. Решение проблем, связанных с обеспечением нормального функционирования экономики в целом, ее отраслей и конкретных хозяйственных организаций, осуществление внешней политики, создание условий для развития культуры, науки и образования, поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности страны, а также многие другие функции - таково содержание этой многообразной и многоплановой деятельности.
Одно из центральных мест в ней занимает выполнение задач по обеспечению правопорядка и законности, защите, прав и свобод человека, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Эти задачи - предмет заботы в первую очередь государства и его правоохранительных органов, наделенных определенными властными полномочиями, под которыми чаще всего понимают принуждение, подчинение и управление.
В типологии юридической деятельности правоохранительная деятельность чаще всего выделяется либо как самостоятельная правовая форма реализации охранительной функции государства [1, с. 85-86; 2, с. 41-42; 3, с. 114; 4, с. 229], либо как составная часть, форма правоприменительной (правообеспечительной, правореализующей, правоисполнительной) деятельности [5, с. 36; 6, с. 58; 7, с. 17; 8, с. 26; 9, с. 58]. В ряде литературных источников правоохранительная деятельность одновременно именуется юрисдикционной, отождествляется с нею [10, с. 87; 11, с. 29-36; 12, с. 10-11]. Это представляется не вполне обоснованным, поскольку юрисдикция является лишь частью правоохранительной деятельности. Отождествление юрисдикции и правоохранительной деятельности ведет к смешению различных видов последней и не способствует четкому разграничению компетенции участвующих в ней органов [13, с. 16].
В настоящее время в теории права и отраслевых юридических науках можно отметить две равнодействующие тенденции. Первая из них связана с тем, что почти за 50 лет термин «правоохранительная деятельность» адаптирован разными отраслями права[14]. Многие ученые и практики считают данное понятие глубоко исследованным и полагают возможным использовать его, не повторяя сказанного. Зачастую указанным понятием оперируют без какой-либо аргументации, в том числе в работах по теории и практике государственного управления, в которых этот термин является ключевым. Четкости использования исследуемого понятия не наблюдается и в официальных источниках, особенно в ведомственных нормативных правовых актах. Нередко используются неоднозначно, без указания на конкретное значение в том или ином контексте термины «охрана», «защита», «обеспечение» и др.
Вторая, противоположная, тенденция связана с расширением исследуемой проблематики и отражает возрастающий интерес к проблемам правоохранительной деятельности, активный поиск ее новых характеристик. Вместе с тем результаты предпринятого нами анализа источников приводят к выводу о том, что добытые наукой знания о правоохранительной деятельности государства еще не удовлетворяют возросшим потребностям правоохранительной практики. В этом смысле мы разделяем мнение А.Г. Братко, который считает, что «вопросы правоохранительной деятельности практически еще не исследованы, и это отрицательно сказывается на решении отраслевых, конкретных проблем правовой охраны общественных отношений. Изучение данной проблемы имеет прямое отношение к усилению охраны прав и законных интересов граждан, к укреплению законности и правопорядка» [15, с. 29]. Одним словом, эту проблему еще рано «списывать в архив». Концепция правоохранительной деятельности не может основываться на неопределенных понятиях. Это касается и терминологии, являющейся основой любой профессиональной информации [16, с. 3]. Только определенность смыслового значения употребляемых терминов позволяет избежать неясности доказываемого тезиса и его подмены в ходе научной дискуссии [17, с. 257].
Основные источники разногласий в подходах к понятию правоохранительной деятельности кроются, на наш взгляд, во-первых, в различном понимании его содержания. Попытки дать определение данному понятию путем перечисления структурных элементов правоохранительной деятельности не получают общего признания и приводят к оживленным дискуссиям. Во-вторых, научные споры вызываются различным толкованием одних и тех же терминов. В-третьих, не добавляют ясности исследования, в которых понятие правоохранительной деятельности рассматривается без указания на его значение и смысл. В-четвертых, существуют определенные разногласия относительно целей, задач, предмета, объектов, субъектов, средств, методов и предусмотренных действующим законодательством форм правоохранительной деятельности. Разумеется, в рамках такого узкоотраслевого исследования, как наше, невозможно «договориться» с оппонентами относительно однозначного понимания правоохранительной деятельности, соответствующих дефиниций и их места в понятийном аппарате теории и практики государственного управления. Попытаемся разобраться лишь в принципиально важных вопросах. Не имея возможности глубоко вдаваться в полемику, отдельные выводы мы вынуждены фиксировать как бы в сжатом виде, отражающем нашу позицию по данному вопросу.
Правоохранительную деятельность целесообразно рассматривать как:
1) специфический вид социальной деятельности;
2) особый государственно-правовой тип социального управления.
Такой подход позволяет проанализировать правоохранительную деятельность в широком и узком смысле, исследовать ее главные структурные элементы и на этой основе выяснить значение каждого из них в правоохранительной деятельности.
Называя правоохранительную деятельность «методом обеспечения незыблемости режима законности», «способом (формой) осуществления функций государства», «специфической формой активности специальных субъектов», «особой формой государственно-властной деятельности», «специфическим видом профессиональной деятельности», «исключительно значимой функцией общества», «совокупностью взаимосвязанных между собой мер», исследователи тем самым подчеркивают ее социальный, предметный, активный, оперативный, властный, творческий, подзаконный, комплексный, специфический, профессиональный, полисубъектный, строго регламентированный правом характер. Анализ научных источников позволяет сделать вывод о том, что понятия «правоохранительная форма осуществления функций государства», «правоохранительная деятельность», «правоохранная деятельность», «правоохрана», «охрана правопорядка», «охрана права от нарушений» в функциональном (а не объектном) смысле тождественны. Кроме того, следует отметить, что ряд авторов, говоря о правоохране, имеет в виду охранительную функцию права, а не деятельность государства по охране правовых норм от нарушений. Они означают не что иное, как деятельность по охране правовых норм от нарушений. Пожалуй, этим выводом совпадение взглядов в исследуемой проблематике и ограничивается, хотя и здесь встречаются иные точки зрения. К примеру, И.А. Кузнецов считает, что в процессе правоохранительной деятельности охраняются не правовые нормы, а общественные отношения [18, с. 47].
На наш взгляд, в качестве непосредственного объекта правоохранительной деятельности выступают правовые нормы, в качестве опосредствованного объекта - общественные отношения (экономические, политические, идеологические, социальные и др.), в которых реализуются субъективные права и свободы человека и гражданина, исполняются юридические обязанности. В конечном счете, объектом правоохранительной деятельности всегда является человек. Охрана прав в объективном смысле не может быть самоцелью, поскольку человеческая личность с ее интересами всегда выступает в виде своеобразного центра «притяжения» правовых установлений [19, с. 135]. По мнению В.П. Федорова, человек вообще является объектом правозащитной деятельности, а гражданин государства, права и свободы которого определяются не природой и сущностью человека, а конкретным национальным законодательством, - объектом правоохранительной деятельности [20, с. 16-18].
Целью правоохранительной деятельности многие авторы считают контроль (не в смысле функции, а в смысле предмета стремления) за соответствием деятельности субъектов права юридическим предписаниям, ее правомерностью, а в случае обнаружения правонарушения - принятие соответствующих мер, чтобы восстановить нарушенный правопорядок, применить меры государственного принуждения к правонарушителям, обеспечить исполнение меры наказания (взыскания) [21, с. 31]. В ряде случаев эта цель дополняется указанием на создание условий для точного осуществления юридических установлений [22, с. 7]; условий, предупреждающих правонарушения [23, с. 30]; условий, способствующих беспрепятственной реализации гражданами прав и свобод [24, с. 23]; условий, при которых общественные и государственные ценности надежно гарантированы, практически реализуемы и являются реальным достоянием каждого человека [25, с. 130]. Отдельные авторы ограничивают цель правоохранительной деятельности устранением нарушений законности, применением правовых санкций к виновным лицам за нарушение требований права [24, с. 50]. У А^. Миндагулова, например, цель и смысл правоохранительной деятельности заключаются в поиске, обнаружении и разработке мер по устранению (либо нейтрализации) факторов, порождающих преступность и другие правонарушения [25, с. 6].
На наш взгляд, указанная позиция представляется не вполне обоснованной. Во-первых, не следует ограничивать цель правоохранительной деятельности только задачами превенции. Во-вторых, в приведенном суждении речь идет не о правовых нормах, составляющих объект правоохранительной деятельности, а о факторах, порождающих правонарушения, которые могут быть и неправовыми. Эти факторы могут относиться к ближайшему к праву неправовому, материальному основанию. Мы не отрицаем необходимости познания природы общественных отношений в области обеспечения правопорядка, но не можем признать за ним исключительной роли в правоохранительной деятельности.
Основан на отживших традиционных теоретических представлениях вывод С.С. Самыкина о том, что цель правоохранительной деятельности - исключить возможные нарушения права [26, с. 30]. Поскольку цели определяют направления и наполняют содержанием любую практическую деятельность, наибольшую угрозу эффективности деятельности представляет подмена реальных целей фиктивными [27, с. 92,96]. Раньше считалось, что уровень преступности, ее колебания во многом или даже главным образом зависят от того, насколько эффективно справляются со своими задачами органы уголовной юстиции. Борьба с преступностью рассматривалась как цель деятельности, осуществляемой правоохранительными органами. Это неизбежно сводило правоохранительную деятельность государственных органов к борьбе с преступностью [15, с. 47]. В то же время на дефекты данной парадигмы уже давно обратили внимание ученые-юристы. Так, С.С. Босхолов пишет: «Призывы к войне с преступностью, усилению борьбы с нею, по сути дела, ставят перед органами уголовной юстиции, государством и обществом несодержательную цель. Они не только дезориентируют, но и дезорганизуют их деятельность по обеспечению безопасности и правопорядка, влекут, как правило, массовые нарушения законности, прав и свобод граждан. И чем скорее такого рода целевая установка будет признана негодной, тем скорее страна начнет продвигаться к правовому государству» [28, с. 39].
Л.О. Иванов и Г.М. Резник делают справедливый вывод о том, что от правоохранительных органов нельзя требовать искоренения и сокращения преступности. Их деятельность - это лишь один из факторов, нейтрализующих многие аспекты преступности и правонарушений вообще. Роль уголовной юстиции в жизни общества точнее всего соответствует термину «охрана» [29, с. 57].
Борьба с преступностью - задача всего общества, всех его институтов. Правоохранительная деятельность может как бы понизить порог преступности, в определенной мере сдерживая или даже уменьшая ее, но сама по себе ликвидировать это явление она не может. Тем более она не в состоянии ликвидировать огромный массив административных правонарушений. Бороться нужно с конкретными правонарушениями, а не с преступностью вообще [20, с. 49].
Легковесный подход к противодействию административным правонарушениям, часто сводившийся к изданию многочисленных законодательных актов «об усилении борьбы» с теми или другими видами правонарушений, также привел к определенным отрицательным последствиям. Идеологизированная парадигма «борьба с правонарушениями» дезориентировала правоохранительные органы, подменяя реальность неосуществимыми задачами искоренения правонарушений.
Правоохрана осуществляется всеми органами государства. Но не в одинаковом объеме. Если для одних органов эта функция является факультативной, вспомогательной, то в деятельности других правоохранительных органов, она доминирует или является единственной. Например, Конституция КР 2010 года определяет общие концептуальные подходы к правоохране, закрепляет базовые охраняемые ценности (права и свободы человека и гражданина, разделение властей, признание и защиту всех форм собственности и др.). В наиболее общем виде в ней обозначаются задачи и субъекты правоохранительной деятельности. В соответствии с п. 3 ст. 88 Конституции КР, Правительство КР осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью.
Выделить особенности правоохранительной деятельности, а тем более сформулировать ее концептуальные основы, невозможно без рассмотрения ее содержания. В правовой науке получил широкое распространение подход, в соответствии с которым понятие правоохранительной деятельности раскрывается в широком и узком смысле.
По мнению А.Г. Братко, содержание правоохранительной деятельности в широком смысле составляет охрана норм права от нарушений. В этом смысле каждый орган государства так или иначе занимается правоохранительной деятельностью в пределах своей компетенции. Речь идет об охране юридических норм в самой управленческой системе. Такая правоохранительная деятельность имеет как бы внутренний характер [15, с. 31-32]. Кроме того, правоохранительная деятельность выходит за рамки реализации права, так как она охватывает и создание юридических (охранительных) норм, направленных на охрану общественных отношений [15, с. 29]. Правоохранительная деятельность в узком смысле слова есть не что иное, как специализированная деятельность по правовой охране общественных отношений. Занимаются этой деятельностью специально созданные для этого правоохранительные органы государства. Таким образом, как полагает А.Г. Братко, речь может идти об общей и специализированной правоохранительной деятельности, которые неразрывно взаимосвязаны.
И.А. Ребане понимает под правоохраной в широком смысле различные гарантии законности: организационные, воспитательные и прочие мероприятия, надзор, контроль и т.д. Под правоохраной в более узком смысле - предупреждение и пресечение посягательств на правопорядок, а также непосредственную борьбу с уже совершенными правонарушениями [32, с. 13-14].
Т.М. Шамба представляет правоохранительную деятельность в широком смысле как разветвленную функциональную систему социально-правовых средств, обеспечивающих охрану правопорядка; в узком смысле - как непосредственную охрану установленного законом порядка общественных отношений, то есть борьбу с правонарушениями путем привлечения виновных к ответственности, рассмотрения уголовных и гражданских дел, применения санкций [33, с. 124-126]. Он же предлагает рассматривать правоохранительную деятельность в широком смысле как состоящую из правовоспитательной, профилактической и правоохранительной (в собственном, узком смысле) деятельности [33, с. 125]. Данное положение Т.М. Шамба выдвинул относительно правоохранительной деятельности, осуществляемой всеми органами государства и общественными организациями. С.С. Самыкин считает, что правоохранительная деятельность в широком смысле охватывает законодательную деятельность государства. По его мнению, законодательный процесс и сами законы направляются на охрану права всеми средствами государства. Более узкий смысл правоохрана получает в том случае, когда ее связывают с деятельностью государства по обеспечению справедливости и порядка, возведенных в закон. Сюда войдет вся подзаконная деятельность государственных органов. Еще более узкий смысл правоохрана приобретает в том случае, если ее понимать как деятельность специальных (правоохранительных) органов государства [26, с. 20-29].
С точки зрения С.М. Кузнецова, правоохранительная деятельность в самом широком смысле слова -это такая специфичная деятельность, которая свойственна демократическому и правовому государству и его органам (законодательным, исполнительным, судебным), состоящая в защите и охране прав и свобод человека и гражданина, а также законных прав и интересов юридических лиц. Правоохранительная деятельность в широком смысле - это целенаправленная деятельность, которая имеет своей целью, задачей и функцией создание условий, при которых общественные и государственные ценности надежно гарантированы, практически реализуемы и являются реальным достоянием каждого человека [18, с. 130].
Как видим, между приведенными точками зрения нет непроходимой грани. Но они не разрешают всех спорных вопросов в подходах к пониманию содержания правоохранительной деятельности. В одних из них смысл правоохранительной деятельности представляется слишком интегрированным и заключенным в более общие понятия, в других, наоборот, предусматривается его четырехчленная градация (более узкий, узкий, широкий, самый широкий).
Таким образом, резюмируя изложенное, приведем собственное определение правоохранительной деятельности, под которой предлагаем понимать государственную деятельность, осуществляемую специально уполномоченными государственными правоохранительными органами для охраны права, установленного законами правопорядка с использованием соответствующих юридических мер воздействия к нарушителям в строгом соответствии с законом и соблюдением определенных законом правил и процедур. Ключевыми же задачами правоохранительной деятельности являются: оздоровление криминальной обстановки в стране, обеспечение правопорядка, государственной и общественной.
Список литературы:
- Самощенко, И.С. Охрана режима законности советским государством. Правоохранная деятельность Советского государства - метод обеспечения социалистической законности [Текст] / И.С. Самощенко. -М.: Юрид. лит., 1960. - 200 с.
- Основы теории государства и права [Текст]: учебник для вузов/ Под ред. Н. Г. Александрова. - М.: Юрид. лит., 1963. - 563 с.
- Черноголовкин, Н. В. Теория функций социалистического государства [Текст] / Н.В. Черноголовкин. - М.: 1970. - 215 с.
- Байтин, М.И. Сущность и основные функции социалистического государства [Текст] / М.И. Байтин.Саратов, 1979. - 301 с.
- Горшенев, В.М. Участие общественных организаций в правовом регулировании [Текст] / В.М. Горшенев. - М., 1963. - 56 с.
- Алексеев, С.С. Проблемы теории права: В 2 т. Т. 1 [Текст] / С.С. Алексеев. - Свердловск, 1972. - 396 с.
- Лазарев, В.В., Левченко, И.П. Правоприменительная деятельность органов внутренних дел [Текст]: учебное пособие / В.В. Лазарев, И.П. Левченко. - М., 1989. - 84 с.
- Коренев, А.П. Правовые формы деятельности органов государственного управления [Текст] / А.П. Коренев // Правоведение. - 1974. - № 6. - С. 24-27.
- Берекашвили, Л.Ш. Обеспечение прав человека и законности в деятельности правоохранительных органов [Текст]: учебное пособие / Л.Ш. Берекашвили. - М., 2000. - 164 с.
- Карташов, В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность [Текст] / В.Н. Карташов.Саратов, 1989. - 218 с.
- Юсупов, В.А. Правоприменительная деятельность органов государственного управления [Текст] / В.Н. Карташов // Советское государство и право. - 1978. - № 7. - С. 29-36.
- Мицкевич, А.В. Юридическая природа актов правотворчества высших органов государственной власти и управления в СССР [Текст]: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: / А.В. Мицкевич. - М., 1967. - 32 с.
- Шергин, А.П. Административная юрисдикция [Текст] / А.П. Шергин. - М., 1979. - 144 с.
- Самощенко, И.С. Правоохранительная деятельность Советского государства - важнейшее средство обеспечения социалистической законности [Текст]: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: / И.С. Самощенко.М., 1955. - 15 с.
- Братко, А.Г. Правоохранительная система (Вопросы теории) [Текст] / А.Г. Братко. - М., 1991. - 205 с.
- Канделаки, Т.Л. Семантика и мотивированность термина [Текст] / Т.Л. Канделаки. - М., 1977. - 148 с.
- Белкин, Р.С. Курс криминалистики: В 3 т. Т. 2: Криминалистические теории [Текст] / Р.С. Белкин. -М., 1997. - 408 с.
- Кузнецов, С.М. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел (административно-правовые аспекты) [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02/ С.М. Кузнецов. - М., 1997. - 153 с.
- Вопленко, Н.Н. О понятии и содержании правоохранительной деятельности [Текст] / Н.Н. Вопленко // Труды ВСШ МВД СССР. - Волгоград, 1978. - Вып. 18. - С. 135-144.
- Федоров, В.П. Человек и правоохранительная деятельность (философско-правовой аспект) [Текст]: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / В.П. Федоров. - СПб, 1996. - 55 с.
- Бухтерева, М.А. Формы реализации функций государства [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук [Текст] / М.А. Бухтерева. - М., 2002 - 202 с.