В статье представлено современное состояние правового регулирования статуса нотариальных палат. Предложены пути совершенствования законодательства о нотариате.
Нотариальная палата является важнейшим субъектом института нотариата и нотариальных правоотношений, выполняющим функцию координации, самоорганизации, деятельности нотариусов, осуществляющих частную практику. Существование в республике корпоративных объединений нотариусов по профессиональному признаку отвечает базовым принципам латинского нотариата, в соответствии с которыми нотариусы в обязательном порядке должны входить в коллегиальный орган, объединяющий и организующий их в рамках профессиональной корпорации. Должен существовать один центральный орган, состоящий исключительно из нотариусов, который представляет нотариат всей страны и действует в постоянной связи с коллегиальными органами нотариусов. На коллегиальные органы нотариусов, а также на центральный нотариальный орган возлагается обязанность следить за тем, чтобы нотариусы исполняли свои обязанности в соответствии с самыми строгими требованиями профессиональной этики.
Один из базовых принципов латинского нотариата закрепляет, что центральный орган и коллегиальные органы нотариального сообщества должны состоять исключительно из нотариусов. Однако практика казахстанского законодательства не позволила реализоваться указанной идее. Так, ряд председателей территориальных нотариальных палат, а также один из председателей Республиканской нотариальной палаты, не являлись и не являются действующими нотариусами, что, полагаем, не отвечает интересам нотариального сообщества. Руководить палатами должен человек из самого нотариального сообщества, понимающий проблемы, стоящие перед нотариатом, имеющий достаточный стаж нотариальной деятельности, осуществляющий функции нотариуса, наряду с полномочиями руководителя.
В нотариальной среде существуют факты несменяемости руководителей палат, а также выборных органов нотариальных палат, в данном аспекте Закон РК «О нотариате» (далее-Закон) нуждается в ограничении сроков занятия соответствующих должностей.
Правовая неопределенность полномочий руководителей, выборных органов палат на практике приводит к самостоятельному нормотворчеству территориальных палат, определяющих различный порядок избрания, оплаты деятельности руководства палат, которые совмещают указанную оплачиваемую деятельность с нотариальной, что не имеет четкого законодательного регулирования.Так, согласно статье 19 Закона нотариус не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме нотариальной. Однако председатели палат совмещают работу в качестве руководителя палаты, получая заработную плату, и нотариальную деятельность, что противоречит Закону.
Палаты не придерживаются единых квалификационных требований к коллегиальным органам управления, в частности, различными территориальными палатами предъявляются разные требования к членам Правления палат и иных выборных органов. Законом не закрепляется возможность оплаты деятельности членов правления палаты, на сегодняшний день они осуществляют деятельность сугубо на добровольной основе, соответственно как не редко бывает на практике, захотят придут, а захотят не придут на заседание правления, выполняют поручения Председателя палаты по своему собственному усмотрению: могут активно или пассивно участвовать в жизни палаты.
В данном направлении для устранения выявленных недостатков предлагается дополнить закон нормами о том, что одно и то же лицо не может быть избрано председателем нотариальной палаты более двух сроков подряд. Председатель и члены правления нотариальной палаты могут совмещать исполнение своих обязанностей с нотариальной деятельностью и получать за это вознаграждение. Решение об оплате и размерах указанного вознаграждения принимается собранием членов нотариальной палаты.
Кроме того, для членов ревизионной комиссии палата, считаем востребованным аналогичный порядок получения вознаграждения за свою деятельность и допущение совмещения нотариальной деятельности и работы в качестве члена ревизионной комиссии.
Автономное нормотворчество территориальных палат привело к закреплению в их учредительных документах таких аспектов организации нотариата, не имеющих места в Законе «О нотариате», как понятие и основания приостановления членства в палате либо приостановление нотариальной деятельности и т.п.
Отмена квотирования частных нотариусов в начале 2012 года привела в возникновению большого числа жалоб и нареканий на работу территориальных нотариальных палат, самостоятельно определяющих порядок, сроки принятия в свои члены претендентов на нотариальную деятельность, перечень соответствующих документов и порядок подтверждения тех или иных фактов, устанавливаемых при принятии в члены палаты.
Требует упорядочивания система членских взносов в нотариальных палатах в части их унификации на всей территории Республики. Сегодня повсеместно складывается ситуация с дифференциацией членских взносов в зависимости от срока принятия в члены палаты, при этом суммы взносов для действующих и вновь принятых нотариусов отличаются в разы. Принципиально отличается размер взносов в разных административно-территориальных единицах, при этом нотариальные тарифы едины для всех нотариусов Республики.
Кроме того, в данном направлении актуально расширение государственного регулирования финансовых сборов, осуществляемых нотариальными палатами за стажировку, требует законодательного регулирования вопрос о единых ставках оплаты стажировки на всей территории Республики Казахстан, сегодня эти ставки различаются.
Учредительные документы нотариальной палаты не могут входить в разногласие с конституционными принципами равенства граждан, запрета дискриминации, а также противоречить законодательству, закрепляющему формальность процедур вступления в члены нотариальной палаты лица, соответствующего установленным законодательством требованиям, предъявляемым к нотариусу.
На основании вышеприведенного является насущной необходимостью пресечение бесконтрольного нормотворчества нотариальных палат, устанавливающих принципиальные положения организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности частными нотариусами. Согласно пп. 1 и 4 п. 3 ст. 61 Конституции РК, Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей. Таким образом, основополагающие принципы организации и функционирования органов коллективного управления нотариального сообщества должны быть в соответствии с Основным законом определены нормативным правовым актом в форме закона. Иные положения нотариальной деятельности, не имеющие принципиального характера и конкретизирующие базовые стороны, должны быть урегулированы нормативным правовым актом более низкого уровня, но не учредительными документами палат, допускающими нарушение принципа равенства всех частных нотариусов перед законом и запрета дискриминации по принципу территории деятельности и членства в той или иной территориальной палате.
В соответствии с внесенными в начале 2012 года поправками в Закон порядок осуществления контроля за законностью совершаемых нотариальных действий осуществляется исключительно государственными органами. От данной сферы были отстранены нотариальные палаты, которые с момента введения в Казахстане института частного нотариата, осуществляли публичные функции по контролю за качеством, соответствием законодательству оказываемой частными нотариусами квалифицированной юридической помощи населению по удостоверению (свидетельствованию) бесспорных прав, обязанностей, фактов.
Изложенный процесс сопровождался и сопровождается принципиальным увеличением числа нотариусов и снижением качества контроля со стороны органов юстиции за осуществлением нотариальной деятельности: в 2012 году фактически проверкой были охвачены только впервые приступившие к работе нотариусы, процедуру проверки проводят исключительно местные органы юстиции без участия нотариальных палат, большое число действовавших на начало 2012 года нотариусов, не проверялись три и более года.
Фактически проверка осуществляется в большинстве случаев сотрудником органов юстиции, не имеющим стажа нотариальной деятельности, имеющим небольшой стаж государственной службы, а отсутствие опыта нотариальной деятельности у проверяющего приводит к выявлению, как правило, формальных ошибок в ведении делопроизводства, архива нотариусами, не затрагивая нарушения при совершении нотариальных действий, которые выявляются при возбуждении уголовного преследования или искового производства в отношении нотариуса.
Штатная численность сотрудников отделов по праворазъяснительной работе и оказанию юридических услуг населению территориальных Департаментов юстиции, непосредственно осуществляющих функции контроля, осталась на прежнем уровне, однако число нотариусов возросло в разы, соответственно увеличилась нагрузка по контролю, при этом страдает качество проверок. В совокупности все выше приведенные обстоятельства влекут снижение уровня качества проведения контроля в области функционирования частного нотариата.
Ранее палаты осуществляли контроль не только за исполнением нотариусами этических норм, но и, прежде всего, требований законодательства. Следует отметить наличие в законодательстве определенного казуса, заключающегося в том, что законодательные предпосылки осуществления контроля палатами не были исключены из Закона, так согласно положениям статьи 27 Закона, нотариальная палата осуществляет контроль за соблюдением законодательства о нотариате при совершении нотариальных действий частными нотариусами; привлекает к ответственности частного нотариуса за нарушение профессиональных обязанностей и этики в соответствии с Кодексом чести нотариуса;рассматривает жалобы и заявления граждан и юридических лиц на служебные действия частных нотариусов. Кроме того, в силу положений пункта 2 статьи 31 Закона контроль за законностью совершаемых нотариальных действий и соблюдением правил делопроизводства нотариусом, занимающимся частной практикой, осуществляется территориальным органом юстиции и нотариальной палатой.
Следует особо выделить положение о том, что такие полномочия нотариальной палаты, как осуществление контроля за соблюдением законодательства о нотариате при совершении нотариальных действий частными нотариусами; рассмотрение жалоб и заявлений граждан и юридических лиц на служебные действия частных нотариусов, то есть важнейшие публичные права нотариальных палат в соответствии с ранее действовавшей, до начала 2012 года редакцией Закона, могли осуществляться нотариальными палатами как самостоятельно, так и совместно с территориальными органами юстиции. Имело место дублирование функций законодательно закрепленных исключительно за нотариальной палатой и отнесенных к совместному ведению палаты и органа юстиции контролирующих правомочий. На практике это проявлялось как в осуществлении совместных проверок органами юстиции и территориальных палат, так и в осуществлении проверок единолично палатами, а также в рассмотрении соответствующих жалоб на действия частного нотариуса. Указанные аспекты дублирующего осуществления полномочий носили обеспечивающий характер для осуществления права палат и органов юстиции по внесению представлений в Министерство юстиции РК о приостановлении действия лицензии нотариусов, а также создавали условия реализации права внесения представления в уполномоченные органы о лишении, прекращении действия лицензии на право занятия нотариальной деятельностью.
Положения пункта 1 статьи 12 Конституции о признании и гарантированности в Республике Казахстан прав и свобод человека в соответствии с Конституцией; а также пункта 3 статьи 13, закрепляющего право каждого на получение квалифицированной юридической помощи позволяют сделать следующие выводы. Государство, гарантируя конституционное право человека на квалифицированную юридическую помощь, обязано создать механизмы его обеспечения, одним из таких элементов указанного механизма является деятельность нотариальных палат, осуществляющих публичные функции по контролю за качеством, соответствием законодательству оказываемой частными нотариусами квалифицированной юридической помощи населению по удостоверению бесспорных прав, обязанностей, фактов. Правовая природа нотариата, заключающаяся в его дуалистическом статусе как публично-правового, так и частноправового института, позволяет наделять его субъектов публичными функциями. Принадлежность к нотариальной палате контрольных публичных функций позволит обеспечить реальное самоуправление и самоорганизацию нотариального сообщества, осуществление объективного и всестороннего контроля за нотариальной деятельностью как с позиций органов государственной власти, так и нотариального сообщества.
Нотариальная палата вбирает в себя полномочия государства по управлению, контролю и организации нотариата, при этом имеет организационно-правовую форму частного (применительно к форме собственности) юридического лица - некоммерческая организация. Такой симбиоз функций нотариальной палаты возможен только в стратегически важной для государства и общества сфере общественных отношений. Отстранение от контроля за нотариальной деятельностью территориальных палат противоречит базовому принципу системы латинского нотариата, который заключается в наделении нотариальных палат правами и обязанностями по осуществлению комплекса мероприятий по контролю за исполнением нотариусами своих обязанностей в соответствии с самыми строгими требованиями профессиональной этики.