Компетенция и функции правоохранительных органов

В статье анализируются разные подходы к определению сущности, целей и задач правоохранительных органов, раскрываются их основные компетенции и функции.

Рассматривая исследуемую проблему, невозможно обойти проблему понимания и определения право­охранительного органа. Специально вопросами обеспечения законности и правопорядка занимается ряд государственных органов, которые существуют только или главным образом для выполнения такой роли.

Они именуются органами охраны правопорядка. К понятию «органы охраны правопорядка» примыкает понятие «правоохранительные органы». Оба понятия сходны, но не идентичны, а круг обозначенных ими органов не совпадает. Не все органы охраны правопорядка можно считать правоохранительными (напри­мер, частные охранные предприятия), и наоборот, не все правоохранительные органы должны непосред­ственно заниматься охраной правопорядка (например, таможенные органы). Следует согласиться с тем, что понятие «правоохранительные органы», широко используемое в повседневном обороте, не отличает­ся четкостью границ и не в полной мере отражает сущность представляемого им понятия. На протяжении длительного периода времени проблема комплексного изучения системы правоохранительных органов вообще не ставилась. Вопросы, касающиеся правового статуса таких правоохранительных органов, как суд, прокуратура, органы юстиции, органы внутренних дел, решались изолировано, без учета взаимосвя­зей с правовой системой в целом. Например, в последние годы появилось значительное число работ, в том числе монографий и диссертаций, посвященных осмыслению таких категорий, как «правовое государство» и «гражданское общество» [1; 2; 3], переоценке места и роли правоохранительных институ­тов в механизме правового государства [4; 5; 6; 7]; в отраслевых юридических науках активно исследуют­ся вопросы организационно-правового строительства отдельных субъектов правоохраны [8; 9; 10; 11]. Например, проблемы эффективного функционирования правоохранительных органов рассматривались в работах: Ю.Е. Аврутина, С.В. Бабаченко, Э.П. Григонис, Р.И. Загидуллина, А.Б. Калматова, В.И. Рохлина [12; 6; 7; 8; 10; 11] и др. Вопросы о месте и роли правоохранительных органов в механизме обеспечения личной и общественной безопасности рассматривались и в трудах кыргызстанских исследователей:

1. Н. Адилова, Ж.Н. Зулпуева, К.К. Конгантиева, А.А. Маткасымова, И.А. Рыскулова [13; 14; 15; 16; 17] и др., а также в исследованиях авторов, работавших в различных отраслях юридической науки - конститу­ционного права, теории государства и права, уголовного и гражданского процессов, прокурорского надзо­ра и т.д. Значительное внимание разграничению функций правоохранительных органов уделялось в работах В.Ю. Пиотровского, К.А. Погребежского, Е.В. Рябовой, А.В. Стремоухова, М.Н. Сутуриной,
2. В. Черникова [18; 19; 20; 21; 22; 23]. Научно-практическая ценность отмеченных трудов не подлежит сомнению, поскольку и ныне не теряют своей значимости использованные в них и ставшие достоянием науки фактические материалы и теоретические выводы и положения. Определенный вклад в разработку проблемы внесли также известные казахстанские юристы: М.Т. Баймаханов, Ж.Н. Баишев, С.З. Зиманов, Ю.А. Ким, Г.С. Сапаргалиев, И.И. Рогов, С.Темирбулатов, Н.А. Шайкенов. Правовой статус и место правоохранительных органов в системе государственного управления также являлись объектами изуче­ния кыргызстанских ученых-юристов: Э.Э. Дуйсенова, А.К. Шагивалиева, А.Ш. Шаршеналиева, Л.Ч. Сыдыковой и др., которые внесли существенный вклад в исследование данной проблематики. При этом возникало множество нерешенных проблем, как в организации всей правоохранительной системы в целом, так и в самой системе правоохранительных органов, являющейся важной ее составной частью. Нерешенность общих теоретических вопросов часто приводила к тому, что попытки проведения локаль­ных улучшений в организации правоохранительной деятельности наталкивались на эти общие вопросы и не приносили ожидаемой эффективности. В определенной мере это объясняется и тем, что юридическая наука долгое время ориентировалась на текущую практику и не занималась разработками, рассчитанны­ми на перспективу.

В настоящее время понятие «правоохранительные органы» является общепринятым для обозначения системы соответствующих государственных институтов, хотя неотработанность этих вопросов на законо­дательном уровне вызывала и продолжает вызывать немало споров - среди ученых-правоведов и управ­ленцев - по поводу самих терминов «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятель­ность». Мы не ставим здесь своей целью сравнение дефиниций, предлагавшихся в научной литературе. Разумеется, они отличаются и по стилю изложения, и по содержанию. Отметим только, что хронология опубликования отмеченных работ интересна сама по себе, поскольку она свидетельствует о весьма длительном периоде формирования на концептуальном уровне представлений о том, что такое право­охранительные органы и какие государственные органы должны в них входить.

Рассмотрим для примера определение, которое предложили В.И. Гойман и В.В. Лазарев еще в бытность Советского Союза: «Правоохранительные органы представляют собой ту часть государственно­го механизма, которая соответственно характеру разделения властей в государстве, специально создается для защиты конституционных прав и свобод граждан и их объединений от произвола и других неправо­мерных притязаний, поддержания в обществе демократического правопорядка и законности, используя в этих целях, предусмотренные законом специфические юридические средства, в том числе принудитель­ного и связанного с ним контрольно-надзорного и профилактического регулирования» [24, с. 4]. При этом подчеркивается, что речь идет о правоохранительном органе в его специальном понимании. К числу признаков, в которых фиксируются сущность правоохранительного органа, данные авторы относят:

• возникновение правоохранительных органов вследствие разделения властей в государстве;
• обособление части государственного механизма в целях правовой охраны общественных отноше­ний, прав и законных интересов личности от произвола;
• осуществление особого вида государственной деятельности - правоохранительной деятельности;
• применение государственного принуждения в связи с осуществление правоохранительной деятель­ности и пределах своих полномочий;
• подчиненность целям и задачам правоохранительной политики;
• независимость всех правоохранительных органов (а не только суда) в рамках представленной им компетенции, т.е. при рассмотрении конкретных юридических дел, выполнении иных служебных задач. При этом пределы деятельности правоохранительного органа, ее содержание конкретно определяются законом;
• внутренняя дифференциация правоохранительных органов на относительно автономные образова­ния (органы), отличающиеся способом, сферами деятельности, кадровым составом [24, с. 16].

А.П. Рыжаков определяет правоохранительный орган как учреждение, а в некоторых случаях должно­стное или иное лицо [25, с. 29]. Н.П. Печников под правоохранительными органами понимает специаль­ные государственные органы, основной функцией которых является охрана и обеспечение конституцион­ной законности, правопорядка и защита национальных интересов и безопасности государства, защита прав и законных интересов человека и гражданина, а также раскрытие и расследование преступлений и правонарушений в области экономической, финансовой, налоговой и таможенной сфер [26, с. 12].

В связи с тем, что правоохранительные органы вступают в дело чаще всего тогда, когда право уже нарушено, В.В. Лазарев, Л.Л. Попов и Л.М. Розин полагают, что в строгом смысле слова эти структуры трудно охарактеризовать как правоохранительные [27]. Очевидно, это обстоятельство послужило одной из основных причин для выделения А.Б. Сахаровым правообеспечивающей и правоприменительной деятельности правоохранительных органов [28, с. 85].

Весьма скептически относятся к термину «правоохранительные органы» А.Н. Роша и А.Н. Харитонов. Несмотря на различия в аргументации, их позиции сближаются ссылкой на то, что значительная часть компетенции, например органов внутренних дел, реализуется не в правовой форме [29, с. 16-17; 30, с. 158]. Ю.П. Соловей, опираясь на анализ значительного числа литературных источников и трактовку ключевых терминов англосаксонской правовой теории и практики, приходит к выводу, что наиболее адекватно характер большей части деятельности органов внутренних дел отражает понятие «правоприну-дительная деятельность», а с позиций российской юридической мысли - «полицейская деятельность» [31, с. 110]. Еще дальше в своем понимании «правоохранительных органов» пошел М.Аркадьев, который уверен, что этот термин типично советский, в котором «свернута ложь и косвенное издевательство над понятием. Право, - считает автор, - защищают правозащитники, если оно нарушается властью. Право не нуждается в охране, но только в защите. В охране нуждаются тюрьмы, некоторые учреждения и люди. Полиция в цивилизованных странах не охраняет право, она охраняет безопасность и права граждан. Наши же органы охраняют тотально бесправное государство, нарушающее свою собственную Конституцию на каждом шагу, и называют это «охраной права». Правильнее называть их в таком случае старым добрым термином царского времени - охранка» [32, с. 12].

Анализируя правоохранительные органы, нельзя не остановиться и на позиции, высказанной Г.А. Тумановым и С.М. Петровым, согласно точке зрения которых правоохранительные органы занимают промежуточное положение между структурами власти и управления: «Будучи построены согласно принципам государственного управления, они, тем не менее, функционируют в рамках древа юридических целей, задаваемых государственной властью. Поэтому в идеале правоохранительные органы не должны принадлежать и подчиняться структурам государственного управления, которые могут осуществлять в отношении них исполнительно-распорядительную деятельность, не связанную с обеспечением законности» [33, с. 104]. Однако позволим себе не согласиться с данной точкой зрения, поскольку, на наш взгляд, не только правоохранительные, но и другие органы государственного управления действуют в так называемых «рамках древа юридических целей», сформированных законодательной властью. Поэтому какому бы субъекту государственного управления названные органы не подчинялись, осуществление в отношении их «исполнительно-распорядительной деятельности, не связанной с обеспечением законности» (например, кадровая политика, контроль за исполнением ими нормативных правовых актов и т.п.), неизбежно. Если же под такой деятельностью авторы подразумевают возложение на правоохранительные органы несвойственных им функций, чего, в специфических ситуациях, можно ожидать от любого государственного органа как субъекта управления, то в данном случае речь должна идти о создании надежных юридических и организационных противовесов, целью которых должно стать предупреждение возможной негативной практики. С учетом сказанного, обоснование некого «промежуточного» положе­ния правоохранительных органов между законодательными, исполнительными органами представляется сомнительным, поскольку в любом случае нельзя противопоставлять правоохранительные органы и государственную администрацию. Чрезмерно независимое положение правоохранительных органов может привести к тому, что они, вероятнее всего, «подомнут» администрацию под себя, в результате чего деятельность последней станет под угрозой парализации.

Какие же задачи возложены на правоохранительные органы государством? В первую очередь - это поддержание правопорядка, что и является основной целью правоохранительной деятельности. Но это не только борьба с преступностью, обеспечение общественного порядка, конституционного строя, государ­ственной безопасности, но и охрана различных прав, в том числе защита прав и законных интересов. И все же основными объектами, которые должны защищаться системой государственных органов, являют­ся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Это положение и следует считать ключевым ориентиром при раскрытии содержания задач правоохранительной деятельности в целом. Во всяком случае, в нем четко обозначены ценности, которые должны охраняться.

Охрана названных ценностей возложена на все государственные органы в целом, но в первую очередь, естественно, - на правоохранительные. Это и составляет обобщенное содержание задач последних, хотя для конкретных видов правоохранительной деятельности законодательство предусматривает как общие, так и свои специфические функции, в том числе для каждого из органов исполнительной власти, осуще­ствляющего правоохранительную деятельность. Что мы под этим понимаем? Как известно, в юриспру­денции устоялось положение, что функции, входя наряду с полномочиями составной частью в компетен­цию органа, определяют, что делает орган. Вместе с тем очевидно, что социальное назначение органа определяется видами порученной ему деятельности, необходимыми для выполнения возложенных на не­го задач. В то же время для характеристики функции необходимо определение непосредственных целей, на достижение которых направляется эта деятельность, а также включение в состав определяющих ее эле­ментов сферы правовых отношений, в которых этот вид деятельности осуществляется. Р.Драго, давая определение функции как правовой категории, отметил, что на практике три термина - задачи, компетен­ция и функции - выступают в качестве синонимов. Поэтому выработка определения зависит от содержа­ния деятельности, условия которой определяются соображениями как политического, так и технического порядка. По мнению французского юриста, термин «функция» обозначает по отношению к субъекту со­циальной деятельности зависимость между «задачей» и «компетенцией» [34, с. 53]. Нормы, определяю­щие функции органа, формулируют цели - функционального назначения. Деятельность органа превраща­ет цель в объективно существующий процесс и результат. Поэтому справедливо мнение, что очевидно недостаточно рассматривать функции органа только как инструмент, необходимый для научного анализа, как абстрактную категорию. Это реально осуществляемая деятельность органа в пределах, установлен­ных законами или иными нормативными актами. Функции существуют и как правовая категория, уста­навливающая цель, и как само действие. Различные специалисты определяют основные функции право­охранительной деятельности по-разному. Рассмотрим в этой связи позиции К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалева, а также В.П. Божьева, В.Н. Аргунова, В.К. Боброва. По мнению перечисленных групп авторов, право­охранительные органы в целом для решения поставленных задач при осуществлении правоохранитель­ной деятельности выполняют следующие функции (табл. 1).

Анализ позиций названных групп авторов позволяет сделать вывод, что к функциям правоохранитель -ной деятельности оправданно, на наш взгляд, данные авторы относят функцию организационного обеспе­чения деятельности судов. В то же время они ошибочно, на наш взгляд, упускают такие важнейшие функции, как оперативно-розыскная деятельность; исполнения судебных решений, которые обоснованно выделяют В.П. Божьев, В.Н. Аргунов, В.К. Бобров. Однако оба коллектива авторов не называют органы, осуществляющие эти функции.

Наличие перечисленных функций, доказывают свой подход авторы, характеризуется разделением компетенции правоохранительных органов при осуществлении правоохранительной деятельности, что определяет и их структуру. В то же время отметим, что в теории права нет единообразия в определении соотношения понятий «функция» и «компетенция» органа (входит ли первое в содержание второго или они действуют как самостоятельные категории), преобладает мнение, что функции являются категорией, детерминирующей компетенцию органа, и должны всегда обеспечиваться конкретными властными полномочиями. Тем самым подчеркивается их определяющее значение в развитии правового регулирова­ния деятельности органа, повышения их эффективности.

Размежевание компетенции органов по функциональному принципу, облеченное в правовую форму, создает условия для целеустремленного взаимодействия всех правоохранительных органов.

Литература

1. Абышкаев Ч.С. На страже законности и прав граждан [Текст]/ Ч.С. Абышкаев. - Бишкек, 2001.
2. Тиунова Л.Б. Право. Конституция. Правовое государство (Концепция демократического конституционализма правового государства): [Текст]: дис.... д-ра юрид. наук/Л.Б. Тиунова. - СПб., 1992.
3. КореневА.В. Идеи правового и полицейского государства [Текст]: дис.... канд.юрид.наук. А.В. Коренев -М., 1995.
4. АртемьевA.M. Институт правоохранительной службы Российской Федерации [Текст]: монография / А.М. Артемьев. -М., 2007. - 176 с.
5. Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории) [Текст]: монография / А.Г. Братко. - М.: Юрид. лит., 1991.
6. Бабаченко С.В. Конституционно-правовой статус правоохранительных органов Российской Федерации [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02/С.В. Бабаченко. -М., 2009. -183 с.
7. Загидулин Р. И. Правоохранительная функция современного российского государства: вопросы теории и практики [Электронный ресурс]: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Р.И. Загидулин. - М.: РГБ, 2006 (Из фондов Российской государственной библиотеки).
8. Григонис Э.П. Органы внутренних дел в механизме правового государства (теоретико-правовой аспект) [Текст]: дис... канд. юрид. наук / Э.П. Григонис. - СПб.: СПбЮИ МВД России, 1995. - 18 с.
9. Савицкий В.М. Становление судебной власти в обновляющейся России [Текст] /В.М. Савицкий. -М., 1997. 
10. Рохлин В.И., Сыдорук, И.И. Правоохранительная функция прокуратуры [Текст] / В.И. Рохлин, И.И. Сыдорук. - СПб., 2000.
11. Калматов А.Б. Правовой статус и функции прокуратуры в системе органов государственной власти Кыргызской Республики [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 /А.Б. Калматов; Кырг. госуд. юрид. академия. -Бишкек, 2010.
12. Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: государственно-правовые, социаль­ные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования [Текст]: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02 / МВД РФ; Санкт-Петерб. академия. - М., 1998.
13. Адилов А.Н. Теоретические, правовые и организационные основы совершенствования системы охраны общественного порядка в Кыргызской Республике [Текст]: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.11 / А.Н. Адилов. - М., 2010. - 646 с.
14. Зулпуев Ж.Н. Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов Кыргызской Республики в современных условиях [Текст] / Ж.Н. Зулпуев // Вестник Академии МВД КР. Вып. 4. - Бишкек, 2006.
15. Конгантиев К.К. Правовые основы организации и деятельности муниципальной милиции в Кыргызской Респу­блике [Текст]: дис. ... канд. юрид наук:12.00.02 / К.К. Конгантиев. - Бишкек - 2009. - 171 с.
16. Маткасымов А.А. Организация судебной власти в Кыргызской Республике [Текст]: автореф. дис. . канд. юрид. наук: 12.00.09/ А.А. Маткасымов -М., 2009. - 23 с.
17. Рыскулов И.А. Организационно-правовые основы органов внутренних дел Кыргызской Республики [Текст] / И.А. Рыскулов. - Бишкек, 1995.
18. Пиотровский В.Ю. Правоохранительная система в условиях формирования правового государства: истори-ко-правовой и теоретико-правовой аспекты [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 /В.Ю. Пиотровский. - СПб., 2003. -154 с.
19. Погребежский К.А. Правовое обеспечение государственной правоохранительной службы и пути его совер­шенствования [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14/К.А. Погребежский. -М., 2010. - 174 с.
20. Рябова Е.В. Функция обеспечения правопорядка [Текст]: дис. . канд. юрид. наук [Текст] / Е.В. Рябова. -Волгоград, 2005.
21. Стремоухов, А.В. Правовая защита человека: теоретический аспект [Текст]: автореф. дис... д-ра юрид. наук/А.В. Стремоухов; Санкт-Петербургская академия МВД России. - СПб., 1997. - 38 с.
22. Сутурина М.Н. Правоохранительная система государства: политико-правовой аспект [Текст]: дис. . канд. юрид. наук: 12.00.01 / М.Н. Сутурина; Санкт-Петербургская академия МВД России. - СПб., 2008. - 197 с.
23. Черников В.В. Органы охраны правопорядка [Текст]: монография /В.В. Черников. - М., 2005.
24. Гойман В.К., Лазарев, В.В. Правоохранительные органы в Советском правовом государстве. Понятие, систе­ма, направления совершенствования. / Теоретические и организационно-правовые проблемы применения наказания [Текст]: сб. науч. трудов /В.К. Гойман, В.В. Лазарев. - Уфа, 1990.
25. Рыжаков А.П. Правоохранительные органы [Текст]/ А.П. Рыжаков. -М.: Инфра-М, 2004. - 447с.
26. Печников Н.П. Правоохранительные органы Российской Федерации [Текст]: учебник для вузов. - 5-е изд., перераб. и доп. /Н.П. Печников. - Тамбов: ТГТУ, 2009. - 140 с.
27. Правовые основы обеспечения общественного порядка [Текст]: учебное пособие / Лазарев В.В., Попов Л.Л., Розин Л.М. - М.: Изд-во Акад. МВД СССР, 1987. - 75 с.
28. Сахаров А.Б. Правоохранительная деятельность и преступность [Текст] /А.Б. Сахаров/ Сов.гос-во и право. -1986. - №1. - С. 79-85.
29. Роша А.Н. Введение в теорию организационного управления [Текст]: лекция / А.Н. Роша. - М.: Академия МВД РФ, 1992.
30. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью [Текст]/А.Н. Харитонов. - Омск, 1997.
31. Соловей Ю.П. Комментарий к ФЗ о полиции. Правовое регулирование деятельности полиции [Текст] /Ю.П. Соловей. -М., 2011. - 352 с.
32. Аркадьев М. Движение сопротивления [Текст] /М.Аркадьев //Государство и право. - 2010. - №4. - С. 9-16.
33. Петров С.М., Туманов, Г.А. О двух стратегиях реформирования уголовно-исполнительной системы [Текст] / С.М. Петров, Г.А. Туманов // Государство и право. - 1995. - №7. - С. 102-109.
34. Драго Р. Административная наука [Текст] / Р.Драго. - М., 1967.