О роли конституции в формировании системы органов государственной власти в РК

В статье рассматриваются достаточно актуальные проблемы, которые стоят перед независимым государством Республикой Казахстан: проблема выбора эффективной формы правления в соотношении с проблемой практическо­го разделения сфер компетенции, юрисдикции и влияния субъектов и ветвей власти. Особая роль в разрешении этих проблем принадлежит, в первую очередь, Конституции страны, при этом внимание уделено изменениям, внесенным в Конституцию РК 1995 года от 1998 , 2007, 2011 годов.

Конституция Республики Казахстан стала конституционно-правовой базой строительства новой систе­мы государственных органов: формы правления, формы устройства, окончательного закрепления принципа разделения государственной власти на ветви. Она продолжает служить государству, обществу и каждому гражданину, непосредственно воздействуя на общественные отношения, а также являясь правовым источником развития национальной системы права.

Система органов государственной власти в Республике Казахстан - это совокупность высших и местных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляющих в присущих им организационно-правовых формах функции единой государственной власти. Единую систему органы государственной власти составляют, поскольку такое единство определяется унитарным характером государственного устройства РК, целостностью ее территории и производно от суверенитета народа.

Способ и порядок образования органов государственной власти, характер их функций определяют Конституция, законы и другие нормативные правовые акты. Основные принципы и идеи формирования государственной власти были заложены в Конституционном законе «О государственной независимости Республики Казахстан» 1991 г. Далее они получили дальнейшее развитие и закрепление в Конституции Республики Казахстан, принятой 28 января 1993 года после всенародного обсуждения.

Первая редакция Конституции Республики Казахстан была принята 28 января 1993 г. на девятой сессии Верховного Совета Республики Казахстан XII созыва. Первая Конституция Республики Казахстан явилась исторически-правовым актом, представляющим собой конституционные основы независимости государства. В Основном законе страны были определены основы государственного строительства -народовластие, унитарность, территориальная неделимость и целостность.

Конституция 1993 года в качестве одной из основ конституционного строя закрепила принцип разде­ления государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим принципом государственные органы в рамках своих полномочий самостоятельны, взаимодействуют друг с другом, используя систему сдержек и противовесов (п. 6 Основ конституционного строя). Реализация данного принципа выражалась и во всем содержании текста Конституции, и в дальнейших мерах государ­ственного строительства Казахстана и развития демократии.

Конституцией Республики Казахстан 1993г. была утверждена президентская власть. В Основном законе страны были определены следующие основные функции и полномочия Президента:

1. Президент РК был уполномочен принимать необходимые меры по охране государственного суверенитета Казахстана, конституционного строя, обеспечению безопасности и целостности территории
   (ст.75, 78);
2. Президент был наделен правом подписания законов и издания указов, постановлений и распоряже­ний, имеющих обязательную силу на территории Казахстана «на основе и во исполнение Конституции и законов Республики Казахстан» (п.2, ст.78, 79);
3. Не только глава Правительства, но и его заместители, руководители ключевых министерств и ведомств (иностранных и внутренних дел, обороны, финансов, председатель Комитета национальной безопасности, главы дипломатических представительств РК) могли назначаться Президентом только с согласия законодательного органа.

Новым в Конституции можно было считать положение о том, что законодательная, исполнительная и судебная ветви власти «взаимодействуют между собой с использованием системы сдержек и противове­сов». К таковым Конституция отнесла институты относительного вето Президента, преодоление вето Президента, отставки Президента, отставки Кабинета Министров в целом и каждого его члена в отдель­ности, досрочного освобождения члена Кабинета Министров от должности Президентом по предложе­нию Верховного Совета. Заметим, что набор средств сдержек и противовесов был весьма незначитель­ным, не позволяющим в полной мере реализовать принцип разделения власти.

Пройдя всенародное обсуждение, первая Конституция независимого Казахстана стала законодатель­ной основой для формирования системы органов государственной власти в начале 1990-х гг. Строитель­ство казахстанской государственности стало, по выражению Н.Назарбаева, «объединяющим началом для всей казахской нации» [1, с. 52, 54]. Закрепляя независимость Казахстана, Конституция 1993 г. вместе с тем отразила сложность и противоречивость первых лет независимости. С одной стороны, она фиксиро­вала юридические основы для дальнейшей трансформации всех сторон жизнедеятельности республики в направлении формирования рыночной экономики и демократического государства, с другой - Конститу­ция вызывала широкие дискуссии о полномочиях законодательной и исполнительной ветвей власти, поскольку в ее тексте этот вопрос остался неурегулированным.

Такая ситуация не способствовала как стабилизации политической и социальной ситуации в стране, так и закреплению курса на трансформацию всех сторон общественной жизни. Более того, предметом общественной полемики стали некоторые принципиальные положения Конституции 1993 г., касающиеся характера государственности, вопросов государственного языка, частной собственности на землю и гражданства.

Все вышеуказанное в совокупности с рядом политических событий 1993-1995 гг. (досрочное сложение полномочий Верховным Советом XII созыва в декабре 1993 г. и решение Конституционного суда Респуб­лики Казахстан о нелегитимности Верховного Совета Республики Казахстан, избранного в марте 1994 г.) привело к конституционному кризису. Выход из него был возможен только через создание новой Консти­туции Республики Казахстан.

Текст новой Конституции Республики Казахстан был принят на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. Принятию Основного Закона страны предшествовало широкое обсуждение проекта Конс­титуции населением республики. В общей сложности состоялось около 33 тысяч коллективных обсужде­ний проекта, в которых приняли участие более 3 млн. граждан. Во время обсуждений было внесено почти 30 тысяч предложений и замечаний. В 55 статей были внесены более 1100 поправок и дополнений.

Конституция 1995 г., продолжая и развивая установки Конституционного закона «О государственной независимости Республики Казахстан», фиксирует, что «Республика Казахстан утверждает себя демокра­тическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы» [2]. Согласно Конституции, Казахстан является унитарным государ­ством, которое не имеет внутри себя иных национально-государственных или автономных образований. В республике устанавливаются единые гражданство, законодательство и система государственной власти.

На республиканском уровне государственную власть в РК осуществляют Президент РК, Парламент РК, Правительство РК и суды РК. Ключевое место в системе органов государственной власти Республики Казахстан занимает Президент РК - Глава государства. Глава государства выступает гарантом незыбле­мости Конституции, прав и свобод граждан. Президент РК формально не принадлежит ни к одной из ветвей власти, он обеспечивает их согласованное функционирование. Президент РК тесно взаимодейству­ет с парламентом, имеет обширные полномочия в сфере исполнительной власти, осуществляет назначе­ние судей.

К особенностям Конституции 1995 г. также можно отнести следующие:

• из преимущественно политического и идеологического документа, какими были тексты Конститу­ций 1978 и 1993 гг., новая Конституция стала, прежде всего, правовым актом;
• новая Конституция максимально освобождена от положений и норм, не соответствующих целевым и ценностным установкам основных социальных групп (национальных, социальных, религиозных и др.), составляющих единый народ Казахстана; в нее включены лишь те идеи, положения и нормы, которые способствуют объединению и консолидации граждан;
• новая Конституция фиксирует, что единственным источником государственной власти в Казахстане выступает народ; исходя из народного суверенитета, декларирован принцип «единства государственной власти» и ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, взаимодействующие между собой на основе системы сдержек и противовесов.

В Конституции Республики Казахстан 1995 года понятие государства рассматривается с различных позиций.

Во-первых, по Конституции государство представляет собой определенную политическую форму ор­ганизации общества. Такая организация общества характеризуется наличием определенной территории.

Во-вторых, Конституция характеризует утверждающееся государство демократическим, то есть основанным на власти народа.

В-третьих, Конституция обозначает государство как систему высших и местных органов государства. Именно поэтому Конституция характеризует все основные звенья государственной власти, формы правления и государственного устройства.

В-четвертых, Конституция наделяет государство нормотворческой функцией. Хотя народ и является источником государственной власти, следовательно, может принимать важные нормативные акты, нацио­нальную систему права формирует в основном только государство.

В-пятых, в Конституции фиксируется положение о том, что только государство обладает монополией применения принуждения, только ему присущ принудительный характер власти. Ни один другой поли­тический институт общества не обладает функцией принуждения.

Конституция Республики Казахстан предусматривает демократический политический режим. Консти­туционное выражение режима заключается в установлении институтов представительной и непосред­ственной демократии. Важно, чтобы эти институты были не только юридически закреплены, но и могли функционировать с целью обеспечения участия граждан в формировании государственных органов, в определении политики государства, в ее реализации.

Таким образом, Конституция 1995 года окончательно оформила контуры независимого Казахстана, предусмотрев стратегические направления развития страны. Она закрепила идеологическое и политиче­ское многообразие, международно-признанные права и свободы человека и гражданина, а также новую систему государственной власти: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов». (Статья 3 п. 4. Конституции РК).

Законом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» в 1998 г. были внесены изменения и дополнения в 19 статей Основного Закона. Изменения коснулись сроков полномо­чий Президента, депутатов Сената и Мажилиса был снят предусмотренный ранее верхний возрастной предел для государственного служащего. Конституционная реформа 1998 г. способствовала также формированию условий для расширения возможностей участия политических партий в выборах в Мажилис Парламента Республики Казахстан. Так, поправками было определено, что десять депутатов избираются в Мажилис на основе партийных списков по системе пропорционального представительства.

Более существенные поправки в Конституцию были введены в 2007 г. В совокупности их суть сводит­ся к следующему:

• в систему высших государственных органов были встроены основные элементы многопартийности, созданы основы для интеграции государственной системы и партийных механизмов формирования Мажилиса Парламента Республики Казахстан, прежде всего за счет перехода на пропорциональную избирательную систему. Переход к пропорциональной системе призван усилить как возможности партий в формировании законодательного поля, так и межпартийную конкуренцию;
• произошло укрепление статуса Парламента, в том числе за счет введения нормы об утверждении премьер-министра парламентским большинством и процедуры консультаций Президента с партийными фракциями при назначении главы Правительства. Усиление прерогатив Парламента при подборе и назна­чении членов кабинета министров стало означать не только усиление персональной ответственности исполнительной власти, но и усиление гражданской ответственности за свой электоральный выбор;
• начала складываться новая система взаимосвязи и противовесов в отношениях местных исполни­тельных и представительных органов, за счет чего укрепляется единство всей системы государственной власти.

Указанные нововведения придали импульс развитию казахстанской политической системы и ее качественному улучшению, предоставив большие возможности для активизации всего политического процесса в Казахстане:

• были созданы основы для более четкой и скоординированной работы системы государственного управления;
• произошло расширение полномочий и привилегий законодательной ветви власти;
• были сформированы условия для активизации развития партийной системы страны.

В этих переменах был заложен фундамент для более скоординированной работы системы государ­ственного управления.

Во-первых, сформировалась более эффективная и сбалансированная система сдержек и противовесов в виде властных полномочий и ответственности между ветвями власти при повышении роли Парламента.

Часть полномочий Президента перераспределялась в пользу Парламента, который получил возмож­ность формировать Правительство, две трети Конституционного совета, Центральной избирательной комиссии, Счетного комитета и контролировать их работу. Повысился статус Сената, который наделялся полномочиями всего Парламента в период отсутствия Мажилиса. Были уточнены полномочия Президен­та в отношении Парламента, Правительства, Верховного суда, Центральной избирательной комиссии, Национального банка и акимов - глав местных исполнительных органов. Так, отныне Президент назнача­ет выборы не только в Парламент в целом, но и в его Палаты по отдельности. Премьер-министра Глава государства назначает теперь с согласия только нижней Палаты, а министров иностранных и внутренних дел, обороны и юстиции, председателя и двух членов Центральной избирательной комиссии - самостоя­тельно. На утверждение Президентом председателя Национального банка необходимо одобрение Сената.

Нижняя Палата Парламента получила большую степень влияния на судьбу исполнительной власти. Отныне Премьер-министр обязан ставить перед вновь избранным Мажилисом вопрос о доверии Прави­тельству, а для вотума недоверия теперь достаточно простого большинства голосов депутатов. Устанав­ливаемая ответственность Правительства не только перед Президентом, но и всем Парламентом знамену­ет начало перехода от президентской к президентско-парламентской форме правления.

Если, до принятия данных поправок, политические институты в Казахстане во многом развивались по заданной исполнительной ветвью власти траектории развития, то теперь, в связи с возможностью участия Парламента в формировании Конституционного Совета, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и Центральной избирательной комиссии, политически и общественно актив­ная часть населения, задействованная в деятельности политических партий, будет оказывать непосред­ственное влияние на механизм функционирования власти. Новая архитектура власти закрепила перерас­пределение полномочий и ответственности. Главная ставка делается на усиление роли представительной власти в центре и на местах. Парламент приобретает важные функции для принятия политических решений, а также полноценно участвует в формировании правительства и других конституционных органов нашей страны.

Создаваемый баланс власти и ответственности в оптимальной степени отвечает трем главным полити­ческим задачам развития республики:

• эволюционному продвижению к демократии;
• повышению надежности и стабильности политической системы;
• укреплению эффективности государственного управления.

Литература 

1. Назарбаев Н.А. В потоке истории. - Алматы: Атамұра, - С. 52, 54.
2. Конституция Республики Казахстан. - Алматы, 1995.