Правовые проблемы управления государственной собственностью

В период проведения экономических реформ вопрос управления приобретает особую актуаль­ность. Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно на властной или на рыночной основе, точнее, в зависимости, от того, какие отношения имеют доминирующее значение в обществе - властные или рыночные /1/. Публично-правовые образова­ния РК, коммунальные образования являются собственниками своего имущества и в этом каче­стве наделены правом управления находящимся в его собственности имуществом. Употребление понятия управления применительно к государственному имуществу началось в законодательстве в начале девяностых годов. В этот период началось интенсивное формирование правового инсти­тута управления государственным имуществом. С этого же времени в литературе стало правилом указание на специфику данного вида государственного управления /2/.

В науке административного права и практике административного законодательства до сих пор отсутствует единое мнение относительного понимания управления государственным имуще­ством, его специфических свойств, принципов, целей.

Необходимо определить, кто устанавливает такой порядок, кто осуществляет управление, а главное, само содержание понятия "управления". Исходя из такого понимания государственного управления, в литературе сформулирована и определена сущность государственного управления собственностью.

Можно утверждать, что в настоящее время не существует единого мнения по поводу опреде­ления понятия "управления". Одни авторы, в частности Суханов Е.А., считают управление только одной из форм осуществления права собственности. Управление имуществом в таком случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения /3/. Другие, в частности Дозорцев В.А., подразумевают под понятием "управления" комплекс граж -данско-правовых и публично правовых правомочий, тем самым не относя его исключительно к области цивилистической. /4/ В Большом энциклопедическом словаре представлено следующее определение управления: «Элемент, функция организованных систем различной природы, обеспе­чивающий сохранение их определенной структуры, поддерживающий режим деятельности, реа­лизацию их программ и целей».

Государственное управление имеет четко выраженный публичный характер: проводит в жизнь (исполнение) содержащиеся в законодательных актах юридически властные предписания, осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению делами общества. В процессе осуществления этой деятельности субъекты управле­ния используют предоставленные им распорядительные полномочия, права по принятию власт­ных актов управления, которые являются обязательными и обеспечиваются мерами государ­ственного принуждения.

Государственное управление имуществом представляет собой одну из форм управленческой деятельности государства, то есть такую организационно-распорядительную и исполнительную деятельность на основе законов и правовых актов, которая направлена на регулирование отноше­ний между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны, и любой субстанцией материального или духовного мира (объектом) - с другой, заключающееся в посто­янном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом /5/.

Неоднозначное толкование управления государственным имуществом дается и в научной лите­ратуре. А.В. Венедиктов понимал под управлением, возложенным на государственный орган в отношении предоставленного ему государством имущества, всю совокупность функций и соот­ветственно обязанностей и прав, осуществляемых им в отношении этого имущества, и всю сово­купность правовых действий, совершаемых государственным органом по поводу этого имуще­ства, а не только административно-правовые функции и административно-правовые акты управ­ления. При этом, имея в виду непосредственно деятельность государственных предприятий, уче­ный утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера /6/.

Под управлением государственной собственностью Кулешов Е.В. понимает «систему эконо­мических, административных, правовых действий органов исполнительной власти, непосред­ственно управляющих объектами собственности, по поводу организации воспроизводства, использования и трансформации ее объектов с помощью определенных принципов, форм и мето­дов с целью реализации основополагающих социальных и экономических публичных интересов общества и государства» /7/.

По мнению Э.В. Талапиной «под управлением государственной собственностью понимают административную, властную деятельность, которую условно можно считать оболочкой. Содер­жанием ее могут быть гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь «кокона» государственного регулирования, поскольку административная деятельность является «провод­ником» государственных велений /8/.

Исходя из этого, рассматриваемая нами проблема сочетает принципиальные положения двух отраслей права - частного и публичного. Вопрос о собственности, традиционно считающийся одним из столпов гражданского права, и вопрос об управлении, представляющий основу публич­ного правопорядка, предстоит согласовать в рамках теории управления государственной соб­ственностью.

В СССР исследование указанной проблемы осуществлялось в контексте соотношения понятий государственная собственность и управление. Так, Генкин Д.М. прямо отождествлял собствен -ность и управление, содержание права государственной собственности и управление. Он писал, что нельзя "управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владе­ния, пользования и распоряжения, указанные правомочия и составляют содержание государ­ственного управления имуществом, носящего административный характер" /9/.

Соединение собственности с управлением в рамках права государственной собственности ведет к косвенному признанию государственных органов собственниками государственного имущества. Так, Грибанов В.П. отмечал необходимость разграничивать правомочия государства как собственника и формы, через которые оно их осуществляет. Таких форм три:

а) нормативная деятельность, через которую определяется юридическое положение имущества (порядок приобретения, учета, хранения, использования имущества, разграничение компетенции органов);

б) административная деятельность, выражающаяся в актах управления о закреплении имущества, перераспределении его и т.п.; в) осуществление права собственности через распорядительные функции гражданско-правового характера. Первые две формы относятся к управлению и осуществляются через государственные органы "в форме действий юридического характера, имеющих целью организацию непосредственного использования объектов государственной собственности",третья - к осуществлению содержания права собственности гражданско-правовыми средствами /10/.

По мнению Л.А. Пушкина и Д.Б. Якуб, управленческие отношения возникают не по поводу принадлежности имущества тому или иному органу, а в связи с необходимостью организовать владение, пользование и распоряжение имуществом в рамках структурных частей единого хозяй­ственного организма. По этой причине управленческие отношения являются не имущественны­ми, а организационными, регулируемыми нормами административного права /11/.

«В сочетании "государственная власть - государственная собственность" нужно разграничи­вать проявление государственной власти и государственной собственности, которые могут быть, как объединены, так и разъединены, т.е. проявления государственной власти нет. При организа­ции управления правом государственной собственности они объединены. Управление не связано с осуществлением содержания права собственности и не входит в него. Единый институт права государственной собственности можно подразделить на два института (режима): а) гражданско-правовой, содержанием которого являются правомочия владения, пользования и распоряжения; б) административный, содержанием которого выступает управленческая деятельность. По мнению Р.О. Халфиной, в государственной собственности следует различать отношения по управлению единым фондом и непосредственному использованию отдельных его частей государственными предприятиями. Государство как таковое, пишет М.И. Брагинский, не владеет, не пользуется, не распоряжается своим имуществом. Всеми этими гражданско-правовыми правомочиями обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник осуще­ствляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства. В условиях социализма право государственной собственности становится правом управления /12/.

Государственная собственность в настоящее время рассматривается как многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу:

• внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджета;
• между центральными и региональными органами исполнительной власти и местного само­управления;
• между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропро­изводителями. В этом смысле научное значение приобретает необходимость разграничения с одной стороны - гражданско-правовых отношений, связанных с приобретением, отчуждением объектов собственности, а с другой стороны - административно-правовых отношений, основан­ных на управленческих аспектах.

Необходимо отметить, что сложность в понимании правового регулирования управления государственной собственностью обусловлена отсутствием законодательного закрепления этого понятия.

В Гражданском кодексе Республики Казахстан понятие управления по отношению к собствен­ному имуществу не используется вообще. Существуют две его разновидности - управление иму­ществом собственника и управление деятельностью юридического лица.

Ст.1 п.18 Закона РК «О государственном имуществе» «...управление государственным иму­ществом - осуществление государством (Республикой Казахстан или административно-террито­риальной единицей) права государственной собственности и иных имущественных прав. При управлении республиканским имуществом Правительство Республики Казахстан организует вза­имодействие государственных органов Республики Казахстан по реализации ими прав Республи­ки Казахстан на республиканское имущество в рамках их компетенции, установленной главой 2 Закона и иными законами Республики Казахстан, положениями и иными актами, определяющи­ми статус этих государственных органов /13/.

При управлении имуществом государственный собственник в лице органов исполнительной власти отстранен от своего имущества, не осуществляет триаду полномочий, предоставляя это другому лицу. То есть существуют два субъекта, связанные отношениями по поводу объекта соб­ственности.

В управлении имуществом собственника присутствуют признаки публичного (государствен­ного) управления:

1. множественность субъектов и их юридическая иерархия;
2. субъекты имеют «связь» с объектом и друг с другом по поводу объекта;
3. главный юридический субъект (собственник) отстранен от объекта;
4. у управляющего субъекта строго определенный объем полномочий;
5. отношения субъектов регулируются отдельно и подробно - непосредственно законом или договором между ними;
6. действия управляющего субъекта ограничены заданием собственника или его интересами.
7. деятельность управляющего субъекта контролируется и оценивается собственником или органом, назначившим управление имуществом;
8. за неэффективность управленческой деятельности возможны санкции

Отсутствие четких критериев необходимости создания и функционирования принадлежащей государству собственности приводит к тому, что существующее количество государственных унитарных предприятий и учреждений, объектов недвижимости и долей государства в акционер­ных обществах не в полной мере соответствуют его потребностям и возможностям /1/. В резуль­тате, государство не в состоянии объективно управлять и осуществлять действенный контроль за принадлежащей ему собственностью.

Управление государственным имуществом в обобщенном понимании представляет собой сис­тему экономических, административных, правовых действий органов исполнительной власти, непосредственно управляющих объектами государственной собственности по поводу организа­ции воспроизводства, использования и трансформации ее объектов с помощью определенных принципов, форм и методов с целью реализации основополагающих социальных и экономиче­ских публичных интересов общества и государства /15/.

Единого мнения по поводу управления сформировано так и не было. Наиболее сложной явля­ется ситуация, когда в основе права собственности лежит публичное начало, но осуществляется это право собственности с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появи­лись и получили объективную основу конструкция расщепленной собственности, конструкция оперативного управления и иные. Но при этом надо различать право собственности и его осуще­ствление, существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраняться /16/.

Можно полагать, что управление - это форма существования права государственной собствен­ности. В свою очередь, содержанием управления определяются его субъекты.

Возникает вопрос: можно ли признать равноправным и полноценным субъектом управления государство в лице его органов и образований? В Гражданском кодексе РК, непосредственно открывающей раздел II "Право собственности и иные вещные права", праву собственности посвящены глава 8 ст. 188. Сюда же можно отнести статьи 196-208 главы 9-10 " право хозяйствен­ного ведения, право оперативного управления".

Согласно Закона РК «О госимуществе» ст. 7 п.1 «В зависимости от вида государственного имущества управление государственным имуществом осуществляет Республика Казахстан или административно-территориальная единица Республики Казахстан. п. 2. «от имени Республики Казахстан Правительство Республики Казахстан организует управление государственным иму­ществом и управляет республиканским имуществом.»

Правительство Республики Казахстан осуществляет управление республиканской собственно­стью, но не является ее собственником. Государство, государственные и публично-правовые образования по действующему законодательству Республики Казахстан являются самостоятель­ными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лица­ми. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имуще­ственном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов. Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличи­ем у него политической власти и государственного суверенитета, в силу которых оно само регу­лирует различные, в том числе имущественные отношения, устанавливая в качестве общеобяза­тельных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства споров. Уча­ствуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же пра­вила. Не всегда понятно, как исполнять судебное решение о взыскании с государства каких-то денежных сумм, на какую статью бюджета и в каком порядке обращать взыскание, что делать при отсутствии соответствующей статьи в бюджете, можно ли обращать взыскание на имущество казны, в каком порядке, кто будет выступать в качестве ответчика от имени государства и т.п. /17/ Публично-правовое образование для участия в гражданском обороте может образовать учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий. Закон, определяю­щий особенности Республики Казахстан как собственника, сегодня отсутствует.

Существует форма управления, которая включает в себя: полную инвентаризацию государ­ственного имущества с созданием реестра государственного имущества с систематизированными данными обо всех элементах государственной собственности (унитарные предприятия, пакеты акций, находящиеся в государственной собственности, земля и республиканская недвижимость, собственность РК, находящаяся за рубежом), классификацию объектов управления по признакам, определяющим специфику управления; определение цели государственного управления по каж­дому объекту управления (группе объектов); определение способов управления с указанием субъ­ектов. Основная роль государства сводится к выработке необходимой правовой базы. Эффектив­ность управления государственной собственностью обусловлена наличием четкого соответству­ющего законодательства.

Целесообразно принять специальный закон, регулирующий отношения по управлению госу­дарственной собственностью. В данном законе необходимо закрепить понятие и функции управ­ления; определить организационно-правовые формы и полномочия собственника государствен­ного имущества. Закон должен содержать указание на конкретные механизмы, с помощью кото­рого осуществляется управление государственной собственностью, включая формы и виды дого­воров о передаче прав на управление имуществом. Закон об управлении государственной соб­ственностью должен дать точное определение управления государственной собственностью, где управление как публично-правовая категория будет отграничено от управления в виде права рас­поряжения ею как гражданско-правовой категории.

Литература

1. Бибиков А.И. Правовые проблемы реализации государственной собственности. - Иваново, 1992, - с. 99.
2. Андреев В.К. Право государственной собственности. -М., 2004. - С. 152.
3. Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый гражданский кодекс. - Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова Отв. ред. Маковский А.Л. -М., 1998. - с. 216.
4. Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском кодексе. - Граждан­ский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова Отв. ред. Маковский А.Л. - М. 1998. - с. 264.
5. Файнгерш СИ. Публичное управление государственным имуществом в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., С. 31
6. Венедиктов А. Органы управления государственной социалистической собственностью // Совет­ское государство и право. 1940. №5-6. - С. 25
7. Кулешов Е.В. Принципы, формы и методы управления государственной собственностью субъек­тов Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. №4. - С. 468.
8. Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал рос­сийского права. 2001. №3. - С. 15.
9. Генкин Д.М. Право собственности в СССР. -М., 1961., - с. 51.
10. Грибанов В.П. К вопросу о разграничении права государственной собственности и права опера­тивного управления. Вестник МГУ Сер. 11, Право. 1969. №3.
11. Пушкин А.А., Якуб Д.Б. Об имущественных правах государственных хозяйственных организаций. Жур. Советское государство и право. 1974. №3.
12. Бибиков А.И. Правовые проблемы реализации государственной собственности. - Иваново, 1992. с. 95-96
13. Закон Республики Казахстан от 1 марта 2011 года №413-IV «О государственном имуществе» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 17.02.2012 г.)
14. Закупень Т.В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования россий­ской экономики //Журнал российского права. 2001. №8. - С. 18.
15. Медведев В., Пермяков В. Актуальные вопросы управления государственным имуществом в России // Человек и закон. - 2011. - №2. - С. 29-35.
16. Дозорцев В.А. - с. 229.
17. Гражданское право. Учебник. Часть первая. Под редакцией Сергеева А.П., Толстого Ю.К. - М., 1997. с. 177-179.

Резюме

1. Существует форма управления, которая включает в себя: полную инвентаризацию государственного имущества с созданием реестра государственного имущества с систематизированными данными обо всех элементах государственной собственности (унитарные предприятия, пакеты акций, находящиеся в госу­дарственной собственности, земля и республиканская недвижимость, собственность РК, находящаяся за рубежом), классификацию объектов управления по признакам, определяющим специфику управления; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов); опреде­ление способов управления с указанием субъектов.
2. Сложность в понимании правового регулирования управления государственной собственностью обусловлена отсутствием законодательного закрепления этого понятия. Закон, определяющий особенности Республики Казахстан как собственника, сегодня отсутствует.
3. Целесообразно принять специальный закон, регулирующий отношения по управлению государ­ственной собственностью. В данном законе необходимо закрепить понятие и функции управления; опреде­лить организационно-правовые формы и полномочия собственника государственного имущества.