Проблема беженцев стала актуальной в Республике Казахстан после распада СССР в 1991 году, и последовавшего за этим обострения межэтнических конфликтов, нарушений прав национальных меньшинств, что вызывало массовые потоки вынужденных мигрантов. С 1989 года в бывшем Советском Союзе более 9-ти миллионов человек были вынуждены поменять место жительства. Для более полной иллюстрации, можно сказать, что один из тридцати жителей на территории бывшего Советского Союза, вынужден был переехать после распада СССР. В Центральной Азии ситуация еще более драматична: каждый двенадцатый житель вынужден был поменять место жительства. Следует отметить, что при вынужденной миграции серьезно нарушается социальная интеграция человека из одной среды он перемещается в другую, болезненно разрывая и социальные связи и искусственно создавая такие связи на новом месте.
С обретением Казахстаном государственной независимости стали интенсивно развиваться его контакты как с ООН, так и с международными организациями системы ООН. По выражению К.К. Токаева, бывшего министра иностранных дел РК, если в первые годы работы в ООН и международных организациях делегации Казахстана ограничивались лишь общим обзором процесса кодификации и прогрессивного развития различных отраслей международного права, то с развитием национальной законодательной базы и укрепления правового опыта возможности и потенциал страны в этом плане увеличились. Относительно Рассматриваемого вопроса необходимо отметить, что присоединению Казахстана к Конвенции о статусе беженцев 1951 года предшествовало конструктивное сотрудничество между официальными властями и офисом УВКБ ООН в Казахстане.
Присоединившись15 декабря 1998 года к Конвенции 1951 года и Протоколу к ней 1967 года, Казахстан взял на себя определенные обязательства в отношении беженцев перед международным сообществом. В первую очередь, это обязанность соблюдать принципы невысылки, доступности к процедуре предоставления статуса беженца, информированности, возможности обжалования решения и предоставления регистрации на срок рассмотрения дела и апелляции.
Несмотря на то, что присоединение к Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года одним из условий полноправного вхождения новых стран в международное сообщество, отсутствие подготовительной работы по созданию необходимой материальной базы, позволяющей выполнить в полном объеме взятые обязательства, привели к принятию на себя непомерных для государств Центральной Азии (исключение составляет Республика Узбекистан) обязательств, в результате чего законодательное закрепление прав беженцев зачастую носило декларативный характер вследствие неразработанности механизмов реализации прав беженцев, недостатка финансирования государственных программ по защите беженцев, а самое главное - отсутствие политической воли при решении проблем связанных с беженцами. Зачастую Государственные органы стран Центральной Азии считали, что в стране имеются куда более важные проблемы (безработица, этнические переселенцы, государственная социальная защита граждан и др.). Но нельзя было забывать, что лица, ищущие убежище и беженцы - это, прежде всего, люди, нуждающиеся в покровительстве и защите как международного сообщества так и со стороны принимающего государства. Доказательством декларативности взятых на себя обязательств являлись статистические данные о сравнительно небольшом количестве прибывающих в странах Центральной Азии приведенные в отчете Международной организации по миграции по странам Восточной Европы и Центральной Азии за 2002 год.
Например в нашей стране на конец 2000 года находилось 20574 беженца, 86 процентов которых были из стран Восточной Европы и Центральной Азии. В период с 1988 года резко возросло число беженцев из Чечни; на конец 2000 года они составляли 61,6 процентов всех беженцев, проживавших в стране, вторыми и третьими по численности были беженцы из Таджикистана (24,2 процента) и Афганистана (11,9 процентов). Однако власти Казахстана зарегистрировали только 915 беженцев и 124 лиц, ищущих убежище, из стран, находящихся вне региона Восточной Европы и Центральной Азии.
Также особенно сложна была ситуация с беженцами из Чечни, поскольку полиция систематически отказывалась признавать в качестве удостоверения личности регистрационные свидетельства, выданные им посольством Российской Федерации. До 1999 в соответствии с договорами Казахстан и Российской Федерации они, как граждане России могли въезжать на территорию Казахстан без виз, а для пребывания в Республике им было необходимо пройти регистрацию в органах миграционной полиции по месту пребывания. Общий срок пребывания ограничивался 180 днями. С появлением второй волны беженцев из Чечни между УВКБ ООН и Правительством Казахстана было заключено устное «джентльменское» соглашение, суть которого заключалось в том, что УВКБ ООН не будет рассматривать их как беженцев, а Правительство разрешит им находиться на территории Казахстана 1 год. При этом полагалось, что ситуация в Чечне через это период стабилизируется, но так как этого не произошло, то УВКБ ООН пришлось добиваться того, что беженцы из Чечни могли находиться на территории Казахстана до того момента, пока не стабилизируется ситуация на их родине. К сожаленью, после московских событий в 2002 года, положение беженцев из Чечни ухудшилось. К марту 2003 года власти ввели новые процедуры временной регистрации для чеченцев, однако, чеченцы не имели такого же доступа к регистрации, как представители других национальностей. Приблизительно 300 чеченцев получили постановление о депортации.
В соответствии с Законом РК «О миграции населения» утративший силу 22 июля 2011 года, официальная процедура по работе с лицами, обратившимися с ходатайством о признании их беженцами и определению их статуса в РК, была начата с 20 апреля 1998 года. Таким образом, реальные шаги в деле решения проблем беженцев в правовой сфере были предприняты далеко не сразу, а спустя значительное время после возникновения данного вопроса. Основанием для этого был ряд политических причин, в частности, нежелание портить отношение с соседними странами, откуда направлялись беженцы, которые зачастую не признавались таковыми государством их происхождения (Чеченская Республика). Кроме того, присоединение к соответствующим международным документам по беженцам и принятие внутригосударственных нормативных правовых актов влечет за собой значительные финансовые расходы, что также могло служить причиной длительности процесса их утверждения. Из этого следует, что основная масса беженцев прошла официальную регистрацию только в 1998 году.
В прошлом имели место случаи задержания беженцев и лиц, ищущих убежище, основанные на запросах об экстрадиции из стран их происхождения. В 2005 году и в начале 2006 года УВКБ ООН ходатайствовало от имени таких лиц за проведение процедуры определения статуса беженца. В трех случаях лица были освобождены после подтверждения их статуса. В одном случае лицо, получившее статус беженца в УВКБ ООН, был освобожден и переселен в третью страну с заслуживающей одобрения поддержкой правительства Республики Казахстан. Однако в случае лица, ищущего убежище, гражданина Российской Федерации, была произведена его экстрадиция, несмотря на тот факт, что его ходатайство находилось на рассмотрении в УВКБ ООН, и окончательное решение по его ходатайству не было принято. Позиция Правительства, переданная УВКБ ООН в устной форме, выражала точку зрения, что данное лицо подлежало исключению из статуса беженца в соответствии с положениями Конвенции 1951 года, поскольку это лицо находилось в розыске властями Российской Федерации по уголовным обвинениям. По сообщениям в конце 2005 года девять граждан Республики Узбекистан были арестованы и выдворены с территории Казахстана в Узбекистан. Четверо из этих лиц имели на руках сертификаты лиц, ищущих убежище, выданные офисом УВКБ ООН в г. Алматы. Правительство объяснило, что ни одно из этих девяти лиц не было зарегистрировано на территории Республики Казахстан, и что они были арестованы на территории Узбекистана правоохранительными органами этой страны. К сожаленью очень часто государства забывают, что «Главная обязанность государства в отношении беженца - предоставить ему убежище и не выдавать государству, из которого он был вынужден бежать».
На 1 апреля 2012 года число беженцев в республике составляет 522 человека. Из них 507 - выходцы из Афганистана. В целом по республике беженцы зарегистрированы в трех регионах: г. Алматы - 435 человек, Южно-Казахстанской области - 50 человек и Алматинской области - 37 человек.
Таким образом, вопросы защиты беженцев и регулирования так называемых смешанных миграционных процессов в Центрально-азиатском регионе для Казахстана представляются весьма актуальными.
19 сентября 2006 года на пресс-конференции в Алматы рабочей группой неправительственных организация Республики Казахстан был представлен отчет, подготовленный по мониторингу соблюдения Казахстаном Конвенции ООН 1951 г. «О статусе беженцев». По мнению разработчиков отчета, национальное законодательство Казахстана в сфере работы с беженцами являлось крайне неудовлетворительным с точки зрения соответствия нормам международного права в этой области. В частности, «все вопросы беженцев решались на основе подзаконных актов, которых было слишком много, около 230. Многие из них не доступны ни лицам, ищущим убежище на территории Республики, ни беженцам. Люди, которые бы хотели здесь получить убежище, расцениваются как нелегальные мигранты со всеми последствиями, и выдворения в том числе».
Отдельными казахстанскими экспертами тоже было отмечено, что «многие проблемы стали спутниками беженцев на территории республики». При этом основной проблемой беженцев является несовершенство законов, призванных регламентировать их пребывание и жизнедеятельность. Вопрос о необходимости о скорейшего принятия в Казахстане закона о беженцах поднимался международными экспертами. 1 июля 2002 года в г. Алматы состоялась международная научно-практическая конференция по вопросам паспортного режима и гражданства в РК. По мнению главы миссии УВКБ ООН А.К. Гуля, одна из важнейших проблем была связана с отсутствием в Казахстане закона о беженцах, что создавало большие трудности для работы соответствующих органов, а именно миграционной полиции страны.
4 декабря 2009 года был принят Закон Республики Казахстан «О беженцах», который 1 января 2010 года вступив в силу, устранил недостатки в предыдущих законах. В частности, определены критерии и процедуры присвоения статуса, предусмотрена защита прав лиц, ищущих убежище, и беженцев, а также закреплены их основные права и обязанности на территории Казахстана. Кроме того, уточнены порядок подачи и регистрации ходатайств о присвоении статуса беженцев, увеличены сроки принятия решения уполномоченным органом о присвоении статуса беженца до трех месяцев со дня регистрации. В соответствии с законодательством Казахстана беженцы имеют право на:
- медицинское обслуживание в соответствии с законодательством Республики Казахстан в области здравоохранения;
- свободу труда или предпринимательской деятельности в соответствии с законодательством Республики Казахстан;
- судебную защиту имущественных и личных неимущественных благ и прав.
Принятие закона приветствовалось Региональным представительством УВКБ ООН по делам беженцев, которым было отмечено, что данный закон представляет собой значительный шаг на пути к приведению казахстанского законодательства в соответствие с международными обязательствами по Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протоколу 1967 года.
В целях реализации Закона «О беженцах» принято постановление Правительства РК от 9 марта 2010 года «Об утверждении Правил присвоения, продления, лишения и прекращения статуса беженца», который определяет порядок присвоения, продления, лишения и прекращения статуса беженца.
В рамках реализации Указа Президента РК от 17 августа 2010 года «О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы в Республике Казахстан» функции Министерства труда и социальной защиты населения в сфере миграции и работе с беженцами переданы в ведение Министерства внутренних дел. 29 ноября 2010 года МВД утвержден приказ «Об утверждении Правил регистрации и рассмотрения ходатайства о присвоении статуса беженца», которым определен порядок регистрации и рассмотрения ходатайства о присвоении статуса беженца. Механизм и порядок рассмотрения ходатайств о признании беженцами определен в соответствии с общепризнанными международно-правовыми стандартами предоставления убежища.
Республике Казахстан предстоит пройти длительный, сложный путь для обеспечения эффективной защиты прав человека в соответствии с международным стандартом. Несомненно принятие «Закона о беженцах» является огромным шагом в приближении национального законодательства РК к международным стандартам в области защиты прав беженцев, доказательством того, что наше государство ставит превыше всего интересы и права человека, подтверждая гарантии защиты не только своих граждан, но и иностранцев.