Безопасность человека и гражданина: некоторые актуальные вопросы правового обеспечения в Казахстане

Объектом исследования настоящей статьи является современное состояние защищен­ности интересов человека и гражданина применительно к Республике Казахстан. Автор на основе сравнительного, системного и обобщающего методов анализа и синтеза показывает проблемы и про­белы в его правовом обеспечении и предлагает некоторые конкретные меры по их решению и вос­полнению.

Национальная безопасность любого госу­дарства, безусловно, согласно всеобъемлющему измерению безопасности, должна начинаться, в первую очередь, с безопасности человека и гражданина. В этой связи и п. 1 ст. 16 Закона «О национальной безопасности Республики Казах­стан» от 6 января 2012 г. гласит, что «Республика Казахстан в соответствии с национальным зако­нодательством и международными договорами обеспечивает безопасность каждого человека и гражданина на своей территории» [1].

Из содержания данной нормы вытекают три важных вывода: во-первых, законодательство Республики не только закрепляет, но и, как в случае со старой редакцией вышеуказанного закона от 26 июня 1998 г. продолжает впервые оперировать таким основополагающим поняти­ем, как «безопасность человека и гражданина»; во-вторых, государство через эту правовую нор­му официально заявляет о своей стратегической цели принимать на себя обязательства, направ­ленные на достижение и поддержание необхо­димого уровня защищенности национальных интересов в сфере прав и свобод человека и гражданина; и, в-третьих, готово реализовывать систему мер в указанной области в отношении всех категорий населения, как постоянно прожи­вающих, так и временно пребывающих на тер­ритории Республики, т.е. не только в отношении собственных граждан, находящихся в устойчи­вой правовой связи с государством, но и в отно­шении всех иностранцев и лиц без гражданства.

Учитывая, что жизненно важные интересы человека и гражданина реализуются через его права и свободы как личности, вначале на от­дельных конкретных примерах покажем, как Ка­захстаном выполняются обязательства, взятые на себя по национальному законодательству и меж­дународно-правовым нормам. По мнению пред­ставителей Международного правозащитного центра, созданного еще в 1997 г., по инициати­ве Ассамблеи народа Казахстана и Ассоциации жертв политических репрессий, важные консти­туционные нормы о правах и свободах человека и гражданина выполняются, к сожалению, не в полной мере [2]. Так, на совместных заседаниях палат Парламента Республики неоднократно от­мечалось, что только прокурорами ежегодно ос­вобождаются около 300 человек, которые были незаконно водворены в изоляторы временного содержания согласно ст. 142 Уголовно-процессу­ального Кодекса Республики Казахстан [2], т.е. в качестве подозреваемых. Судами Республики ежегодно освобождаются из-под стражи более 600 человек за оправданием или прекращением уголовного дела [3]. Еще больше допускается нарушений в области трудового, пенсионного, жилищного и хозяйственного законодательства [3]. Большую тревогу вызывает соблюдение прав человека в местах лишения свободы [3].

Обращает на себя внимание и то, что в след­ственных органах Республики по-прежнему имеют место многочисленные факты произвола и других недозволенных методов работы. Для простых граждан судебный процесс очень ус­ложнен большими материальными и нервными затратами. По данным Министерства труда и со­циальной защиты Казахстана, количество пен­сионеров, инвалидов, репрессированных и дру­гих слабо защищенных слоев превышает 3 млн. человек, или составляет 20% населения [4]. Но отдельные чиновники министерств и ведомств иногда противодействуют неуклонному испол­нению соответствующих законов, в частности, Закона РК «О реабилитации жертв массовых по­литических репрессий» [5].

Парламент Республики 4 декабря 2008 года принял Закон «О внесении изменений и допол­нений в Закон Республики Казахстан «О пенси­онном обеспечении в Республике Казахстан», согласно которому было предусмотрено увели­чение максимального размера пенсионных вы­плат с 25 до 28 месячных расчетных показателей [6], что, однако, резко не улучшило положение инвалидов, пенсионеров и других малоимущих слоев населения в условиях финансового кри­зиса. Действия Парламента и Правительства в дальнейшем были вызваны необходимостью улучшения механизмов социальной защиты этих категорий населения (последним на эту цель было предусмотрено в бюджете на 2011 год более 80 млрд. тенге, что намного больше, чем в сопредельных государствах), но в указанном контексте предпринимаемые ими меры не долж­ны противоречить требованиям ст.ст. 74 и 77 Конституции Республики, в которых ясно гово­рится о том, что законы ухудшающие положение любых граждан (не только правонарушителей, как толкуют некоторые ученые), обратной силы не имеют [7, с. 48].

Сегодня в Казахстане созданы и действуют десятки правозащитных - как государственных, так и неправительственных учреждений - Ко­миссия по правам человека при Президенте Ре­спублики Казахстан, Казахстанское междуна­родное бюро по правам человека и соблюдению законности, Алматинский Хельсинкский Комитет и др. Важную роль в защите прав и свобод человека и гражданина должны сыграть органы прокуратуры, на которые по Конституции Респу­блики возложены правозащитные функции. Од­нако в их деятельности, по замечанию Междуна­родного правозащитного центра, «преобладает карательная направленность и поэтому назрела необходимость концептуально пересмотреть За­кон «О прокуратуре Республики Казахстан» [8].

На наш взгляд, следует не забывать об очень значимом документе - Государственной ком­плексной программе в области прав и свобод человека, проект которой был разработан еще в далеком 1995 г. Проект документа включал в себя концепцию, структуру и содержание Госу - дарственной программы и имел целью «разра­ботку механизма поэтапного улучшения законо­дательного обеспечения и практики реализации основных неотъемлемых прав и свобод челове­ка, гарантированных Конституцией Республики Казахстан и закрепленных в основных между­народных правовых документах, принятых ми­ровым сообществом» [9]. Если быть точнее, то в нем определялись основные приоритеты, на­циональные стандарты, функции и полномочия правозащитных государственных институтов, политика по обеспечению и защите прав различ­ных категорий населения, место неправитель­ственных объединений в системе общественной защиты прав и свобод человека и т.д. По мнению разработчиков Программы, каковыми являлись Парламент, Министерство иностранных дел, Министерство юстиции, Верховный Суд, Гене­ральная прокуратура, Национальная Академия наук Республики и неправительственные право­защитные организации, она должна была позво­лить и «придать процессу продвижения к уров­ню мировых стандартов более дифференциро­ванный, поступательный характер» [9], что в то же время предполагало повышение авторитета Казахстана в международном сообществе. Од­нако данный документ, который первоначально был призван определить приоритетные направ­ления государственной политики в области прав и свобод человека до декабря 2000 г., так и не был принят, а затем уже долго пришлось разра­батывать его новую редакцию. В последние годы в Республике уже больше говорили о совершен­но другом документе - Национальном плане действий в области прав человека на 2009 - 2012 годы, который существенно отличался по содер­жанию от проекта Государственной программы. Вместе с тем в Казахстане в этот указанный пе­риод были приняты и некоторые новые норма­тивные правовые акты, в частности, это законы о правах ребенка, о равных правах и равных воз­можностях мужчин и женщин; были внесены изменения и дополнения в законы о средствах массовой информации, о политических партиях и т.д., которые рассматриваются как меры, по­степенно приближающие национальное законо­дательство к общепризнанным международным стандартам в области защиты прав и свобод че­ловека.

Что касается международных договоров в этой области, то к настоящему времени Казах­стан является участником некоторых основных из них: 4 Женевских Конвенций о защите жертв войны от 12 августа 1949 г. с Дополнительными Протоколами I и II от 8 июня 1977 г.; Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.; Конвенций Международной Организации Труда № 155 1981 г. «О безопасности и гигиене труда и производ­ственной среде», № 148 1977 г. «О защите трудя­щихся от профессионального риска, вызываемо­го загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах»; Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него от 9 декабря 1948 г.; Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г.; Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г.; Конвенции о принудитель­ном или обязательном труде от 28 июня 1930 г.; Конвенции об упразднении обязательного труда от 25 июня 1957 г.; Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. и Факультативного протокола к этой Конвенции от 18 декабря 2002 г., который был ратифицирован Парламентом Республики на основании соответствующего закона РК от 26 июня 2008 г [10]. Согласно другому Закону РК (№ 87) о ратификации от 21 ноября 2005 г. высшим законодательным органом Казахстана одним из последних из республик бывшего СССР были окончательно утверждены Между­народный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и Международный пакт об экономических, социальных и культур­ных правах также от 16 декабря 1966 г. [11].

Как видно, определившись в течение как первых, так и последующих лет своей государ­ственной независимости с политической систе­мой, экономическими приоритетами и некото­рыми другими аспектами переходного периода и поэтапного устойчивого развития Казахстан постепенно принимает на себя обязательства по соблюдению тех или иных международно-пра­вовых норм в области прав человека. Но вместе с тем существуют и другие международные до­говоры, ратификация или присоединение к кото­рым являются не менее актуальными вопросами. Например, из 9-ти основных международных до­говоров, составляющих так называемый «Билль о правах человека», Казахстан стал участником не всех из них, когда еще необходимо подтвер­дить свое участие и в остальных: это Конвенция о статусе беженцев 1951 г. с Протоколом, каса­ющимся статуса беженцев 1967 г.; Конвенция о статусе апатридов 1954 г.; Конвенция о сокра­щении безгражданства 1961 г.; Европейская кон­венция о защите прав человека и основных сво­бод 1950 г. Следует также отметить, что к Меж­дународным пактам о правах человека 1966 г. имеются Факультативные Протоколы, к которым тоже можно присоединиться как к самостоятель­ным международно-правовым актам. Вообще же в системе современного международного права приняты более 90 международных договоров, которые непосредственно затрагивают права человека и около 40 из них действуют только в рамках международного гуманитарного права. Необходимо отметить, что на настоящем этапе социально-экономического развития Казахстан в состоянии соблюдать все требования, вытекаю­щие из области прав и свобод человека, и, следо­вательно, соответствовать общепринятым стан­дартам в сфере международных контрольных механизмов. И в этой связи имевшиеся вплоть до последнего времени официальные утверждения о том, что «ради сохранения своего престижа го­сударству нецелесообразно принимать на себя обязательства, для выполнения которых оно не созрело» [12] или «что присоединение ряда го­сударств СНГ к тем или иным международным конвенциям по правам человека отнюдь не озна­чает неукоснительного соблюдения этих норм» [12], и вследствие этого «Казахстан поступает весьма мудро, взвешивая свои реальные возмож­ности» [12], уже не имеют под собой реальных оснований. Так можно говорить потому, что пра­ва человека всеобщи и универсальны, а ссылки на то, что Казахстан все еще развивающееся го­сударство и, соответственно, не имеет достаточ­ных экономических предпосылок для их реали­зации, являются необоснованными. Республика уже к настоящему времени обладает статусом полноправного члена ООН и многих других межгосударственных и межправительственных международных организаций, и в соответствии с обязательствами, закрепленными в их учреди­тельных актах, должна присоединиться ко всем общепризнанным международным договорам.

Отсюда следует, что несмотря на объективно или субъективно существующие сегодня неко­торые социальные и экономические проблемы, Казахстану все же стоит продемонстрировать свою причастность к мировым демократиче­ским процессам, ратифицировав прежде всего Факультативные протоколы к Международным пактам от 1966 г. о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и куль­турных правах.

Необходимо также, на наш взгляд, наконец- то решить вопрос о ратификации Республикой Конвенции о статусе беженцев 1951 г. с соот­ветствующим Протоколом от 1967 г., поскольку их наличие в стране никто уже не отрицает. То же самое можно говорить и в отношении других международных договоров, принятых, напри­мер, в рамках Совета Европы и Европейского Союза.

Это, в первую очередь, необходимость при­соединения Казахстана к Европейской конвен­ции о защите прав и основных свобод человека, принятой 4 ноября 1950 г., которая признается одним из авторитетных источников междуна­родного права в области защиты прав человека. Республика на сегодняшний день не участвует в этой конвенции, не являясь прежде всего членом этой региональной общеевропейской организа­ции, хотя она еще с 1995 г. ведет официальные переговоры с ней о вступлении, имея на это пол­ное право, исходя прежде всего из необходимого географического обоснования: около 12% терри­тории страны находится на юго-востоке Европы, что позволяет рассматривать ее в соответствии со смыслом ст. 4 Устава Совета Европы «евро­пейским государством» [13, с. 265]. У органи­зации к Казахстану, однако, имеется несколько справедливых, конкретно обоснованных право­вых, но и в то же время политически мотивиро­ванных условий, которые он еще не в состоянии полностью выполнить. Тем не менее такое ана­логичное положение, которое сложилось отно­сительно Казахстана, не помешало в свое время приему в организацию Турции, которая, кстати, как и Казахстан, является евразийским государ­ством, и трех бывших советских закавказских республик - Грузии, Армении и Азербайджа­на, которые в отличие от Казахстана чисто гео­графически расположены в Азии, но почему-то больше, чем Казахстан признаются «культурно близкими» к Европе. Однозначно положитель­ного ответа, таким образом, к настоящему вре­мени еще не получено. Учитывая строго «инди­видуализированный» подход Совета Европы к Республике, она на первых этапах переговорного процесса активно стояла на позиции предостав­ления относительно себя статуса наблюдателя, полагая, что это «переходное», по ее мнению, правовое положение позволит ей все же стать в будущем полноправным членом организации. Сам же Совет Европы, видимо, исходит из того, что вопрос о полном членстве Казахстана пока все-таки нельзя рассматривать. Поэтому с его стороны на данном этапе предлагается уста­новление партнерства по вопросам демократии. Данный подход по логике должен исключать и статус специально приглашенной страны, ут­вержденного в 1989 г. консультативным органом Совета Европы - Парламентской Ассамблеей для предоставления его государствам Централь­ной и Восточной Европы до их приема в полно­правные члены организации.

Одним из выходов из сложившейся ситуа­ции, по официальному мнению Совета Европы, может в дальнейшем являться предоставление Казахстану статуса ассоциированного члена, предложенного Специальным комитетом орга­низации по пересмотру ее Устава. Этот статус, исходя из позиции Совета Европы, позволил бы Республике установить необходимые связи с ор­ганизацией. В частности, при таком статусе Со­ветом Европы будет поощряться присоединение Казахстана ко многим важным общеевропей­ским конвенциям, в том числе и к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод че­ловека^[1]. Таким образом, даже не будучи полно­правным членом организации, Казахстан мог бы присоединиться к этому международному дого­вору. Однако решение этого вопроса как в насто­ящее время, так и до предоставления Республи­ке статуса наблюдателя или ассоциированного члена или же специально приглашенной страны опять же в большей мере зависит от самого Со­вета Европы. Так, только Кабинет Министров как высший орган организации согласно ст. ст. 15 и 23 ее Устава по рекомендации Парламент­ской Ассамблеи уполномочен пригласить то или иное государство, не являющееся членом Со­вета Европы, присоединиться к Конвенции [13, с. 265, 267]. Это означает также то, что важно учитывать и желание (согласие) 47 государств - членов Совета Европы видеть Казахстан полно­правным участником Конвенции о защите прав и свобод человека и дополнительных Протоколов к ней, готовым взять на себя соответствующие международно-правовые обязательства, вытека­ющие из них.

Как бы то ни было, желание стать участни­ком Европейской конвенции 1950 г. и Протоко­лов к ней должно исходить от самой Республи­ки, от ее твердой политической воли и, самое главное, от ее однозначной готовности и реши­мости взять на себя обязательства, предусмо­тренные Уставом организации для государств- кандидатов, что и продемонстрировала, напри­мер, Черногория при вступлении в организацию в 2008 году. Это означает, что в Совете Европы «существует единодушное мнение», согласно которому «... принципы Организации, касаю­щиеся ...» в частности, «верховенства права и прав человека, следует твердо отстаивать, когда речь идет о членстве» [14, с. 110]. Казахстан мог бы привлечь к этому процессу 9 бывших союз­ных республик в составе СССР (Россию, Литву, Латвию, Эстонию, Украину, Молдову, Грузию, Армению и Азербайджан) и, что немаловажно отметить, ту же Турцию, являющихся к насто­ящему времени полноправными членами Сове­та Европы. Особую поддержку Казахстан может получить со стороны России, которая не только поддерживает на высоком политическом уровне стремление Республики стать членом организа­ции, но и весьма активно участвует через своих официальных представителей в ее деятельно­сти. Так, например, гражданин России в 2003 г. являлся членом Комитета мудрецов, состоящего из десяти видных европейских деятелей, учреж­денного в октябре 1997 г. Комитетом Министров по поручению глав государств и правительств государств - членов Совета Европы для прове­дения необходимых реформ для адаптации ор­ганизации к новым задачам и ее расширенному составу; также в 2006 г. в течение шести месяцев Россия председательствовала в этом же органе организации - Комитете Министров.

Что же касается Европейского Союза, то в лице трех его органов - Европейского парла­мента, Совета ЕС и Европейской Комиссии 12 декабря 2007 г. был принят в новой редакции значимый в политико-правовом отношении до­кумент - так называемый «новый Билль о правах человека», а именно Хартия Европейского Сою­за об основных правах [15, с. 110]. Первоначаль­но одобренный вышеназванными учреждениями ЕС как международный акт, имеющий рекомен­дательный характер, теперь он в соответствии с Договором о ЕС и Договором о функциониро­вании ЕС и решением данной наднациональной организации, утвержденном 21 ноября 2008 года, юридически обязателен для соблюдения не толь­ко всеми 27 государствами-членами, но и всеми государствами, не входящими в Союз, но явля­ющимися его партнерами в торгово-экономиче­ских и иных отношениях [15]. В первую очередь, это касается тех государств, в том числе и быв­ших советских республик, подключенных к Ев­ропейской политике соседства и имеющих, со­ответственно с ЕС индивидуальные Планы дей­ствий как механизмы ее реализации. Новая Про­грамма «Восточное партнерство», адресованная шести бывшим республикам СССР, может быть причислена к данному ряду документов.

(Продолжение следует)

Литература

1. Закон РК от 6 января 2012 г. № 527-IV“О национальной безопасности Республики Казах­стан” // Справочно-правовая система «Параграф», Режим доступа: <http://online.prg.kz/#>
2. По данным Международного правозащит­ного центра // Режим доступа: <http://www.kps. kz/id28666>
3. По данным Генеральной прокуратуры Ре­спублики Казахстан // Режим доступа: <http:// www.procuror.kz/id514102>
4. Данные Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан // Ре­жим доступа: <http://www.enbek.gov.kz/taxonomy /term/38>
5. Руденко А. Что мы хотим от чиновников? // Режим доступа: <http:// www.nomad.su/?r=3 &p=201107140015>
6. Закон РК от 4 декабря 1998 г. № 36-2 “О внесении изменений и дополнений в Закон Ре­спублики Казахстан” О пенсионном обеспече­нии в Республике Казахстан” // Собрание актов Президента и Парламента Республики Казах­стан. - - № 12. Ст. 58.
7. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. - Алматы: ТОО “Баспа”, - С. 48.
8. Дайрова О. Права осужденных надо со­блюдать // Режим доступа: <http://www.zakon.kz/ analytics/224360>
9. Проект Государственной комплексной про­граммы в области прав и свобод человека от 18 октября 1995 г. // Режим доступа: <http://www. pavlodar. com/zakon/index. html?dok=00149>
10. Закон РК от 26 июня 2008 г. № 48-IV«О ратификации Факультативного протокола к Кон­венции против пыток и других жестоких, бес­человечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.» // Собрание актов Президента и Парламента Рес­публики Казахстан. - - № 7. - Ст. 38.
11. Закон РК от 21 ноября 2005 г. № 87-III«О ратификации Международного пакта об эко­номических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.»; Закон РК от 28 ноября 2005 г. № 91-III«О ратификации Международного пак­та о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.» // Собрание актов Президента и Парламента Республики Казахстан. - - № 12. Ст. 56, 57.
12. Адилов М. Права человека в формулиров­ках и позициях // Режим доступа: <http://www. newzzz.kz/search.php?search>
13. Устав Совета Европы от 5 мая 1949 г. // Действующее международное право. Докумен­ты в 2-х т. Т Составители Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова: учебное пособие. - М.: Меж- дунар. отношения, Юрайт-Издат, 2007. - С. 265.
14. Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и ком­ментарии) / пер. с англ. - М.: Права человека, - С. 110.
15. Approval by the European Parliament of the Charter of Fundamental Rights of the European Union // Official Journal of the European Union. 20.11.2008. - C. 297. E/49.

^[1] Об этом говорилось, кстати, во время встреч действующего Председателя Парламентской Ассамблеи Совета Европы М. Чавашогулу с Президентом Республики, состоявшихся в рамках его официального визита в Казахстан 19 марта 2010 г и 6 июля 2011 г