Финансовая функция государства и механизм ее реализации 

Цель исследования – раскрыть сущность и качественные особенности финансовой функции государства, а также механизм ее реализации.

Методология – в процессе исследования использовались общенаучные и частные методы познания (теоретический анализ и обобщение, сравнительно-правовой, логический, моделирование и др.); исторический, функциональный, системный и социологический подходы. 

Оригинальность/ценность – определены сущность и качественные признаки финансовой функции государства. Результаты исследования имеют направленность, прежде всего, на развитие теории управления государственными финансами.Теоретические положения и выводы, содержащиеся в статье, являются полезными для использования в учебном процессе в экономических и юридических учебных заведениях, а также в процессе совершенствования компетенции государственных органов в управлении финансовым сектором экономики.

Выводы – на основе проведенного исследования было выявлено, что финансовая функция государства представляет собой типичное, объективно необходимое направление его деятельности по формированию финансовой инфраструктуры, сбору, сохранению, распределению и организации расходования государственных денежных средств (фондов) в соответствии с приоритетными целями и программными задачами социально-экономических преобразований в обществе. Управление государственными финансами есть особая, нестандартная отрасль управления; имеет межотраслевой и комплексный характер. Отраслевые и функциональные начала в государственном управлении в своей совокупности формируют организационно-структурную и производственно-функциональную природу финансового сектора республики. Механизм реализации финансовой функции государства выражается в организации упорядочивающего воздействия на финансовые отношения (финансовая политика, принципы, методы и иные компоненты управления), и представляет собой целенаправленный процесс, ориентированный на будущее развитие Казахстана как конкурентоспособного государства, обладающего экспортно ориентированной экономикой, устойчивой финансовой системой, инвестиционной привлекательностью и региональным лидерством в финансовом секторе.

Стратегия развития Республики Казахстан на период до 2050 г. направлена на формирование нового типа государственного управления, совершенствование системы государственного планирования и прогнозирования, создание комплексной системы государственного аудита на основе передового мирового опыта, внедрение многоуровневой системы антикризисного реагирования, проведение децентрализации управления [1]. В связи с этим выдвигаются в число актуальных проблемы роль и ответственность государства в решении стратегической задачи по повышению конкурентоспособности казахстанской экономики, повышению эффективности использования бюджетных средств, формированию современной устойчивой и конкурентоспособной финансовой системы республики.

В настоящей статье дается теоретический анализ сущности и качественных особенностей финансовой функции государства, раскрывается механизм управления государственными финансами.

Рассмотрение вопросов управления государственными финансами неизбежно связано с анализом исходного понятия «финансовая функция государства». Данное понятие автор ввел в научный оборот с целью выявления качественных особенностей деятельности государства в финансовом секторе экономики. В специальной литературе авторы обычно ограничиваются словосочетанием «финансовая деятельность государства» [2], «финансовое обеспечение государственных функций» [3] и др. В связи с этим следует сделать оговорку о том, что не всякая деятельность государства является его функцией (например, товарно-денежные отношения, где имеет место юридическое равенство сторон).

Особенности финансовой функции определяются сущностью и социальным назначением государства, содержанием, методами и специфическими формами его деятельности. В реальной жизни государство проявляет себя различными своими свойствами в зависимости от того, с какими социальными процессами, сферами деятельности людей оно соприкасается. Практическая деятельность государства в финансовом секторе многообразна, отличается большой масштабностью, сложностью и объемом управленческих функций [4]. Соответственно финансовая функция государства наполняется своим содержанием и административно-процедурными особенностями ее реализации.

Финансовая функция является объективно необходимым видом деятельности государства, без которого оно не может существовать. Не случайно налогообложение, сбор налогов, займов и прочих платежей выступают одним из признаков характеристики государства [5]. Анализ истории развития государства свидетельствует о том, что налоги всегда были основным источником пополнения его казны. За счет налогов и иных платежей содержится государственный аппарат и осуществляется функционирование самого государства. В современных государствах виды и порядок взимания налогов обычно закрепляется в законах и иных нормативных правовых актах, а уплата налогов возведена в ранг конституционного долга или обязанности граждан. Так, в Основном законе Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 года в разделе Х. Финансы (статьи 104-115) раскрывается порядок формирования доходов и расходов, а также вопросы управления федеральной финансовой системой страны [6]; в Конституции России 1993 года (ст. 57) закреплена обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы [7]; в Конституции Республики Казахстан 1995 года (ст. 35) сказано, что «уплата законно установленных налогов, сборов и иных обязательных платежей является долгом и обязанностью каждого» [8] и др.

Финансовая функция является неотъемлемым компонентом в содержании деятельности государства по управлению общественными процессами и организации работы самого государственного аппарата. Это означает, что данная его функция характеризуется своим предметом деятельности, отличающимся от других своими качественными особенностями. Речь идет о специфической деятельности по формированию финансовой инфраструктуры страны и управлению государственными финансами. В предметной плоскости финансовая функция государства охватывает сбор, сохранение, распределение и организацию целевого использования государственных денежных средств (фондов). При этом следует отметить, что в финансовой функции проявляется двойственный характер государственного управления. С одной стороны, государство и соответственно государственное управление имеют социально-политическую природу, а потому оказывают активное влияние на финансовую систему в целом, формируют финансовую политику, а с другой, – государственное управление имеет организующую сущность, наполняется организационным содержанием, включает организаторскую работу по развитию финансовой системы страны [9].

Прежде всего, следует отметить, что финансовая функция государства относится к публичной сфере и реализуется в результате целенаправленной деятельности государственных органов специальной компетенции. Формирование единой финансовой инфраструктуры страны обусловлено тем обстоятельством, что государство является ведущим субъектом социального управления, оно оказывает влияние на все стороны жизни общества. Здесь имеется в виду целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие со стороны государства на общественные процессы в интересах всего общества. Государство объединяет всю систему общественных связей в одно целое, обеспечивает организацию общественной жизни, регулирует поведение людей. Используя материальные, финансовые, организационные и иные ресурсы, оно способствует организации производства и развитию социальных процессов в соответствии с программными задачами экономических реформ и политических преобразований в обществе [10].

С учетом сказанного можно констатировать, что к исключительной монополии государства относится формирование финансовой системы страны, введение национальной валюты, установление статуса и порядка функционирования банков и других финансовых учреждений, правил осуществления наличных и безналичных расчетов и т.д. Иначе говоря, государство устанавливает такую финансовую инфраструктуру и финансовую систему в целом, которая соответствует его конкретно-историческим задачам, а финансовая функция государства выступает в качестве особого механизма управляющего воздействия на общественные процессы.

Как известно, государство само не производит материальные и духовные блага,  т.е.  деятельность его аппарата в экономическом смысле не является производственной [11]. Управленческая деятельность направлена, прежде всего, на создание организационных и правовых условий для развития всех сфер жизнедеятельности общества (экономической, социальной и т.д.). Что касается финансового сектора, то здесь ситуация особая. Обеспечение работы государственного аппарата и функционирование государства в целом осуществляется за счет денежных средств, поступающих из сферы материального производства путем принудительного их отчуждения (в частности, посредством тех же налогов и обязательных платежей) в установленном законом порядке. Это объясняется тем, что государство в процессе управляющего воздействия на общественные отношения обладает исключительным правом применения в случаях необходимости легитимных способов принуждения [12]. Полученные из различных источников денежные средства становятся собственностью государства, распределяются по определенным фондам, расходуются в соответствии с целевым назначением этих фондов и порядком их использования.

Важно выделить социальную роль государства как института для достижения оптимального соотношения публичных и частных интересов. Деятельность государства связана, прежде всего, с объективной необходимостью выполнения так называемых «общих дел», вытекающих из природы всякого общества [13]. Речь идет о необходимости выполнения таких общих дел, в которых нуждается все общество (оборона страны, борьба со стихийными бедствиями, международные связи и т.д.). Объединяя население, проживающее на определенной территории, государство в силу этого призвано выражать общие для всех интересы и принимать соответствующие меры к удовлетворению общественных потребностей. Поэтому финансовая функция государства непременно имеет «выход» в социальную среду, в общественную практику, выступает в качестве особого механизма обеспечения развития отраслей экономики, социальной сферы и административно-политического строительства. Имеется в виду связь финансовой функции государства со средствами ее реализации [14].

Как известно, получателями бюджетных средств являются физические и юридические лица, получающие бюджетные средства через администратора бюджетных программ и использующие их соответственно в рамках реализации этих программ. Основные формы «возвращения» государственных финансов в социально-экономическую сферу выражаются через государственные закупки (товаров, работ и услуг) и выполнение социальных обязательств государства (пенсии, пособия и т.п.). Государственные закупки приобретаются на платной основе и необходимы для выполнения государственных функций либо уставной деятельности государственных органов, государственных учреждений, а также государственных предприятий, юридических лиц, пятьдесят и более процентов голосующих акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилированных с ними юридических лиц.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что преимущественную роль играют меры государственного регулирования в экономической сфере в сочетании с целенаправленным применением рыночных механизмов конкуренции и частной предпринимательской инициативы [15]. За период независимости в Казахстане также сложились определенные организационно-правовые формы взаимодействия государства и бизнеса по общим предметам их деятельности. Регулирующая роль государства и степень его вмешательства в экономическую сферу обусловлены исключительно переходным периодом развития экономики и состояния рыночного пространства. Здесь имеется в виду ограниченное вмешательство государства в экономику. Мало того, оно само должно стать «гарантом» свободной экономики. Теперь роль государства состоит в том, чтобы «установить рыночные правила и затем обеспечить их соблюдение, действуя справедливо и беспристрастно» [16]. Это означает, что государственные органы в центре и на местах должны прекратить все виды вмешательства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов.

Финансовая функция государства реализуется через государственное управление и носит целенаправленный характер. Концепция целевого управления была разработана специалистами еще в середине прошлого столетия (П. Дракер, Д. Мак-Грегор, Э. Шлехи др.) [17; 18] и в дальнейшем получила развитие в теории и управленческой практике. На современном этапе исторического развития Республики Казахстан финансовая функция государства призвана способствовать решению практических задач и достижению целей, поставленных в Стратегии «Казахстан-2050» в качестве приоритетных. Соответственно главной целью финансовой функции государства является создание благоприятных условий для развития финансового сектора, финансового обеспечения развития отраслей экономики, социальной сферы и административно-политического строительства. Деятельность каждого центрального и местного государственного органа, равно как и само региональное развитие, должна быть подчинена общегосударственной стратегии с четко поставленными целями и конкретными задачами. Стратегическое планирование, финансовое программирование и проектный менеджмент признаются сутью обновлений в государственном управлении республики ближайшего будущего. 

Для достижения указанной цели государство решает следующие задачи: формирование финансовой инфраструктуры и обеспечение ее нормального функционирования; выведение финансового сектора на качественно новый уровень управления, обеспечение его устойчивости и долговременной стабильности; стимулирование инвестиционной активности как инструмента реализации макроэкономических решений; развитие государственно-частного партнерства в качестве основного источника финансирования экономики и социальной сферы; укрепление доверия к финансовому сектору как со стороны инвесторов, так и со стороны потребителей финансовых услуг; обеспечение эффективности механизма регулирования финансовых отношений и государственного надзора за финансовым сектором.

В  соответствии  с  концепцией  целевого  управления,  получившей  подтверждение  в Стратегии «Казахстан-2050», функционирование любой системы во всех ее промежуточных этапах и видах деятельности должно быть ориентировано на достижение конечных целей и результатов. В этом аспекте осуществляется модернизация государственного управления, внедрение системы формирования и исполнения бюджета, основанного на индикаторах эффективности и результативности. Все это дополняется комплексной системой мониторинга и оценки деятельности государственных органов, позволяющих определить степень достижения стратегических целей, качество предоставляемых бизнесу и населению государственных услуг, эффективность использования бюджетных средств. Выполнение данной функции неизбежно связано с повышением роли органа специальной компетенции, ответственного за мониторинг и оценку проводимых реформ в государственном секторе.

Механизм управления финансовым сектором охватывает ряд компонентов: а) организационный ресурс государства (органы общей и специальной компетенции), включая профессиональный состав кадров; информация (экономическая, финансовая и т.д.) и оргтехника; б) принципы, функции, методы и формы управления; в) элементы самого управленческого процесса (стадии управленческого цикла, финансовые отношения и т.д.). В отдельных отраслях управления данный механизм наполняется конкретным содержанием. Непосредственная же оценка эффективности функционирования финансовой системы, реальное положение дел определяются путем проведения систематического мониторинга и финансового контроля.

В теории управления и государственной практике в основу формирования системы управления положены, прежде всего, отраслевые начала. Материальной базой отраслевой специализации управленческого механизма является специализация производства и иных сфер общественной жизни. Это предопределяет в конечном счете организационно-правовое оформление соответствующих отраслей. С этих позиций есть основание говорить об отраслях экономики, социальной сферы и административно-политического строительства, составляющих материальную основу отраслевой специализации органов государственного управления. Что касается государственных финансов, то они строго сообразуются со структурой сложившихся отраслей управления, т.е. речь идет об отраслевой дифференциации финансов.

Выявление отраслевых начал в государственном управлении и соответственно в финансовом секторе является важным аспектом их характеристики, но не единственным. Другим аспектом является установление функциональных начал, чему соответствует дополнительная характеристика социально-экономической системы в межотраслевом и межтерриториальном «срезах». В условиях рыночных отношений трудно представить себе полную автономность отдельных отраслей и производственных комплексов и, соответственно, их органов управления друг от друга. Например, продукция добывающих и перерабатывающих отраслей необходима для тяжелой индустрии, развитие промышленности невозможно без транспортного обслуживания и т.д. Здесь можно видеть тесное переплетение интересов производственных объектов и активное их взаимодействие. Эти глубокие истоки в конечном итоге пробивают себе путь в решении проблемы формирования аппарата управления, предопределяют необходимое разделение управленческого труда. При таком подходе становится очевидным, что именно потребность в широкой межотраслевой и межрегиональной координации в социально-экономической структуре общества обуславливает целый комплекс организационных отношений, возникающих в процессе осуществления органами управления межведомственных (межотраслевых) функций и полномочий специального характера. 

Иначе говоря, отраслевые начала еще не могут в достаточной степени обеспечить эффективность государственного управления; они дополняются функциональными началами, обеспечивающими межотраслевое и межрегиональное управление на территории республики. В своей совокупности отраслевые и функциональные начала формируют организационно-структурную и производственно-функциональную природу финансового сектора республики, учет которых необходим для совершенствования системы формирования и исполнения бюджетов всех уровней.

В организационном аспекте финансовый сектор представляет собой совокупность специализированных учреждений, призванных оказывать финансовые услуги физическим и юридическим лицам с целью удовлетворения их потребностей в финансовых ресурсах, а также иных классов объектов, соответствующих профилю данной отрасли управления. Для государственного управления характерным является организация каждого однотипного класса финансовых учреждений, определение четких границ их деятельности и наделение соответствующим правовым статусом. Это позволяет финансовым учреждениям быть стороной различных финансовых отношений, а также управленческих отношений с соответствующими уполномоченными органами государства. Данное положение касается также субъектов квазигосударственного сектора. Имеются в виду государственные предприятия,   товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, в том числе национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные компании, участником или акционером которых является государство, а также дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилированными с ними в установленном порядке.

В государственной практике получил признание новый субъект финансовых отношений – финансовое агентство. Примером может служить национальный управляющий холдинг и юридические лица, сто процентов акций которых принадлежит национальному управляющему холдингу, а также банк или организация со стопроцентным участием государства, осуществляющая отдельные виды банковских операций. Эти субъекты финансовых отношений уполномочены на реализацию государственной инвестиционной политики в определенных сферах экономики и осуществление в этих целях заимствования на финансовом рынке Казахстана и (или) международном финансовом рынке.

В условиях посткризисного развития экономики республики возрастает роль государственного регулирования в создании современной, устойчивой и конкурентоспособной финансовой системы. Первоочередными мерами концептуального характера в этом направлении выдвигаются: использование института государственно-частного партнерства; активный поиск новых и эффективное использование сложившихся форм сотрудничества государства и бизнеса, координации совместных усилий государственных органов и предпринимательских структур; совершенствование корпоративного управления и риск-менеджмента финансовых организаций; безусловное выполнение требований базовых принципов свободного рынка (конкуренция, неприкосновенность частной собственности, поощрение деловой инициативы и др.), стимулирование эффективной деятельности частного сектора [19]. При помощи финансовых инструментов представляется возможным эффективно решать стратегические задачи по повышению конкурентоспособности казахстанской экономики. В частности, путем модернизации внутриэкономических систем республики, обеспечения регионального экономического лидерства и становления республики как бизнес-центра СНГ и Центральной Азии; экспорта финансовых услуг и др. [20].

На основе анализа финансовой функции государства и механизма ее реализации можно перейти к следующим обобщениям:

во-первых, финансовая функция государства есть типичное, объективно необходимое направление его деятельности по формированию финансовой инфраструктуры, сбору, сохранению, распределению и организации расходования государственных денежных средств (фондов) в соответствии с приоритетными целями и программными задачами социально-экономических преобразований в обществе; характеризуется своим предметом деятельности, относится к публичной сфере, выступает в качестве особого механизма воздействия на общественные процессы, направлена на удовлетворение общественных интересов и потребностей, реализуется в результате целенаправленной деятельности государственных органов специальной компетенции; 

во-вторых, управление государственными финансами есть особая нестандартная отрасль управления; имеет межотраслевой и комплексный характер. Отраслевые и функциональные начала в государственном управлении в своей совокупности формируют организационно-структурную и производственно-функциональную природу финансового сектора республики; как неотъемлемый элемент системы государственного управления отрасль финансов институционализировалась в специальных учреждениях и организациях, имеющих свое функциональное назначение и внешнюю организационно-правовую форму;

в-третьих, механизм реализации финансовой функции государства выражается в организации упорядочивающего воздействия на финансовые отношения (финансовая политика, принципы, методы и иные компоненты управления), есть целенаправленный процесс, ориентированный на будущее развитие Казахстана как конкурентоспособного государства, обладающего экспортно ориентированной экономикой, устойчивой финансовой системой, инвестиционной привлекательностью и региональным лидерством в финансовом секторе.

Список литературы 

1. Назарбаев Н. А. «Казахстан-2050» – «Новый политический курс состоявшегося государства» [Электрон.ресурс]. – – URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1400002014 (дата обращения: 17.01.2014).
2. Худяков А. И. Финансовое право Республики Казахстан. – Алматы: Каржи-каражат, – 224 с.
3. Боженок С. Я. О финансовом обеспечении государственных функций // Финансовое право. – 2010. – № 12. – С. 2-6.
4. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. – 3-е изд., доп. – М.: Изд-во ОМЕГА-Л, –584 с.
5. Марченко М. Н. Общая теория государства и права. Теория государства: академический курс. – М.: Зерцало, 1998. – Т. – 416 с.
6. Страшун Б. А. Избранные конституции зарубежных стран: учеб.пособие. – М.: Юрайт, – 795 с.
7. Конституции стран – стран СНГ: Сборник документов. – Ер.: Изд. «МХИТАР ГОШ», 1997. – Т. – 328 с.
8. Конституция Республики Казахстан [Электрон.ресурс]. – 1995. – URL: http://adilet.zan.kz/rus/ docs/K950001000_ (дата обращения: 02.2011).
9. Streeck, Wolfgang The Politics of Public Debt: Neoliberalism, Capitalist Development and the Restructuring of the State // German economic – 2014. – №15. – pp. 143-165.
10. Kaufmann, Christine, Weber, Rolf H. The Role of Transparency in Financial Regulation // Journal of international economic – 2010. – №13. – pp. 779-797.
11. Мельников В. Д. Основы финансов. – Алматы: LEM, 2005. – 560 с. 12 Вебер М. Избранные произведения. – М.: Прогресс, 1990. – 808 с.
12. Маркс К., Энгельс Ф. Собрание сочинений. – М.: 1961. – Т. – Ч. 1. – 542 с.
13. Blake, David, Wright, Douglas, Zhang, Yumeng Age-dependent investing: Optimal funding and investment strategies in defined contribution pension plans when members are rational life cycle financial planners// Journal of economic dynamics & control. – 2014. – №38. – pp. 105-124.
14. El-Katiri, LauraThe Guardian State and its Economic Development Model // Journal of development studies. – 2014. – №50. – pp. 22-34.
15. Назарбаев Н.А. «Казахстан – Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» [Электрон.ресурс]. – 1997. – URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K970002030_ (дата обращения: 11.10.2013).
16. Кунц Г., О’ Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций; пер. с анг. – М., 1981. – Т. – 250 с.
17. Санталайнен Т., Воутилайнен Э., Поренне П., Ниссинен Й. Управление  по результатам;   пер. с финск. – М., 1988. – 320 с.