Бюджетные регуляторы как инструменты управления государственным сектором

Сохраняя свою ведущую роль как источника централизованных финансовых ресурсов, бюджет становится активным инструментом государственного регулирования национальной экономики в целях обеспечения ее стабилизации и устойчивого развития.

В рыночных отношениях меняются методы воздействия бюджета на общественное производство путем создания иного режима формирования и расходования бюджетных средств. Развитие общественного производства обеспечивается не методами бюджетного финансирования и дотирования, как прежде, а с помощью адекватных форм и методов, позволяющих перейти к финансовому регулированию экономики. 

Проведение крупномасштабных трансформаций в течение 20 лет независимого развития Казахстана обусловило изменение роли и функций государства, а также необходимость создания адекватной инфраструктуры и институциональных основ функционирования рыночной экономики. Экономические и политические реформы, проводимые в Республике Казахстан с начала 1990-х годов, не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему.

Бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Построение экономики нового типа, обозначенное в Казахстане как главный вектор развития, предполагает применение новых подходов к бюджету как ключевому инструменту государственного регулирования. Новый тип бюджетной системы основывается на подходе к бюджету как к институту рыночной экономики, в котором государство обеспечивает производство общественных благ, призванных удовлетворять совместные потребности (услуги правоохранительного и оборонного характера, инфраструктура, блага науки, культуры, здравоохранения и образования, услуги по государственному управлению). Формируется новый тип государственных финансов как финансов одного из субъектов хозяйства в рыночной экономике.

Данный подход отражает современные воззрения на сущность бюджета и его функции в экономической жизни. Бюджет перестает быть бюджетом национальной экономики, являясь финансовым фондом государства, которое использует аккумулированные финансовые ресурсы для удовлетворения потребностей в общественных товарах и услугах. Возрастает регулирующая роль бюджета во всей системе инструментов государственного воздействия на экономику. Определяются новое положение, содержание и роль бюджета в экономической политике и бюджетной системе, изменяется характер взаимоотношений входящих в него звеньев.

В то же время существующая тенденция децентрализации бюджетной и налоговой систем, государственной собственности и финансовых ресурсов не может отменить того факта, что экономические и социальные процессы, связанные с рыночным развитием, предполагают централизацию ряда функций государства, в том числе регулирующей и социальной. Это требует формирования сильного консолидированного бюджета. Наряду с укреплением и развитием доходной базы бюджетов органов местного самоуправления и решением ими проблем бюджетной самодостаточности в республике сохраняется потребность в растущей централизации значительной доли ВВП в республиканском бюджете.

Сегодня бюджет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процессов, проведении региональной политики, обеспечении стратегии экономического развития, выравнивания финансовой обеспеченности регионов, сохранении единого экономического и социального пространства.

Как показывает практика, бюджет становится активным инструментом государственного регулирования национальной экономики в целях обеспечения стабилизации и устойчивого развития, сохраняя свою ведущую роль как источника централизованных финансовых ресурсов. В условиях перехода на рыночные отношения изменяются методы его воздействия на общественное производство путем создания иного режима формирования и расходования бюджетных средств. Развитие общественного производства обеспечивается не методами бюджетного финансирования и дотирования, как  прежде, а с помощью адекватных форм и методов, позволяющих перейти к финансовому регулированию экономики.

Возможности бюджетного регулирования территориального развития зависят, прежде всего, от социально-экономического положения каждой страны и характера происходящих в ней перемен. Вместе с тем фактором эффективного бюджетного регулирования выступает степень соответствия его механизмов индивидуальным для каждой страны исходным условиям и целям территориального развития. Бюджетное регулирование, представляя организуемую государством систему бюджетных отношений для корректировки параметров бюджетных планов различных уровней, направлено прежде всего на координацию этих взаимосвязей. Основная задача, решаемая в ходе бюджетного регулирования, связана с установлением пропорций распределения бюджетных ресурсов между бюджетами различных уровней, обеспечивающих максимально возможное удовлетворение потребностей населения  соответствующих регионов.

Бюджетное регулирование можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле оно направлено на достижение минимального дефицита бюджетных ресурсов. В широком смысле – это проведение бюджетного регулирования с учетом параметров баланса финансовых ресурсов.

По мнению ряда ученых-экономистов, модель бюджетного регулирования состоит из следующих основных трех блоков:

  • сумма механизмов образования доходного потенциала уровней бюджетной системы, вместо предусмотренных сегодня схем разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями;
  • совокупность мер по определению условий и организации исполнения бюджетов всех уровней, включая формирование рациональной структуры расходов, создание единой системы контроля за исполнением доходной и расходной частей бюджетов, оценку соблюдения социальных стандартов;
  • система межбюджетных отношений, которая включает разграничение доходных и расходных полномочий и ответственность, а также методы финансовой помощи регионам.

Механизм бюджетного регулирования территориального развития, включая в себя совокупность инструментов и их форм, посредством которых осуществляется распределение и перераспределение средств между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы нижестоящих бюджетов, создает возможности выравнивания условий жизни населения, проживающего на различных территориях. В этих целях при использовании различных финансовых инструментов осуществляется распределение государственных доходов как между субъектами одного уровня, так и между центром, регионами и местными органами. Их применение направлено на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности территорий и базируется на законодательном разграничении бюджетных расходов и доходов на постоянной основе. 

Бюджетные изъятия из местных бюджетов за 2001-2010 гг., млн тн. 

Бюджетные изъятия из местных бюджетов за 2001-2010 гг., млн тн

Удельный вес бюджетных изъятий в общем объеме расходов местных бюджетов сократился с 31,6% в 2001 году до 3,6% в 2010г., свидетельствуя о происходящих процессах децентрализации бюджетных ресурсов и выравнивании уровней бюджетной обеспеченности регионов страны.

Реализация механизма бюджетного регулирования предполагает использование двух основных групп инструментов: бюджетных, основанных на нормативно-расчетных методах; налоговых, связанных с обеспечением бюджетов разных уровней налоговыми источниками доходов.

Что касается второй формы распределения налоговых поступлений между республиканским и местными бюджетами, а именно долевого отчисления от «общегосударственных» налогов, то здесь лежит иной принцип. Местная власть в этом случае лишена возможности участия в налоговой деятельности государства, она лишь получает известную долю уже готовых поступлений от тех или иных «общегосударственных» налогов. Нельзя сказать, что при этой форме местные органы управления не заинтересованы в результатах налоговой политики государства. Наоборот, они заинтересованы в этом: чем больше налоговые поступления, тем больше абсолютная доля, причитающаяся данному региону.

Отношения центральных и местных органов управления при этом лишены надлежащей гибкости, поскольку отчисления местные органы управления получают автоматически. Эта форма сродни системе субвенций. Построение местных бюджетов целиком на такой форме организации бюджетного механизма развивает иждивенческие настроения у местных органов управления.

Централизация денежных средств обусловлена необходимостью бесперебойного кругооборота в масштабах всего национального хозяйства, для обеспечения функционирования экономики в целом. Аккумулированные средства распределяются и используются на финансирование затрат, необходимых для выполнения государством своих функций в социальной сфере, решении задач оборонного характера, общественного порядка, управления, а также финансирования приоритетных отраслей экономики. И в этих условиях бюджет, выступая централизованным фондом, обеспечивает осуществление централизованного государственного регулирования экономикой через свойственный ему механизм.

Соответственно, нормальное функционирование хозяйственного механизма невозможно без совершенствования бюджетных отношений, без последовательного проведения научно разработанной бюджетной политики, без наличия эффективной системы управления бюджетным процессом. Переход к экономике, управляемой рынком, корпорациями и государством, требует глубокой реконструкции государственного бюджета, финансов предприятий и отраслей, скачкообразного развития нового блока финансовых отношений регионального и местного уровней, внебюджетных фондов. 

Новый тип бюджета основыван на категории общественных благ, предоставляемых государством членам общества, налогоплательщикам. Данный подход свойственен рыночным воззрениям на бюджет, трансформации его функции в современной жизни. Государство формирует бюджет для того, чтобы иметь возможность предоставлять особые блага, общественные товары, призванные удовлетворять совместные потребности (продукция оборонного характера, инфраструктура, блага науки, культуры, образования, управления).

Посредством бюджета проявляется контрольная функция регулирования национальной экономики. Это, прежде всего, осуществление контроля за движением бюджетных ресурсов, своевременностью и полнотой поступления финансовых ресурсов, эффективностью их использования.

В рыночных условиях бюджет выступает основным инструментом макроэкономической стабилизации, и это его свойство особенно важно в регулировании развития экономики. В данном направлении бюджетный механизм позволяет правительству реализовывать деятельность, направленную на обеспечение экономического роста, полной занятости и стабильного уровня цен. Равновесие в экономической системе, которое устанавливается на основе рыночной самонастройки экономики, может сопровождаться высоким уровнем безработицы или чрезмерной инфляцией. Главные инструменты в решении этой задачи – фискальные и денежные механизмы.

Многие теоретики, например монетаристы, высказывают сомнения в возможности государства вывести экономику на более оптимальный равновесный уровень путем вмешательства в экономическую ситуацию. Тем не менее, практически любое правительство, так или иначе, проводит денежную и фискальную политику. Каковы бы ни были последствия, само по себе балансирование бюджета не происходит, а на объем денег в обращении также влияют действия правительства.

Согласно общим рекомендациям, для проведения политики стабилизации необходимо увеличивать государственные расходы и уменьшать налоги для стимулирования расходов частного сектора в периоды высокой безработицы или соответственно сокращать государственные расходы и повышать налоги с тем, чтобы сокращал расходы частный сектор в периоды, когда общество больше всего беспокоит инфляция. Улучшают или ухудшают ситуацию те или иные действия правительства, приходится судить по последствиям.

Наряду с макроэкономической сферой объектом непосредственного воздействия государства является и микроэкономика. Общепризнанным достоинством конкурентной рыночной системы является способность эффективно распределять ресурсы. Но в определенных ситуациях, таких как внешние эффекты, общественные товары, несовершенство конкуренции и т.д., возникает проблема нерационального распределения ресурсов, и необходимо вмешательство государства для социально справедливого решения этой проблемы. Перераспределение ресурсов может касаться промышленного и сельскохозяйственного производства. В каждом конкретном случае используются определенные инструменты бюджетного механизма как способа государственного воздействия.

В качестве инструментов могут использоваться налоги, субсидии, государственные расходы в виде инвестиций в реализацию государственных программ и т.д. Так, через систему налогов и субсидий государство может воздействовать на производство общественных благ и услуг. В качестве примера можно привести льготное налогообложение и субсидии в сферы искусства, фундаментальной науки, образования.

В случае побочных, или внешних, эффектов, связанных с экологией, в издержках производства не учитываются последствия загрязнения воздуха, земли, воды, которые отражаются на жизнедеятельности людей, зачастую даже не являющихся непосредственными потребителями данных товаров, т.е. в цене данной продукции неучтенными оказываются социальные издержки производства. Следовательно, данное производство потребляет чрезмерное количество ресурсов, не регулируемых рынком. Правительственный запрет или ограничения на такие загрязнения, установление стандартов безопасности (например, предельно допустимых норм концентрации вредных и токсичных веществ) заставляют производителей нести дополнительные расходы на оборудование, предотвращающее вредные выбросы. Дополнительные издержки ведут к сокращению объемов производства до более оптимального уровня. 

В результате уменьшается чрезмерное потребление ресурсов данным производством. Переложить на производителей издержки, связанные с побочными эффектами, можно через особые налоги, отражающие ущерб от загрязнения. Во многих случаях, связанных с экологией, стоит проблема достоверной информации, бывает сложно установить источник загрязнения, характер ущерба. Внешние эффекты могут иметь и положительные результаты для общества, но приводить к чрезмерным издержкам у производителей. В подобных вариантах возникает необходимость в государственной поддержке, которая осуществляется чаще всего с помощью субсидий.

Бюджет выступает одним из основных инструментов реализации перераспределительной функции государственного регулирования. Распределение доходов, которое обеспечивает конкурентный механизм, приводит к социальному расслоению и бедности в силу обстоятельств, находящихся вне контроля человека, неподвластных ему. Общество берет на себя заботу о неимущих гражданах через налоговое перераспределение доходов, принятие программ социальной защиты. Например, выплаты по социальному страхованию, медицинской помощи, пособий по безработице и т.д. Государством финансируются программы, обеспечивающие возможность получения образования вне зависимости от доходов семьи, субсидий на поддержание цен на ряд сельскохозяйственных продуктов и т.д.

Относительно новым инструментом распределения финансовых ресурсов государства между субъектами экономики стали бюджетные программы развития, однако они, как и государственный бюджет в целом, не дают возможности оценить долю госсектора как получателя инвестиционных ресурсов государства, хотя создание механизма такой оценки не вызывает принципиальных трудностей. Идея создания бюджетных программ развития как части инвестиционного бюджета с особым статусом возникла из-за необходимости иметь такой инструмент государственного регулирования, который, во-первых, обеспечивает достижение не только чисто экономических, но и социальных целей, а, во-вторых, основывается преимущественно на рыночных принципах. В этой связи можно определить две группы приоритетов, в соответствии с которыми должно осуществляться выделение средств бюджета развития на поддержку госсектора экономики: антикризисные и стимулирующие.

Выделение ресурсов на поддержку антикризисного направления не преследует цели получения прямого экономического эффекта. Их нужно адресовать, во-первых, на финансирование проектов по поддержанию тех производств, которые необходимы для пропорционального развития экономики в целом, но не соответствуют критериям рыночной эффективности; во-вторых, на финансирование проектов по реструктуризации объектов, функционирование которых сдерживает развитие какого-либо конкретного сегмента экономики. Стимулирующее направление связано в первую очередь с поддержкой перспективных производств и видов деятельности и должно обеспечивать быструю  окупаемость и высокую эффективность капиталовложений. Эту эффективность следует рассматривать не только в узко коммерческом плане, но и с позиций государства как управляющего субъекта с учетом возможных социальных последствий реализации проекта. Большое значение в рамках данного направления придается также сохранению и воспроизводству интеллектуального потенциала.

Формирование механизма эффективного бюджетного регулирования в Казахстане представляет собой сложный процесс, связанный с преодолением юридических, социально-экономических, организационных, психологических и иных трудностей. Важнейшим качеством бюджетной системы страны с точки зрения, как правовых установлений, так и экономического содержания является ее целостность. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого: каждому отводится своя роль, и любой из них не заменим в едином механизме финансового обеспечения жизнедеятельности государства.

 

ЛИТЕРАТУРА 

  1. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4.12. 2008 г. № 95-IV.
  2. Мельников В.Д. Основы финансов: учебник для вузов. – Алматы. – 568 с.
  3. Омирбаев С.М.Бюджетная система Республики Казахстан: учебник. – Астана, 2007. – 487 с.
  4. Афанасьев Мст.П., Кривогов И.В., Беленчук А.А. Бюджет и бюджетная система. учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2011. – 777 с. 
  5. Интыкбаева С.Ж. Государственные финансы: Учебное пособие. – Алматы: 2007 г.
  6. Национальная экономика.Учебник. Под. ред. Абишева А.А. и Сидоровича А.В. Алматы. – Экономика.– 2009 г. – 563с.
Год: 2011
Город: Алматы
Категория: Экономика