Качество взаимоотношений и распределение рисков в государственно-частных партнерствах  

Государственно-частное партнерство (ГЧП) становится все более распространенным методом предоставления государственных услуг: традиционно государственные услуги передаются частным компаниям с целью сократить издержки государства, улучшить обслуживание населения и привлечь финансирование из частных источников. Проекты ГЧП включают строительство, ремонт и эксплуатацию автомобильных дорог, водоочистку и водоснабжение, энергоснабжение, управление больницами, аренду различных объектов и другие. В Великобритании, США, Австралии, Канаде и ряде других стран накоплен значительный опыт в применении ГЧП [4; 6; 14; 17]. Однако в странах с переходной экономикой использование ГЧП находится в начальной стадии. Этим объясняется интерес к изучению ГЧП и управлению ими. 

В Казахстане партнерства работают в транспортном секторе (железные и автомобильные дороги, аэропорт) и в секторе энергетики (производство и передача электроэнергии). Существуют планы по преобразованию автодороги из Астаны в Щучинск в платную и передаче ее эксплуатации в руки частной компании. Утверждены проекты строительства и эксплуатации железных дорог в форме концессий на 25-30 лет. Они включают сегмент железной дороги между станциями Ералиево и Курык, а также сегмент между станциями Коргас и Жетиген [2]. Также работают три концессии в электроэнергетике. Еще один проект ГЧП включает строительство и эксплуатацию пассажирского терминала международного аэропорта г. Актау, также в форме долгосрочной концессии.

В дополнение к концессиям, созданным на национальном уровне, в Казахстане также начался процесс подготовки концессионных соглашений на региональном уровне. Активную работу проводит пока единственный в стране региональный центр ГЧП Карагандинской области. Центром подготовлены проекты строительства и эксплуатации комплекса детских садов в Караганде, реконструкцию и управление водопроводными сетями Балхаша, строительство и эксплуатацию мусороперерабатывающего завода в Караганде и др. [3].

Правовой основой для создания ГЧП в Казахстане является закон о концессиях, принятый в июле 2006 года, хотя уже в 2005 г. были одобрены и вступили в силу два концессионных соглашения, вероятно, в качестве пилотных проектов. Эти проекты включают строительство и эксплуатацию железной дороги в Восточном Казахстане между станцией Шар и Усть-Каменогорском (концессия утверждена в июле 2005 года на 23 года, хотя в настоящее время проект приостановлен), а также строительство и эксплуатацию межрегиональной линии электропередачи «Северный Казахстан – Актюбинская область» (концессия утверждена в декабре 2005 года на 17 лет) [3].

Что же понимается под ГЧП? Наиболее распространенным является определение ГЧП как институционализированной формы сотрудничества государственных и частных организаций, при котором стороны разделяют ответственность за продукцию или услуги, риск, издержки и пользу от проекта [16]. Некоторые ученые [1] делают акцент на юридические схемы, в рамках которых могут работать ГЧП. Однако, в западной литературе преобладает другой подход: ГЧП представляет собой процесс взаимодействия и переговоров, в котором стороны реализуют идею повышения ценности проекта взаимными усилиями для получения пользы для общества в широком смысле [16].

По нашему мнению, среди множества определений партнерств и черт ГЧП, которые выделяют различные авторы, следует назвать две главные характеристики – совместное предоставление ресурсов для проекта и совместное разделение рисков за результат. При отсутствии хотя бы одной из этих характеристик становится непонятно, что именно делает сотрудничество государства и частной компании партнерством.

Например, если частная компания строит по заказу государства объект, а государство не вкладывает никаких ресурсов, а лишь выдает разрешение на строительство и обязуется оплатить работу, то вряд ли это можно считать ГЧП. Скорее, это традиционная форма выполнения государственного заказа частной компанией. При этом весь риск, связанный со строительством (например, превышение сметы расходов на строительство объекта), переносится на частный сектор, а государство не несет никакого риска. Теоретически государство несет некоторый риск при несоблюдении сроков строительства, поскольку оказание услуг с использованием строящегося объекта переносится на более поздний срок. Однако, при установлении штрафных санкций за несоблюдение сроков сдачи объекта (что является типичной мировой практикой) у частной компании появляются мощные стимулы сдать объект своевременно, а риск государства практически сводится к нулю. Таким образом, в приведенном примере обе ключевые характеристики ГЧП отсутствуют, поскольку все ресурсы в строительный проект вкладывает частная компания и она же несет весь риск.

В инструкциях Европейской комиссии риск определяется как «любой фактор, событие или влияние, которые ставят под угрозу успешное завершение проекта в отношении сроков, издержек или качества» [10: 50] 1. В другом, похожем определении риск описывается как «… неопределенность и возможность наступления неблагоприятных событий, результатом которых могут стать возросшие издержки или несоблюдение сроков» [12: 573]. Таким образом, риск может иметь прямое воздействие на затраты по проекту, а также косвенное влияние, в частности, на качество и/или объем услуг.

В связи с идеей, что обязательной чертой ГЧП является совместное несение риска государственным и частным партнерами, следует отметить одно из направлений научных исследований по проблемам партнерств. Обобщающая теория этого направления – концепция качества партнерских взаимоотношений (relationship quality), управление взаимоотношениями (relational governance). Суть концепции в том, что именно от качества взаимоотношений государственного агентства и частной компании, а не столько от условий первоначального контракта между партнерами, зависит успех ГЧП [5; 11; 15].

Многие ученые поддерживают концепцию качества взаимоотношений партнеров, т.е. указывают на необходимость управлять взаимоотношениями в рамках ГЧП, поскольку, как показывают их исследования [4; 5; 6; 11; 12; 15; 16], успех партнерства в значительной мере зависит от того, как партнеры управляют своими интересами и отношениями между собой. В процессе выполнения проекта ГЧП возникают новые обстоятельства, которые и являются рисками, непредвиденными в первоначальном контракте. Распределение этих рисков должно происходить оперативно и конструктивно, т.е. с взаимным учетом интересов партнера. Именно в таких ситуациях хорошее качество партнерских отношений может обеспечить конструктивный диалог и взаимоприемлемое распределение (или перераспределение) рисков.

Если этого не произойдет, преимущества ГЧП вообще могут быть не получены: даже привлечение средств частного сектора (которое представляется наиболее очевидным преимуществом партнерств) может обернуться дополнительными издержками государства в случае, например, отказа частной компании от дальнейшей работы по проекту из-за его убыточности. В этой ситуации государство может понести значительные затраты, связанные с завершением проекта в целом.

На основе исследования зарубежного опыта ГЧП ученые отстаивают точку зрения, что, несмотря на заключенный контракт, распределение рисков в ходе выполнения проекта в значительной степени зависит от взаимодействия партнеров [4; 6; 11]. Можно привести по крайней мере три группы непредвиденных обстоятельств.

1. Некоторые риски не могут быть зафиксированы в первоначальном контракте просто потому, что они неизвестны (например, строительный риск, связанный с особенностями почвы и подземных вод), и, соответственно, при их возникновении потребуются дополнительные переговоры.
2. Кроме того, отдельные положения контракта в процессе осуществления проекта могут трактоваться партнерами по-разному и тоже потребуют дополнительного обсуждения. К тому же некоторые риски, распределение которых зафиксировано в первоначальном контракте, могут быть недооценены и могут вызвать необходимость перераспределения. Примером может служить риск изменения обменного курса доллара США или евро, с одной стороны, и национальной валюты страны, с другой. Например, в феврале 2009 г. в Казахстане произошло изменение курса тенге со 120 тенге за 1 доллар США до 150 тенге. Подобная перемена произошла и в России: хотя изменение курса рубля происходило более плавно с августа 2008 г., тем не менее, в течение нескольких месяцев рубль потерял около 30% своей стоимости по отношению к доллару. Подобные изменения вряд ли можно было предвидеть в контрактах по проектам ГЧП, а ведь для проектов, предусматривающих закупки материалов и оборудования из зарубежных стран, это представило серьезную проблему для партнеров в виде роста затрат на импорт.
3. Наконец, в долгосрочном периоде (а концессии в Казахстане заключаются на срок до 30 лет) могут появиться новые обстоятельства любого рода, которые станут для партнеров новыми вызовами, возможно требующими перераспределения ответственности, ресурсов и издержек. Примерами таких вызовов для ГЧП могут служить изменения в законодательстве, политические и экономические реформы, а также воздействие международных факторов. Некоторые изменения невозможно предусмотреть, например, создание или упразднение регионального международного таможенного союза, присоединение к нему новых стран, либо изменения территориальных границ административного региона (например, слияние областей или укрупнение районов), а подобные перемены могут существенно изменить спрос на услуги ГЧП. 

Именно в таких ситуациях динамика партнерских взаимоотношений определит перераспределение рисков, сопутствующих им ответственности и затрат, и возможные изменения в качественных характеристиках и объеме предоставляемых услуг.

Проблемы в процессе взаимодействия партнеров в ГЧП часто возникают из-за фундаментальных различий в их целях и интересах. Государство в конечном счете заинтересовано обеспечить предоставление услуг населению наиболее эффективным способом, в определенном объеме и с соблюдением стандартов качества, а частный партнер заинтересован в максимизации прибыли. Эти различия в целях представляются главным источником проблем между партнерами, а также основным недостатком ГЧП.

С точки зрения потребителей услуг ГЧП, т.е. населения, потенциальной проблемой является то, что ГЧП могут привести к «размыванию» обязательств государства по предоставлению определенных услуг [13]. Разумеется, задача государства не допустить этого размывания, но поскольку ряд функций в ГЧП поручается частному сектору, и потребители будут получать услуги от частных компаний, а не от государства, то при возникновении проблем с качеством или объемом услуг возможна критика по поводу недостаточно эффективного участия государства в партнерствах.

Другие недостатки ГЧП, сформулированные на основе исследований зарубежного опыта, включают недостаточную лояльность партнеров по отношению к проекту; отсутствие или ограниченность методов анализа рисков; неадекватные механизмы контроля исполнения проекта; отсутствие методов оценки эффективности проекта; доминирование государственного агентства в партнерстве, что подрывает принцип взаимного сотрудничества; изменения в первоначальном контракте ГЧП, ведущие к искажению ценности проекта; многочисленные трудности в рабочих взаимоотношениях и др. Также в качестве недостатка партнерств ученые отмечают, что, как правило, партнеры уделяют малое внимание взаимоотношениям в ГЧП, концентрируя внимание на положениях первоначального контракта [6; 8; 9].

ГЧП могут подвергаться многим видам риска. В документах Европейской комиссии [10] дается перечень следующих одиннадцати типов риска, который приводится с небольшими комментариями автора и оригинальной терминологией по-английски: риск, связанный с получением дохода (его также часто называют риском спроса) – revenue risk; строительный риск – construction risk; риск обменного курса местной валюты по отношению к доллару США и/или евро или иным валютам – foreign exchange risk; риск изменения положений, регулирующих деятельность партнеров и ГЧП в целом – regulatory (contractual) risk; политический риск – political risk; риск, связанный с изменениями в окружающей среде – environmental risk; риск скрытых дефектов – latent defect risk; риск, связанный с принятием (одобрением) населением проекта ГЧП и предоставляемых услуг – public acceptance risk; риск  сохранения и продолжения проекта (т.е. продолжения предоставления услуг, для которых создавался проект ГЧП) – sustainability risk; риск скрытого протекционизма (т.е. партнерство может создать монополию на предоставление определенных услуг и, таким образом, ограничить конкуренцию) – hidden protectionism risk; риск, связанный с выбором частного партнера (т.е. существует опасность выбрать не лучшего частного партнера из кандидатов, подавших заявки на участие в проекте) – choice of private sector risk.

Существует еще один подход к категоризации рисков, который делит их на внешние для ГЧП и внутренние. К последним относятся те, которые связаны с работой самого партнерства, и/или функционированием государственного сектора, и/или с деятельностью частного партнера. И внешние и внутренние риски влияют на взаимоотношения партнеров в ходе осуществления проекта ГЧП, также как взаимоотношения оказывают воздействие на перераспределение рисков. Исследования показывают, что и частный сектор и государственные органы подвержены как внешним рискам, так и внутренним [4; 18].

Иллюстрацией деления рисков на внутренние и внешние служит риск, связанный с получением дохода. Анализируя этот риск, следует отметить, что спрос на услуги (и доход) ГЧП в значительной мере зависят от внешних макроэкономических факторов, таких как рост населения, рост ВВП, цены на энергоносители, степень урбанизации страны или региона и др. Эти внешние для ГЧП риски должно нести государство. В то же время некоторые другие факторы являются внутренними для государства, поскольку они являются элементами государственной политики, например, изменения в формах, объектах и методах регулирования государством партнерств. Теоретически эти риски также должно нести государство, хотя вероятность этого на практике мала. Примером того, как государственное регулирование и политика муниципальных органов власти могут повлиять на спрос на услуги ГЧП, является ситуация с метро. Спрос на услуги метро в городе может значительно зависеть от того, решат ли городские власти ограничить въезд частных автомашин в центр города и как именно эти ограничения будут действовать (в какое время суток, насколько высоки будут штрафы за нарушения, какие альтернативы для въезда в центр города будут предоставлены людям и по каким ценам и пр.) [18: 13].

В заключительной части статьи рассмотрим некоторые инструменты, которые позволяют управлять рисками ГЧП, в частности, риском, связанным с получением дохода. Идея об эффективном управлении рисками формулируется следующим образом: «риск должен быть передан той стороне, которая в состоянии управлять им наиболее эффективно с точки зрения издержек» [10: 50].

Риски, с трудом поддающиеся прогнозам, заставляют ученых и практиков обратить более пристальное внимание на неформализованные механизмы управления рисками (т.е такие механизмы, которые не зафиксированы в контракте, а требуют взаимодействия и переговоров). Один из авторов [7] предлагает использовать страхование для целого ряда ситуаций, в которых может оказаться реализуемый в рамках ГЧП проект, для того, чтобы компенсировать некоторые риски, не получившие отражения в первоначальном контракте ГЧП. Хотя идея о страховании представляется привлекательной, такие возможности в Казахстане в настоящее время весьма ограничены из-за недостаточного развития страховой индустрии в целом и страхования рисков бизнеса, в частности. Несомненно, страхование рисков ГЧП можно будет применять в будущем по мере развития страховой отрасли.

Еще одно предложение состоит в использовании специальных механизмов для разрешения спорных ситуаций в ГЧП, в частности, с помощью Совета по разрешению споров (Dispute Resolution Board). Такой совет может состоять из назначенных партнерами экспертов, что создаст неформальный и быстрый механизм разрешения споров для предотвращения полномасштабного судебного разбирательства, грозящего значительными штрафами и издержками [7].

В управлении рисками большую роль может сыграть государство. Для достижения лучших результатов по проекту ГЧП «полные платежи частной компании-исполнителю будут произведены только в случае постоянного, бесперебойного соблюдения требуемых стандартов предоставления услуг» [10: 15]. Еще один инструмент – предоставление государством гарантии частному партнеру по ГЧП, что в случае превышения фактических издержек над плановыми или при уровне дохода ниже планового соответствующая сумма будет компенсирована государством [18: 8].

Другой инструмент управления риском, связанным с получением дохода, находится в распоряжении частного партнера. Например, если спрос на услугу ГЧП высокоэластичен (т.е. на незначительное изменение цены потребители отвечают существенным изменением количественного спроса), то частная компания может установить плату за услугу ниже максимального уровня, предусмотренного партнерским соглашением, и, таким образом, увеличить доход.

Применение этих и других инструментов управления рисками позволит повысить эффективность партнерских проектов и расширить сферы экономики, в которых могут успешно работать ГЧП.

ЛИТЕРАТУРА 

1. Глумов Е. Закон о государственно-частном партнерстве: необходимость принятия и предмет регулирования. //Корпоративный юрист,– № 5, –
2. Казахстанский Центр государственно-частного партнерства. Проекты. http://www.ppp-center. kz/rus/activity/projekt/
3. Региональный центр государственно-частного партнерства Карагандинской области. http://www. karaganda-ppp.kz
4. Bajari, and Tadelis, S. (2001). Incentives versus Transaction Costs: A Theory of Procurement Contracts. The Rand Journal of Economics, 32 (3): 387–407.
5. Brinkerhoff, and Brinkerhoff, J. 2004. Partnerships between international donors and non-governmental development organizations: opportunities and constraints. International Review of Administrative Sciences 70 (2): 253-270. 
6. Bult-Spiering, M. and Dewulf, G. 2006. Strategic issues in public-private partnerships. An international Oxford: Blackwell Publishing.
7. Cook, 2007. U.S. PPP Market on the Upswing: Some Thoughts from Abroad. IP3’s Public-Private Partnership Information Series. http://www.ip3.org/pub/2007_publication_002.htm (Accessed: 06.05.2010).
8. Doree, A. 2004. Collusion in the Dutch construction industry: an industrial organization perspective. Building Research and Information 32 (2): 146-156.
9. Egan, J. 1998. Rethinking construction. London: Department of the Environment, Transport and the
10. European commission. (2003). Guidelines for successful public – private partnerships. Retrieved from http:// europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf
11. Fischbacher, and Beaumont, P. 2003. PFI, public-private partnerships and the neglected importance of process: stakeholders and the employment dimension. Public Money and Management 23 (3): 171-177.
12. Hardcastle, C. and Boothroyd, K. (2003). Risks Overview in Public–Private Partnership, pp. 31–57. Oxford: Blackwell.
13. Haque, M. 2004. Governance based on partnership with NGOs: implications for development and empowerment in rural Bangladesh. International Review of Administrative Sciences 70 (2): 271-290.
14. Hood, , Fraser, I., and McGarvey, N. 2006. Transparency of risk and reward in U.K. public–private partnerships. Public Budgeting & Finance 26: 40-58.
15. Kakabadse, N., Kakabadse, A., and Summers, N. 2007. Effectiveness of private finance initiatives (PFI): study of private financing for the provision of capital assets for schools. Public Administration and Development 27: 49-61.
16. Klijn, -H. and Teisman, G. 2003. Institutional and strategic barriers to public-private partnerships: An analysis of Dutch cases. Public Money & Management 23: 137-146.
17. Reeves, 2003. Public–Private Partnerships in Ireland: Policy and Practice. Public Money & Management 23: 163-170.
18. Sadka, E. (2006). Public-Private Partnerships: A Public Economics Perspective. IMF Working