Государственная служба – объект формирования кадров

Становление демократического правового государства невозможно без создания социально высокоэффективной государственной службы, движущей силой которой выступают ее кадры. Они рассматриваются как особая социальная общность со своими качественными параметрами, корпоративными  интересами, общими ценностями, нормами и традициями, связями и авторитетом, представляющая собой основной (штатный, постоянный) состав государственных служащих. Государство как организация общества – необходимое условие, предпосылка решения общих дел, в рамках которых функционируют государственная управление и государственная служба.

Государство есть необходимый способ жизнедеятельности общества, иного человечество не придумало. Любое общество имеет общие (публичные) дела, общий интерес и потребности в самосохранении, обеспечении своей жизнедеятельности. Неслучайно у Платона и Аристотеля появились от слова полис (город, государство) однокоренные понятия: политика – общие дела, "искусство жить вместе" (Платон), полиция – управление внутренними делами полиса. Тогда же возник институт гражданства как способ правовой связи отдельного человека с обществом и властью, определяющий юридическое состояние, статус, взаимные права и ответственность гражданина и государства. Само слово "государство"  с XVI века употребляется в форме stato (Макиавелли), в число значений которого входят положение, статус общества. Можно сказать: государство – это способ целевого объединения людей, заинтересованных в обеспечении мира и порядка на территории проживания.

Государство – это конечно, политическая организация общества. Любое общество заинтересовано в том, чтобы успешно управлять своими делами, решать  проблемы  публичные,  отражающие  общий интерес и потребности, организовывать, упорядочивать, регулировать поведение, отношения людей, поддерживать общественный порядок. Иначе не наладить производство, не обеспечить развитие культуры, не помочь человеку в удовлетворении его потребностей и интересов (самореализации). Государство и создавалось как механизм публичной власти, воплощающей право и силу. Возможности решения общих (публичных) дел определяются наличием государственного аппарата управления, правомочием (иметь право и мочь) государственных органов власти создавать законы, общеобязательные нормы, а также осуществлять предусмотренные законом определенные действия или требовать известных действий от других участников правоотношений, обеспечивать пределы власти над человеком, права и свободы гражданина, условия, при которых он вправе требовать от власти защиты своей жизни и интересов. При этом государственные органы власти могут использовать в своей деятельности не только политикоправовые, административно-правовые методы воздействия, но и аппарат принуждения, насилия: вооруженные силы, органы госбезопасности и охраны общественного порядка, надзора и контроля. Можно сказать: государство – это организованная власть и правопорядок.

Органы государственной власти и управления взаимодействуют с институтами  гражданского  общества – партиями, общественно-политическими движениями, группами интересов и т.д. при решении общих (публичных) дел, принятии законов, иных общезначимых нормативных актов, управленческих решений. Поэтому государство можно признать как важнейший элемент, составную часть политической системы общества.

Политическая система решает важную задачу общества: выделение из всего комплекса общественных отношений, процессов тех проблем, которые требуют принятия обязательных решений. Политическая система охватывает государство и общество в их взаимодействии при проработке проблем в рамках политического процесса. Таким образом, государство предстает как сложнейшая общественно-политическая система, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления.

В современной науке различают следующие виды республиканской формы правления: парламентскую, президентскую и смешанную парламентско-президентскую. Вид республики определяется тем, кто реально влияет на исполнительную власть.

Исполнительная (административная) власть– это аппарат государственного управления, институты исполнительной власти в их совокупности на всех иерархических уровнях управления, компетенция государственных органов и государственных служащих, их практическая деятельность.

Исполнительная власть концентрирует фактическую мощь страны, ибо:

  • осуществляет всю организационную повседневную работу по управлению различными процессами жизнедеятельности общества, наведению и поддержанию порядка;
  • имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т.е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы;
  • имеет предметный характер: опирается на конкретные территорию, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений, награждений, распределений материальных и духовных благ и др.;
  • использует не только организационно-правовые, административно-политические методы воздействия, но имеет право на легитимное принуждение[1].

Процесс государственного управления есть реализация специфических функций государства посредством управляющих воздействий на общество государственного аппарата.

На определенном этапе развития общества, когда сохранять его целостность и обеспечивать совместные действия, полагаясь на добровольное подчинение общеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось создание специальных институтов для выполнения управленческих функций в обществе и согласования конфликтующих интересов различных групп, своего рода "арбитра", координатора, регулировщика в одном лице, которое бы олицетворяло общую волю и определяло общее благо. С появлением в обществе системы институтов, выполняющих данные функции, формируются государство, государственный аппарат.

Государственный аппарат– основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных на реализацию функций государства. Имеет структуру, соответствующую базовым функциям государства.

Структура госаппарата– это совокупность государственных органов власти и управления и государственных служащих, занятых в госорганах, наделенных властными полномочиями для реализации функций государственной власти всех видов – законодательной, исполнительной, судебной. В широком смысле госаппарат включает не только собственно органы государственной власти, но и такие  важнейшие орудия власти, как вооруженные силы, правоохранительные или иные органы принуждения. В более узком смысле под госаппаратом часто понимается совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством[2].

Госаппарат практически организует всю исполнительную работу, реализует принятые в  обществе  норм и правил, принимает меры, обеспечивающие функционирование как всей системы государственных органов (отдельно каждого и в их совокупности), так и самого государства. Через него проходят ответные реакции взаимосвязи общества и власти, посредством его вырабатываются необходимые мероприятия государственного регулирования всех сфер жизнедеятельности населения страны.

На деятельность госаппарата в силу общественной природы его властной сущности оказывают  влияние всевозможные факторы экономического, политического, социального, культурного, исторического и иного характера. Причем, происходящие в нем функционально-структурные изменения с неизбежностью требуют его совершенствования в целях адаптации кпроисходящим в обществе процессам, способности государственных служащих адекватного реагирования и влияния на них. Тенденции к увеличению численности работников госаппарата, расширению объема функций и полномочий ведут к возрастанию его влияния в обществе. В этой проблеме таится опасность бюрократизации форм работы и отношений как внутри самого госаппарата, так и между различными органами государства, их системой и обществом.

Содержание деятельности госаппарата, всех его подразделений составляет управленческая, организационная деятельность, которая протекает в основном, в правовых формах, правотворческой, право-исполнительной и правоохранительной. Правовые формы госаппарата имеют властный характер и реализуются в общеобязательных предписаниях, направленных к определенным адресатам. В организационно-управленческой деятельности госаппарат стремится к наибольшей эффективности своей работы и в этой связи находится в постоянном поиске и внедрении новейших управленческих технологий, совершенных  методов организации труда, ведет разработку рекомендаций по обмену и распространению опыта "аппаратной" работы.

Таким образом, госаппарат имеет следующие черты: обладает властными полномочиями, осуществляет от имени государства его задачи и функции, имеет определенную компетенцию и сферу ответственности, характеризуется определенной структурой, образуется в порядке, установленном законом[3].

Первичным системообразующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный орган.

Государственный орган (англ., state body, греч. organon – орудие, инструмент) – учрежденное в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые составляют предмет его ведения), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей, которые он должен реализовать и за пределы которых не должен выходить в своей деятельности).

Государственным органом может быть одно должностное лицо (институт президента) или известным образом организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций.

Сущность государственного органа, его характер можно определить как целостную совокупность составляющих компонентов: политического (государственно-властный характер), социологического (предназначение решать общезначимые дела, задачи, ориентация на потребности и интересы социума), юридического (принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность), административно-управленческого (выполняет функции, стоящие перед государством на определенном участке руководства обществом в безусловном, императивном порядке, наделяется для этого необходимыми средствами).

В положении – нормативном, основополагающем учредительном акте – устанавливаются задачи, обозначаются специальная компетенция, функции и полномочия, т.е. в целом то, что должен и может осуществлять госорган, оправдывая свое предназначение.

Государственный орган наделен государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера. Внешние регулируют его связи с другими органами по горизонтали и вертикали власти с обществом, зарубежными структурами и т.д. Внутренние полномочия регулируют деятельность внутри своей организации (прием на работу, руководство конкретными подразделениями, кадровым, материально-техническим, финансовым обеспечением и др.). Госорган принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность. Его правовой статус состоит из трех блоков: целевого, организационно-структурного и компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности.

Понятие "орган" является частью более широкого понятия "организация". Организация – это совокупность людей, их коллектив; организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Всякая организация совершает свои действия через образуемые ею органы. Поэтому орган – это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.

Государственно-управляющее воздействие на общество реализуется только через совокупность государственных органов, а само государство выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм составляющих ее субъектов управления.

Государственные органы – это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти, а также органы государственного управления, которые создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной власти – государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и функционирование[4].

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления:

  • выражает интересы определенной социальной общности – народа, класса, социальной группы и т.д.

Иерархия интересов, отражающая целостность общества, реально претворяется в жизнь  сложной системой субъектов госуправления, преодолевающих возможные противоречия (и существующие) во имя достижения общезначимых социальных целей;

  • является системно организованным, ему свойственны черты любой социальной системы, прежде всего – корреляция в структуре, функциях, деятельности как неизбежный ответ на изменения объекта управления;
  • имеет присущие ему определенные, отражающие общесистемное разделение труда функции, но во всех случаях выполняет в том или ином наборе такие управленческие функции, как прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль;
  • обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный (структурный) компонент;
  • занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.

Государственное управление– это целенаправленное организуюше – регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление – разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий – государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы – приказы государственному управлению – своего рода "нервной системе" общественного организма [5].

Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью – общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.

Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но  и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть  иуправление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.

В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Именно такое расширительное толкование государственного управления как действий государственной власти по исполнению целей государства, включающее три основные функции государственной власти, предлагали отечественные юристы государствоведы прошлого столетия.

Узкое толкование государственного управления связано в нашем обществе с традицией советского периода, когда государственная (политическая) власть ассоциировалась с КПСС, а политико-государственные решения, основные направления внутренней и внешней политики утверждались на партийных съездах. В то время государственное управление понималось как деятельность государственных органов исполнительной власти.

Целесообразно будет уточнить понятия следующим образом. Государственное управление –воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

  • -выполнение общезначимых функций;
  • -нормативно-распорядительное регулирование;
  • -подзаконный характер деятельности;
  • -использование властных полномочий.

Государственно-административное управление представляет собой вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: государственном и местном. Государственно-административное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется теми же признаками, что государственное управление в целом, а также и дополнительными [6]:

  • -непрерывным и оперативным характером деятельности;
  • -осуществлением специализированных функций, требующих единообразной технологии;
  • -установлением юридическо-функциональных режимов;
  • -применением мер административной ответственности;
  • -иерархически построенным аппаратом управления;
  • -профессиональным персоналом;
  • -административным усмотрением.

Государственное администрирование– практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в  совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействиеорганов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

Государственное администрирование – это и обширнейшая сфера практической деятельности государственных органов, учреждений, должностных лиц, и особый род занятий по государственной службе, и особое искусство (как высшая степень мастерства), приобретаемое профессиональными управленческими знаниями, опытом, талантом, и специальная научная дисциплина, точнее – междисциплинарная область научного знания и практической деятельности.

Будучи во многом схожими между собой, субъекты управления  довольно  существенно  различаются по формам построения, степени юридического основания, по сочетанию принципов коллегиальности и единоначалия, профессиональных и общественных начал, выборности и назначения на должности по методам и формам деятельности, пределам ее регламентации. Перечисленные различия обусловливают специфику государственных организаций. Познание специфики, особенностей субъектов управления позволяет разграничить и сочетать их функции, полномочия, избежать дублирования воздействия множества субъектов по отношению к одному и тому же объекту. Реализация познавательной специфики государственных органов происходит в государственной службе как отдельной атрибутивной системе государства.

Таким образом, под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Основные положения концепции развития государственной службы в РФ были разработаны Г.В.Атаманчуком еще в 1992 г [9].

В предложенном им варианте концепции научно обоснованы сущностные понятия государственной службы. Выделены три базовых понятия:

государственная служба практическое и профессиональное участие граждан и осуществление  целей и функций государства посредством (путем) исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах;

государственная должность юридическое (правовое) установление, характеризующее в каждом государственном органе специально выделенный объем и содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий);

государственныйслужащий –гражданин,занимающий государственнуюдолжностьиисполняющийеена профессиональной основе (постоянно и за оплату).

Таким образом, государственная служба является связующим звеном, с одной стороны, между гражданином и обществом, а с другой – между политикой и законодательством.

Как показывает мировая практика, в любом демократическомгосударстве жизненно важен единый государственный орган, которыйкомплексно занимается разработкой стратегии в области создания организационных структур в государственном аппарате (от центральных правительственных органов до местных органов управления), формированием кадровой политики и основ управления персоналом; подготовкой основных законов и нормативных документов, а также реализацией системы функционирования государственных служащих, оценкой эффективности отдельных государственных структур, осуществлением реформы системы штатов и координацией широкой научно-исследовательской работы по основным проблемам развития государственной службы, в том числе по основным направлениям управления персоналом.

"Влюбойсистемесоциальногоуправления, непосредственно, люди управляют людьми. Это относится и  к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства"[10].

Центральный элемент персонала государственного управления составляют лица, занимающие государственные должности и обозначаемые понятием «кадры государственного управления». Персонал государственного управления классифицируется по различным критериям: поадминистративно-правовым – представители власти, должностные лица, технические исполнители; по функциональным руководители, специалисты, технические исполнители.

 

  1. 1Овсяненко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб.пособие для студентов юридических факультетов и институтов.-М.: Юрист, 1996.–208с.
  2. 2Чиканова Л.А. Государственные служащие.-М.: Юрист, 1998.–112с.
  3. 3Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации/ Д.М. Овсянко.-М.: Юристъ, 2002.-С. 48. 4Ноздрачев А.Ф.  Государственная  служба: учебник  для  подготовки  государственных  служащих/ А.Ф. Ноздрачев.М.:  «Статут», 1999.С.38.
  4. 5Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих/ А.Ф. Ноздрачев.М.:  «Статут», 1999.
  5. 6ГражданВ.Д.Государственная гражданская служба. – М.: «КНОРУС», 2007. 7ГражданВ.Д.Государственная гражданская служба. – М.: «КНОРУС», 2007. 8 ЛазаревБ.М.«Государственнаяслужба» М.,1993г.,стр.5-6.
  6. 9Атаманчук Г.В Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации(доклад). 28 апреля 1992 г.//Вестн. государстадрой службы М., 1992. – С.5.
  7. 10Лазарев Б.М. Государственная служба..., 1993, с.З.
Год: 2013
Город: Алматы
Категория: Политология