Данная статья посвящена анализу формирования правовой системы Европейского Союза.
В основе статьи лежит исследование различных подходов в определении правовой природы такого, как ЕС.
Процессы сближения законодательства, провозглашенные в учредительных актах ЕС, способствовали формированию единого правового пространства в рамках Европейского Сообщества, в дальнейшем и Союза.
Первоначально государства путем согласования своих воль образовали три интеграционных объединения («Европейское объединение угля и стали» (ЕОУС), «Европейское сообщество по атомной энергии» (Евратом) и «Европейское экономическое сообщество» (ЕЭС), в последующем, получившие название «Европейские Сообщества»), на основании деятельности которых начало образовываться право, а в дальнейшем формироваться и правовая система.
Международно-правовое регулирование европейской интеграции в рамках Европейского Союза вызвало к жизни совершенно новые юридические категории и положило начало формированию своеобразных механизмов регулирования взаимоотношений государств.
Первоначально государства путем согласования своих воль образовали три интеграционных объединения («Европейское объединение угля и стали» (ЕОУС), «Европейское сообщество по атомной энергии» (Евратом) и «Европейское экономическое сообщество» (ЕЭС), в последующем, получившие название «Европейские Сообщества»), на основании деятельности которых начало образовываться право, а в дальнейшем формироваться и правовая система.
Процессы сближения законодательства, провозглашенные в учредительных актах ЕС, способствовали формированию единого правового пространства в рамках Европейского Сообщества, в дальнейшем и Союза. Представляется, что данная деятельность институтов, направленная на унификацию националь-ных систем государств-членов, и привела к становлению европейского правового пространства» [1, c. 120].
Еще одной предпосылкой является введение в правовую систему ЕС норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) [2, c. 5]. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года и 8 протоколов к ней, принятые в разное время и вступившие в силу, определяют объем гражданских и политических прав и основных свобод, который является минимальным для правового демократического государства [3, c. 26]. Признание действия норм данного международного договора на территории Союза было провозглашено в Маастрихтском договоре о Европейском Союзе [4]. Начальным этапом формирования правовой системы Европейского Союза было заключение договоров об учреждении Европейских Сообществ. Нормы этих правовых актов послужили первичной базой для зарождения права ЕС. В дальнейшем развитие норм права ЕС (как учредительных актов, так и актов, принимаемых органами Сообществ и Союза) и введение в него норм международных договоров, таких как Шенгенские соглашения и договоров, заключаемых ЕС с третьими государствами и международными организациями, что привело к формированию правовой системы ЕС. В эту систему входят нормы как внутреннего, так и внешнего права ЕС.
В процессе сложного и относительно длительного пути интеграции Европейские Сообщества и государства-члены образовали Европейский Союз.
Следовательно, его учредителями являются субъекты международного права, что позволяет говорить о том, что ЕС это межгосударственное образование регионального типа.
Но, несмотря на то, что ЕС по своей природе является межгосударственной организацией, она обладает отличительными особенностями. В настоящий момент, с юридической точки зрения Европейский Союз действительно представляет собой международно-правовое образование (межгосударственное объединение). Это следует, в первую очередь, из того, что Европейские Сообщества и в целом Европейский Союз созданы путем заключения учредительных договоров, которые являются классическими международными договорами [4]. На основе учредительных договоров создается и функционирует постоянно действующая институциональная система, формирующая производное право.
Очевидно, что Европейский Союз и созданная в его рамках неординарная правовая система имеют международно-правовое происхождение.
Однако следует обратить внимание на тот факт, что особенности сформировавшегося права ЕС позволяют утверждать, что по своей правовой природе Союз отличается от межгосударственных организаций в классическом их понимании. Без сомнения, ЕС представляет собой уникальное явление современного международного права. Союз был создан, как было указано выше, путем объединения субъектов международного права трех международных организаций (ЕЭС, Евроатом, ЕОУС).
В этом случае можно говорить об интеграции государств и интеграции Сообществ в единое межгосударственное образование, не имеющее аналогов. Это, а также отсутствие нормативно закрепленного определения его правовой природы, породило в теории международного права множество противоречивых позиций относительно правовой природы Европейского Союза [5, c.95].
Анализ формирования правовой системы ЕС, свидетельствует о наличии в ней признаков и международной организации, и федерации, и конфедерации, что позволяет некоторым делать радикальные выводы.
Так, Д.Ласок, указывая на «…наличие федеративности и конфедеративности в природе ЕС, заявляет, что анализ норм Единого Европейского Акта и Маастрихтского договора позволяет сделать вывод о том, что ЕС присущи более черты федерации, чем конфедерации» [6, c. 174].
Действительно, отдельные черты государственного устройства присущи правовой природе ЕС; например, единое европейское гражданство, единая валютная система, структура построения институтов, а также порядок и принципы их взаимодействия. Кроме того, можно предположить, что структура распределения властей также больше соответствует устройству государства, чем традиционному организационно-правовому механизму международной организации. Следует обратить внимание и на тот факт, что несмотря на международно-правовую природу, нормы некоторых источников права ЕС имеют прямое применение в государствах-членах ЕС, то есть должны применяться непосредственно в национальных правовых системах без процедуры имплементации.
К таким актам относятся в первую очередь регламенты и директивы общего характера. Однако наличие нескольких характерных признаков еще не позволяет заявлять о том, что Союз по своей природе является государством. Например, принцип верховенства права ЕС заимствован из международного права и активно применяется в правовой системе Союза.
В пользу государственного устройства ЕС приводится факт наличия единой валютной системы. Однако, несмотря на то, что евро является европейской денежной единицей, не все государства приняли ее в качестве национальной валюты (например, Великобритания). Кроме того, в «зону евро» входят и государства, не являющиеся членами ЕС.
Интерес представляет позиция Э. Ноэля. Говоря о природе ЕС, он подчеркивает, что «ЕС это нечто большее, чем обычная межправительственная организация; его институты обладают определенным юридическим статусом и своими собственными полномочиями, причем достаточно широкими. Однако, отмечает автор, Сообщество не является федерацией: в нем нет федерального правительства, которому в определенных сферах подчиняются национальные правительства и парламенты» [6, c. 175].
Основным доказательством того, что ЕС не является государством, служит наличие у государствчленов суверенитета и полное его отсутствие у самого Союза. В ст. F.I. Договора о ЕС (ст. 1-5 Договора, учреждающего Конституцию для Европы) закреплено, что Союз уважает национальную индивидуальность государств-членов [7, c. 439]. Государства-члены ЕС вступают в межгосударственные отношения за рамками Союза как самостоятельные субъекты международного нрава. При рассмотрении ЕС как международного образования говорить о его суверенитете, естественно, нет оснований, в то время как за государствами-членами суверенитет признается, бесспорно.
Римский договор и иные учредительные договоры, регулирующие деятельность ЕС, не содержат норм, ущемляющих суверенные права государств-членов, в том числе право выхода из Союза. Данная объективная реальность свидетельствует о том, что государства, являясь членами Сообщества, не утрачивают суверенитет, в силу которого они могут быть или не быть членами ЕС.
Как отмечает Клемин А.В. «…статья 24 части 1 Основного закона ФРГ, наиболее явно допускающая передачу части «верховной власти» межгосударственным образованиям, также не может быть истолкована в смысле окончательной потери государствами своих национально-государственных полномочий в сферах, отданных регулированию ЕС. Государства-члены, хотя и отказываются добровольно от части собственных суверенных прав в пользу наднациональных органов, в то же время владеют ими попрежнему как полноправные суверены, а не урезанные в правах члены новой федерации» [8, c. 26].
Следует согласиться с позицией М.А. Моргуновой в том, что «государственный суверенитет, так же как и национальный, и народный суверенитет, представляет собой внутреннее свойство определенной общности. Он либо есть, либо его нет. Суверенитет государств, входящих в это Сообщество, гарантируется правом и реальной возможностью выхода из состава ЕС на основе одностороннего волеизъявления. Передаваться же могут определенные права, но не суверенитет» [9, c. 153].
Существенное различие ЕС и федерации можно проследить в институциональном устройстве. Как отмечают М.Л. Костенко и Н.В. Лавренова, «федерация имеет ряд постоянно действующих государственных органов: президент, правительство, верховный суд и т.д. Здесь речь идет именно о государственных органах. Если попробовать провести аналогию с ЕС, исходя из теории его возможного федеративного устройства в будущем, то, прежде всего, следует отметить, что органы ЕС ни теоретически, ни практически нельзя отнести к числу государственных по следующим причинам: они являются органами международной организации и их функции и полномочия определены в нормах учредительного договора; в настоящее время не существует какого-либо правового акта, который изменял бы их статус как органов международной организации; они имеют представительский характер; в их работе принимают участие представители государств-членов Европейского Союза» [8, c. 27].
Исходя из изложенного, можно говорить о наличии лишь отдельных черт федерации в правовой природе ЕС, однако можно однозначно сказать о том, что Европейский Союз в настоящее время не является федерацией.
Существует точка зрения и о том, что ЕС это конфедерация.
Характерными признаками конфедераций, указывает Н.А. Ушаков, является «объединение территорий, отсутствие границ, свободное перемещение товаров, капиталов и услуг. Конфедерации обладают наднациональными полномочиями, поскольку не только выступают от своего имени, но и обязывают, и управомочивают своими договорами государствачлены, передавшие им часть своих суверенных прав» [10, c. 57].
М.Л. Костенко и Н.В. Лавренова указывают, что «к числу функций и полномочий органов конфедерации относится рассмотрение общих вопросов внешней политики, обороны, войны и мира и некоторых других. Поэтому количество органов конфедерации весьма ограничено. Как правило, для осуществления целей конфедерации образуется орган, состоящий из представителей парламентов государств-членов конфедерации.
При конфедеративном устройстве органы конфедерации не обладают властными полномочиями, в связи с чем они не могут принимать обязательные для членов конфедерации акты, именно поэтому субъектам конфедерации принадлежит право отказа в признании, либо отказа в применении актов союзной власти. Такого рода правом не обладают государства-члены в отношении актов органов ЕС. Напротив, при подписании учредительного договора государства признали а priori обязательность для себя регламентов, директив и решений, принимаемых органами ЕС» [11, c. 27].
Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что Европейскому Союзу присущи некоторые признаки конфедерации. В учредительных актах закреплены цели, в соответствии с которыми Союз создан: единое гражданство, валюта, общая внешняя и оборонная политика, формирование единого экономического, правового пространства и т.д. Однако достижение целей, поставленных при создании конфедерации, влечет за собой дальше либо переход в федерацию, либо распад этого международного образования.
В литературе отмечается также, что ЕС обладает и признаками, присущими «традиционным» международным организациям [12, c.33]. Союз создан и действует на основе международных договоров, обладает организационно-правовой системой, его институты и органы создают нормативно-правовые акты, обязательные для государств-членов. Однако основным аргументом в не отнесении ЕС к межгосударственным организациям является отсутствие нормативного закрепления наличия международной правосубъектности.
Действительно, как справедливо отмечают некоторые авторы «…закрепления данное положение не получило в Договоре о создание ЕС, однако, по нашему мнению, черты международной правосубъектности у ЕС присутствуют, это доказывается тем, что ЕС обладает международной правосубъектностью, поскольку ЕС является участником международных договоров, заключенных по многим направлениям международного сотрудничества. Анализ таких договоров позволяет сделать вывод, что они заключаются от имени Европейского Сообщества, однако в самих договорах предусматривается, что их правовое обеспечение осуществляется также и Союзом.
В частности, п. 2 ст. 1-13 Договора, учреждающего Конституцию для Европы, устанавливает исключительную компетентность ЕС в сфере заключения международных договоров, затрагивающих интересы Союза. Кроме того, п. 2 ст. 1-57 Договора прямо устанавливает право Союза заключать международные договоры с соседними государствами» [13, c.238].
Как и в любой иной классической международной организации, в ЕС существуют межинституциональные отношения, построенные на нормах учредительных договоров. Как было указано выше, по своей правовой природе эти учредительные договоры являются международными договорами. Также можно говорить о международном характере отношений внутри Союза в силу того, что реализация норм права ЕС осуществляется по аналогии с реализацией норм международного права.
Безусловно, внутриинституциональные отношения любого межгосударственного союза подчиняются нормам международного права.
Вступают в подобного рода отношения институты и органы ЕС как между собой, так и с государствами-членами.
Высокий уровень развития полномочий ЕС, особенно в сфере правотворчества, привел к формированию оригинальной концепции права Союза как весьма своеобразного и уникального правопорядка, основанного на принципах институциональной и правовой автономии, а также принципе прямого действия и верховенства права.
Таким образом, сущность наднациональности у ЕС определяется объективными интересами стран-участниц.
Наднациональность в рамках Союза является одним из способов регулирования интеграционных процессов. Когда речь идет о наднациональном характере ЕС, то имеются в виду, прежде всего, особенности его правовой системы. Однако следует обратить внимание и на то, что ни один учредительный акт не содержит подобного термина, и государства избежали его включения в нормативную базу Союза.
Тем не менее, не стоит отрицать наличие определенных черт федеративности у ЕС (а именно эти особенности и порождают термин «наднациональность»).
Это проявляется, в частности, когда речь идет о распределении полномочий. По аналогии с федерацией, Б.Н. Топорнин различает: «… полномочия, принадлежащие только Сообществам и Союзу; полномочия, осуществляемые исключительно государствами-членами; конкурирующие полномочия Сообществ и Союза, а также государств-членов в сфере совместного ведения» [14, c.66].
Об «исключительной компетенции» ЕС говорится и в Договоре о ЕС (ст. 36), хотя содержание ее четко не определяется. Компетенция Союза основывается на сложной системе принципов, в отдельных аспектах сходной, в других отличающейся от компетенции как федераций, так имеждународных организаций.
Таким образом, подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что именно в единстве и вовзаимодействии норм международного права (здесь это будут учредительные акты ЕС, регламенты, директивы и решения органов ЕС и Суда ЕС) и нормнационального права (в частности, конституции и другие законодательныеакты, решения национальных судов) образуется правоваясистема Европейского Союза.
Кроме того, очевидно, что современное право столкнулось с достаточно сложным и новым явлением, характеризуемым глубокими интеграционными процессами во всех сферах взаимодействия государств в рамках такого международного образования, как Европейский Союз.
Список использованной литературы:
- Беляев С.А. О концепции европейского правового пространства.// Государство и право. – М., 1991. №7. С. 120-124.
- Хасянов Р. Ш. Европейский публичный порядок, европейское правовое пространство и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод: Их соотношение и взаимодействие: автореф. дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2005. – 26 с.
- Сабитова Ш.А., Тлеуімбет А.Е. Международное сотрудничество по вопросам прав человека // Вестник КАзНПУ им. Абая, Серия «Международная жизнь и политика». №2(49). С. 23-27.
- Договор о Европейском Союзе 1997 г. // Сайт Московской Государственной Юридической Академии [Электрон. ресурс]. – – URL:http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/uchred_docs/evr_soiuz_nice.htm (дата обращения: 12.10.2017)
- Ленешков Ю. Межгосударственная интеграция в рамках Европейского Союза:некоторые вопросы теории // Сайт Белорусского журнала международного права [Электрон.ресурс]. – – URL: http: // www.beljoumal.ru/2001.1 (дата обращения: 12.10.2017)
- Курс международного права. В 7 т. Т. М.: Наука, 1993. – 748 с.
- Моргунова М.А. Имплементация норм международного права и региональных организаций в национальноправовые системы стран Северной Европы // Журнал российского права. М., № 5. С. 151-154.
- Костенко М.Л., Лавренова Н.В. ЕС после Маастрихта: федерация, конфедерация или международная организация? // Государство и право. № 4. С. 25-29.
- Моргунова М.А. Имплементация норм международного права и региональных организаций в национальноправовые системы стран Северной Европы // Журнал российского права. № 5. С. 150-159.
- Ушаков Н.М. Государство в системе международно-правового регулирования. М., – 498 с.
- Костенко М.Л. Институты ЕС // Государство и право. № 2. – С. 134-138. 12 Капустин А.Я. Европейский Союз: интеграция и право. М., 2000. – 173 с.
- Ибрашев Ж., Енсебаева Э. Европейский Союз во внешней политике Казахстана. Алматы: ПД «Домино», 2001.370 с.
- Топорнин Б.Н. Европейские Сообщества: право и институты. М., 426 с.