Институционально-правовая база государственно-частного партнерства в республике Казахстан

Цель исследования – раскрыть особенности институционально-правовой базы, регламентирующие формы государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), полномочия местных исполнительных органов (далее – МИО), цели и задачи центров развития ГЧП.

Методология – в процессе исследования использовались общенаучные методы познания, в частности, методы теоретического обобщения, методы индукции и дедукции, анализа.

Оригинальность/ценность – при проведении исследования авторами обобщены и систематизированы основные направления деятельности казахстанского Центра ГЧП, Центра сопровождения проектов ГЧП; рассмотрены основные нормативные документы, регламентирующие отношения между участниками процесса ГЧП.

Выводы – по итогам исследования было выявлено, что проекты с использованием механизма ГЧП должны быть стратегическими проектами приоритетного характера, которые являются частью отраслевой стратегии и экономической политики. Государство играет ключевую роль в обеспечении надлежащей реализации проекта. Высокая потребность в реализации инфраструктурных проектов способствует принятию курса на создание необходимых законодательных, институциональных условий для развития ГЧП в Республике Казахстан. 

Постановка проблемы

Казахстан обладает большими запасами природных ресурсов, на разведку и добычу которых необходим промышленный и транспортный потенциал. Тем не менее, страна с относительно низкой плотностью населения, рассредоточенностью населенных пунктов, относительной удаленностью от крупных городских центров (городов) имеет проблемы, связанные с усилением роста дифференциации городов и увеличением социально-экономических контрастов в сельской местности. Экономическая плотность регионов Республики Казахстан отличается высокой степенью дифференциации, что характеризует неравномерность экономического развития страны в территориальном разрезе. По данным 2014 года, экономическая плотность, рассчитанная как количество валовой добавленной стоимости на единицу площади страны, в Казахстане составила 80,0 тыс. долл. США, что значительно уступает экономической плотности таких стран, как Польша (1790 тыс. долл. США), Венгрия (1514 тыс. долл. США), Россия (113,6 тыс. долл. США) [1].

Правительство Казахстана планирует привлечь частные инвестиции (в том числе и иностранные) на развитие транспортной и промышленной инфраструктуры с помощью механизма государственночастного партнерства.

Значение государственно-частного партнерства в развитии экономики страны заключается в том, что снижается нагрузка на государственный бюджет; используются более инновационные и эффективные технологии, чем в случае оказания услуг непосредственно общественным сектором, создаются новые и модернизируются действующие инфраструктурные объекты, которые находятся в государственной собственности и имеют стратегическое значение для экономики; единство интересов частного бизнеса и государственной власти может выступать фактором, способствующим снижению рисков частных инвесторов; обеспечивается профессиональное управление со стороны бизнеса объектами государственной собственности, поскольку к реализации проектов ГЧП привлекаются знания и опыт предпринимателей; учитываются национальные интересы и контроль за реализацией общественно значимых проектов. Состояние внедрения проектов ГЧП в странах Евросоюза можно продемонстрировать следующими данными [2]: в 2013 г. совокупная стоимость реализованных соглашений партнерства на европейском рынке составляла 16,3 млрд. евро, что на 27 % больше, чем в 2012 г. (12,8 млрд. евро). Средний размер сделок партнерства достигал 203 млн евро (188 млн. евро – в 2012 г.). В 2014 г. в Европе количество сделок ГЧП, достигших финансового закрытия на Европейском рынке, составило 82 сделки в размере 18,7 млрд. евро, на 15% больше по сравнению с 2013 г., в котором она составила 80 в размере 16,3 млрд. евро.

Среди масштабных проектов следует назвать строительство автомагистрали BreBeMi в Италии (стоимость 2,3 млрд. евро), автострады Schiphol-Amsterdam-Almere в Нидерландах (1 млрд. евро), Ливерпульского Королевского госпиталя в Великобритании (509 млн евро) и т. п.

Великобритания до сих пор осталась крупнейшим рынком ГЧП в Европе как в плане стоимости, так и в количестве проектов. Она заключила 24 соглашения в стоимость около 6,6 млрд. евро, в 2013 г. было заключено 32 сделки в стоимость 6 млрд. евро [3].

Франция вторая страна Европы по количеству заключенных сделок, их она заключила 10 (проектов), а Германия и Греция, немного отставая от Франции, заключили в год по 7 соглашений; 6 сделок были закрыты в Дании, что составляет половину сделок закрытых в стране за последнее десятилетие. 11 стран закрыли более двух операций, и 13 стран – по одной транзакции через ГЧП. Значительное количество реализованных сделок свидетельствует о заинтересованности государства и частного партнера в социально-экономическом развитии государства, так как оно дает возможность реализовать идеи бизнеса желающим получить коммерческую выгоду.

Об объективной необходимости государственно-частного партнерства свидетельствуют тенденции общемирового развития:

• политические и экономические процессы становятся все более разноплановыми;
• интенсивно меняется бизнес-среда;
• формируются новые финансово-экономические группы;
• происходит активный поиск новых форм внешнеэкономических отношений;
• усиливаются тенденции к социальному неравенству, дерегуляции экономики;
• развиваются процессы дезинтеграции и передача функций управления местным, региональным органам;
• возрастает роль знаний, интеллектуального капитала.

Отсюда следует, что формируется потребность в новых моделях отношений – децентрализованных, мобильных, которые сочетают государственные и рыночные принципы, индивидуальную свободу и новые формы ответственности.

Институциональная и правовая база

Бурное развитие многообразных форм ГЧП во всех регионах, их широкое распространение в самых разных отраслях экономики позволяют трактовать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной смешанной экономики. Речь идет о партнерстве государства и частного сектора, обозначаемого обычно термином Public-Private Partnership (PPP). Суть принятого термина «государственно-частное партнерство» (ГЧП) заключается в следующем: перераспределение ответственности и рисков за развитие секторов, которые обычно относятся к сфере ответственности государства. ГЧП представляет собой институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности – от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий.

Внедрение механизма ГЧП в Казахстане может привести к созданию следующих преимуществ:

• более эффективное и оперативное управление государственными инфраструктурными проектами;
• интеграция современных технологий в общественную инфраструктуру;
• оптимальное распределение рисков;
• привлечение новых источников финансирования в инфраструктурные проекты.

В отличие от Евросоюза, в Казахстане сектор реализации проектов на основе ГЧП находится на первой стадии развития: органы власти на региональном и местном уровнях активизировали деятельность по формированию организационных основ развития ГЧП путем разработки соответствующих программ, создания баз инвестиционных проектов партнерства («Дорожная карта ГЧП», разработка пилотных проектов, типовых проектов и пр.); создаются региональные и государственные органы по сопровождению и развитию инфраструктурных проектов; разрабатываются и утверждаются нормативно-правовые документы в области ГЧП и т.п.

В Казахстане государственно-частное партнерство толковалось в качестве концессионных соглашений по модели BTO (Закон РК о «Концессии», 2006). Традиционно «концессия (от лат. concessio – разрешение, уступка) – это форма договора о передаче в пользование комплекса исключительных прав, принадлежащих правообладателю. Передача в концессию осуществляется на возмездной основе на определенный срок или без указания срока. Объектом договора может быть передача прав на эксплуатацию природных ресурсов, предприятий, оборудования и иных прав, в том числе на использование фирменного наименования и (или) коммерческого обозначения, охраняемой коммерческой информации, товарных знаков, знаков обслуживания и т. п.» [3]. 

Применение концессионного механизма имеет целый ряд преимуществ: сохранение права собственности на объект концессии; возможность привлечения долгосрочных частных инвестиций в малорентабельные сектора экономики; возможность применения эффективного управления; возможность использования новейших инженерных разработок; улучшение качества и ассортимента услуг; создание конкурентной среды; эффективное использование капитала и получение дополнительных доходов, создание новых рабочих мест; возможность получения экономической выгоды от управления объектом концессии; получение финансовых льгот со стороны государства; наличие гарантированного круга потребителей услуги; при условии успешной реализации проекта рост деловой репутации предприятия-концессионера и, как следствие, его конкурентоспособности.

Концессионный механизм имеет и ряд недостатков, которые необходимо учитывать при его реализации на практике: возможность потери или ослабления контроля со стороны государственных органов за ростом тарифов и качеством услуг; банкротство предприятия-концессионера может иметь негативные социальные последствия и привести к потере доверия населения к государственным органам власти; концессия в условиях непрозрачности разрешительных процедур и несовершенства отечественного правового поля создает дополнительные условия для коррупционных действий; высокие риски капиталовложений; риски невыполнения бюджетных обязательств; проблемы установления рыночных тарифов, заполитизированность данного вопроса; возможность потери объекта концессии в случае спора с органами власти и концессионером и тому подобное.

В соответствии с этим были внесены изменения и дополнения в законодательство РК по повышению инвестиционной привлекательности концессионных проектов при поддержки ЕБРР, БВ, АБР и других международных финансовых организаций в период 2012-2015 гг.: в 2012 г. были сняты отраслевые ограничения; в 2013 г. – осуществлены изменения в Законе РК «О концессии» (внедрены новые виды контрактов); в 2014 г. были внесены дополнения в некоторые нормативные документы, регламентирующие самостоятельность местных исполнительных органов по вопросам ГЧП; в 2015 г. был принят Закон РК «О государственно-частном партнерстве». Полномочия местных исполнительных органов в вопросах ГЧП сводятся к следующему: подготовка и экспертиза местных концессионных проектов со стоимостью менее 4 млн МРП (8,4 млрд. тенге); утверждение маслихатами областей перечня концессионных проектов МИО; установление лимитов государственных обязательств по проектам ГЧП, в том числе государственных концессионных обязательств МИО на трехлетний период (лимит принятия обязательств по ГЧП для Правительства РК в 2016 г. установлен в размере 1 369 млрд. тенге, для МИО – 285 611 млн тенге); создание региональных центров ГЧП по принципу «одного окна». В настоящее время лимиты государственных обязательств распределены по областным акиматам и соответственно решение по проектам ГЧП принимается на областном уровне. Вместе с тем, областной акимат привлекает районный акимат для разработки документов проекта ГЧП, для участия в переговорах и заключения договора ГЧП. Рассмотрим основные нормативно-правовые акты в области регулирования отношений ГЧП, принятые в 2015 г. (таблица 1).

31 октября 2015 года был принят Закон РК «О государственно-частном партнерстве», который расширил круг участников процесса ГЧП: государственный партнер, частный партнер, финансовые и иные организации, операторы отрасли (КТЖ, КЕГОК, Казахтелеком и пр.), НПП «Атамекен» и квазигоскомпании. Согласно ст.6 этого закона государственно-частное партнерство осуществляется во всех отраслях (сферах) экономики, за исключением объектов, перечень которых определяется Президентом Республики Казахстан [4]. К государственно-частному партнерству применимы все механизмы и принципы, работающие в инвестиционной сфере. В этой связи актуальным становится внедрение проектного менеджмента в государственно-частное партнерство. Одной из характерных особенностей проектов государственно-частного партнерства является долгосрочность их реализации. Государство и бизнес, вступив в равноправные партнерские отношения, не рассчитывают на сиюминутный эффект. Каждая из сторон взвешенно и всесторонне оценивает свои риски входа в тот или иной проект. Поэтому в таких проектах необходимо обеспечить взаимодействие грамотной команды менеджеров разной квалификации. Другой особенностью управления проектом государственно-частного партнерства является подключение к реализации проекта новых участников в зависимости от группы процессов. 

Проектная группа по управлению проектом ГЧП на первоначальном этапе должна включать в себя не только профессиональных проектных менеджеров, но и специалистов подведомственных организаций государственного партнера, проектных, инжиниринговых и других компаний, заинтересованных государственных органов, а также независимых экспертов и консультантов. 

Таблица 1 – Нормативные и правовые акты по ГЧП (с изменениями и дополнениями по состоянию на 01.02.2016г.) 

Аналитическим и экспертным центром по развитию государственно-частного партнерства является Казахстанский центр ГЧП. Для усиления институциональной системы и экономической экспертизы концессионных проектов был создан АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» в соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан от 17 июля 2008 года № 693 «О создании специализированной организации по вопросам концессии». Единственным акционером АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» является Правительство Республики Казахстан. Основным поводом создания этого специализированного органа в Казахстане является обеспечение прозрачности, компетентности и должной осмотрительности в процессе отбора проектов ГЧП; разработка основ поддержки процесса ГЧП в Казахстане, а также накопление знаний и опыта в этой сфере. Роль центра ГЧП состоит в следующем: проведение исследований, экспертиз и оценки реализации инвестиционных проектов в сфере ГЧП; подготовка рекомендаций для государственных органов по развитию законодательства и методологической базы для проектов ГЧП; мониторинг проектов ГЧП в процессе развития и строительства; организация семинаров, тренингов, конференций и других мероприятий, касающихся вопросов государственночастного партнерства [5].

19 марта 2014 года в соответствии с решением Координационного совета по государственно-частному партнерству при Правительстве Республике Казахстан было создано ТОО «Центр сопровождения проектов государственно-частного партнерства», цель которого содействие в развитии инфраструктуры Республики Казахстан на основе укрепления ГЧП. Основные задачи ТОО «ЦСП ГЧП» изложены в таблице 2. 

Таблица 2 – Стратегическое направление развития ТОО «ЦСП ГЧП» (цели, задачи) 

Такая специфическая единица ГЧП является центральной в большинстве успешных случаев ГЧП в развивающихся странах, где правительства должны демонстрировать компетентность, согласованность и надежность на фоне достаточно высоких специфических рисков. В Венгрии, например, межведомственный комитет, состоящий из представителей министерств экономики и транспорта, юстиции и финансов, а также офиса премьер-министра, просматривал все планы правительства по ГЧП и отвечал за их внедрение. Их работа поддерживалась специальным секретариатом по ГЧП в составе министерства экономики и транспорта. В Чили министерство общественных работ было ответственным за воплощение концессионной программы по развитию чилийской инфраструктуры и создавало потенциал и репутацию для разработки инновационных, благоприятных тендерных механизмов, что также смягчало риски со стороны спроса. Создание институциональной среды ГЧП сделает возможным эффективную разработку казахстанским правительством четкого понимания контрактов ГЧП вместе с сильной правовой и экономической мощью и опытом.

Казахстану переход к публичному администрированию, а затем к государственно-частному партнерству может дать гарантии социальной стабильности и повысить эффективность управления экономикой. Однако процесс перехода осложняется внутренними противоречиями – коррупцией, недобросовестной конкуренцией, низким качеством публичных услуг и тому подобное.

Поэтому необходимо создавать реальные механизмы преодоления негативных явлений и предпосылки для развития сферы образования (качество знаний), здравоохранения (качество жизни людей), социальной сферы (функционирование институтов гражданского общества). Оздоровление экономики будет идти традиционным, испытанным в Европе и мире путем через: децентрализацию компетенций государства и передачу части его функций локальным сообществам; передачу задач от структур, подчиненных государству к структурам гражданского общества; разбюрократизации воздействия на экономику. На стадии движения к государственно-частному партнерству власти будут выполнять функцию посредникамодератора между интересами различных групп, организаций и гражданами напрямую. Пример применения принципов государственно-частного партнерства в европейских странах показывает наличие как минимум трех преимуществ: правительства освобождаются от обязанностей по предоставлению услуг населению, передавая их в другие сектора; ищут пути повышения эффективности деятельности государственного аппарата; внедряют различные инновации в социально-экономической сфере.

Заключение

Рассматривая возможности развития ГЧП в Казахстане, отметим наличие группы факторов, способствующих его развитию. Правовые факторы – наличие нормативно-правовой базы; модернизация законодательства, касающегося ГЧП, в соответствии с нормами международной практики; развитие институтов защиты интересов и прав сторон в ГЧП. Институциональные факторы – компетенция государственных органов, структура государственной власти (сотрудничество местных, региональных, государственных органов); охрана труда; защита окружающей среды; мораль и традиции. Политические факторы – наличие системы регулирования ГЧП; единая политика и эффективные схемы взаимодействия государственных и частных органов власти при реализации проектов ГЧП; ясность стратегии, целей и задач развития региона, отдельных сфер деятельности; четкое определение компетенции органов управления различного уровня и взаимоотношений между ними; прямая поддержка со стороны государственных органов; получение неэкономических выгод в результате осуществления партнерства. Социально-экономические факторы – современная инфраструктура инновационной экономики; социальная направленность проектов; стабильность экономической ситуации и транспарентность экономической, финансовой и инвестиционной политики; развитие финансовых институтов, в т.ч. инвестиционных, венчурных фондов; экономическое стимулирование предпринимательских структур к участию в выполнении стратегии, целей и задач развития региона; конкурентный механизм выбора предпринимательской структуры – партнера ГЧП.

Таким образом, ГЧП представляет собой подход к предоставлению услуг в области инфраструктуры, который коренным образом отличается от традиционных государственных закупок. Проекты с использованием механизма ГЧП должны быть стратегическими проектами приоритетного характера, которые являются частью отраслевой стратегии и экономической политики. Государство играет ключевую роль в обеспечении надлежащей реализации проекта, мониторинга деятельности частных инвесторов и оперативного продуманного реагирования на любые возникающие изменения или конфликты во избежание потенциальных споров [7]. По сравнению со странами, где ГЧП имеет богатый опыт и устойчиво применяется государством как альтернатива при реализации инфраструктурных проектов, опыт Казахстана еще не достаточно велик. В то же время высокая потребность в реализации инфраструктурных проектов способствует принятию курса на создание необходимых законодательных, институциональных и инвестиционных условий для развития ГЧП в Республике Казахстан. Кроме этого, следует изучить перспективы применения форм ГЧП помимо механизма концессии. При этом необходимо разработать конкретные механизмы согласования интересов власти и бизнеса с целью оптимального и рационального привлечения различных ресурсов и их источников, а также соответствующей корректировки правовой базы.

Список литературы 

1. Указ Президента Республики Казахстан от 21 июля 2011 года № Об утверждении Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2020 года [Электрон. ресурс].– URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1100000118 (дата обращения: 12.01.2016)
2. Review of the European PPP Market in 2013 [Electronic recourse] / European PPP Expertise
3. – URL: http://www.eib.org/ epec/resources/publications/epec_market_update_2013_en.pdf (accessed: 21.12.2015)
4. Официальный сайт Экономического словаря Economics [Электрон. ресурс]. – URL: http:// dictionary-economics.ru/word/Концессия (дата обращения: 04.2015)
5. Закон Республики Казахстан №379-V от 31 октября 2015 года. О государственно-частном партнерстве [Электрон. ресурс]. – 2015. – URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37704720 (дата обращения: 01.2016)
6. Официальный сайт Казахстанского центра государственно-частного партнерства. – [Электрон. ресурс]. – URL: http://kzppp.kz (дата обращения: 01.2016)
7. Стратегия развития ТОО «Центр сопровождения проектов государственно-частного партнерства» на 2014-2023 годы. – URL: http://pppac.kz/?page_id=23&lang=ru (дата обращения: 12.2015)
8. Снельсон П. Государственно-частные партнерства в странах с переходной экономикой. – [Электрон. ресурс]. – URL: http://www.ebrd.com (дата обращения: 10.2015)
9. Building on the Monterrey Consensus: The Growing Role of Public-Private Partnerships in Mobilizing Resources for Development. UN High-level Plenary Meeting On Financing for Development [Electronic source]. – 2015. – 108 p. – URL: http://www.weforum.org/ pdf/un_final_report.pdf (дата обращения: 05.10.2014)
10. Commission interpretative communication on the application of Community law on Public Procurement and Concessions to institutionalized PPP (IPPP). – 2008. – Commission of the European Communities. Brussels.
11. Jens Roehrich, Michael A. Lewis, Gerard George Are public–private partnerships a healthy option? A systematic literature review // Social Science & Medicine. – 2014. – № 113. – pp. 110-119. DOI:10.1016/j. socscimed.2014.03.037
12. David Parker, Keith Hartley Transaction costs, relational contracting and public private partnerships: a case study of UK defence // Journal of Purchasing and Supply Management. – 2003. – № 9 (3). – pp. 97-108. DOI:10.1016/S0969-7012(02)00035-7
13. Brinton Milward H., Keith Provan Managing the hollow state Collaboration and contracting // Public Management – 2003. – № 5 (1). – pp. 1-18. DOI: 10.1080/1461667022000028834.
14. Linda M. English, Matthew Skellern Public–private partnerships and public sector management reform: a comparative perspective // International Journal of Public – 2005. – № 1 (1-2). DOI: http:// dx.doi.org/10.1504/IJPP.2005.009089