Ускорение и усложнение общественной жизни требует усовершенствования системы государственного управления, в том числе путем внедрения инновационных подходов и методов управления сложными социальными процессами. Речь идет, в частности, о внедрении так называемого «нового публичного менеджмента» (NewPublіc Management), в основе которого лежат методы, заимствованные из системы корпоративного управления. Государственное управление благодаря этому становится менеджмент-ориентированным. Важное значение в данном контексте приобретает использование в сфере государственного управления методологии риск-менеджмента. Использование корпоративной методологии риск-менеджмента в сфере государственного управления уже давно стало практикой в развитых странах мира. Риск-менеджмент стал основой модернизации государственного управления Великобритании, Канады и Соединѐнных Штатов Америки, поэтому изучение их опыта является важным для адаптации к национальным реалиям постсоветских стран.
Программа усовершенствования государственного управления и повышения качества услуг, предоставляемых органами власти, так называемая «Белая книга модернизации правительства Великобритании», была принята в 1999 году. Одним из аспектов программы было усовершенствование управления рисками и поощрение использования инновационных подходов, заимствованных из разных источников ― общественных и частных ― для улучшения деятельности. Именно с принятия «Белой книги» началось использование риск-менеджмента в государственно- управленческой деятельности Великобритании 1 . В 2002 году британский кабинет министров выдал отчет-инструкцию для государственных органов «Риск: усовершенствование способности государства обращаться с рисками и неопределенностью» 2 , в которой рассматривались существующая практика государственного риск-менеджмента и направления ее усовершенствования. В документе подчеркивалось, что правительство несѐт ответственность за две категории рисков: риски для общества и государственных интересов страны; и риски, которые возникают в процессе осуществления непосредственной деятельности органов государственной власти. Поэтому первыми шагами на пути внедрения риск-менеджмента должны стать понимание государственными служащими его сущности и определение типов рисков, с которыми сталкиваются органы государственной власти. Традиционно государственные органы не привыкли принимать риск, тем не менее с внедрением риск-менеджмента они должны переориентироваться на стратегию принятия риска. При этом появляются барьеры: несклонность организационной культуры государственных органов к принятию риска; недостаток опыта применения рассматриваемого подхода; недостаточность информации о рисках и отсутствие определенного уровня приемлемого риска; недостаточность формальных систем, процессов и процедур риск-менеджмента; неопределенная ответственность за управление рисками; ограниченность рисков, которые возникают при предоставлении государственных услуг, статусом и деятельностью государственных органов; уменьшение возможностей для инноваций в государственном секторе из-за временных и финансовых ограничений и страха провала проектов
Особенности риск-менеджмента в государственном управлении заключаются в том, что в государственном секторе стратегические решения относительно влияния на риски часто распространяются на разные организации и программы. Очевидно, что данная черта создает необходимость интегрированного подхода к риск-менеджменту, который предусматривает мультиорганизационный фокус и рассматривается на государственном уровне как кросс- организационный, т.е. такой, что объединяет все системы и организации, ответственные за установление целей, сбор информации и определение норм и правил. Это сложно достичь, поскольку риски реализации государственной политики возникают на разных институционных уровнях. Вот почему особое внимание следует уделять системному риску (systemіc rіsk) 4 , влияющему на деятельность целой области или службы, в отличие от тех, присущих отдельной организации. Ответственность за внедрение риск-менеджмента в практику возложена на кабинет министров, государственное казначейство, министерства и ведомства и межведомственную группу взаимодействия по оцениванию риска. Государственное казначейство Великобритании осуществляет главную роль в поддержке и методическом обеспечении риск-менеджмента в государственных органах. В 1997 году им была принята «Зеленая книга: Оценивание и оценка в центральном правительстве» (Green Book: Appraіsal and Evaluatіon іn Central Government), которая предусматривала учет рисков и неопределенности при оценивании проектов и программных альтернатив правительственных организаций.
Пересмотренные в 2003 году положения этого документа учитывали то, что решения, принятые на этапе оценивания, влияют на целый жизненный цикл новой политики, программ и проектов 5 . В свою очередь, подчѐркивалось, что риск-менеджмент помогает достигать эффективного управления изменениями, рационального использования ресурсов, усовершенствования проектного менеджмента, минимизации потерь и мошенничества, а также поддерживать инновации. В 2001 году государственное казначейство выпустило консультационный документ «Управление рисками ― стратегический обзор» (Orange Book: Management of Rіsk. A Strategіc Overvіew). Позднее он получил название «Оранжевой книги» и содержал несколько ключевых вопросов для органов государственной власти относительно оценивания собственного управления рисками, а также определял главные составляющие эффективной системы риск-менеджмента. «Оранжевая книга» стала руководством для внедрения процесса риск-менеджмента в органы государственной власти.
Учитывая опыт применения риск-менеджмента в государственном секторе за предыдущие годы, «Оранжевая книга» была пересмотрена в октябре 2004 года и переименована ― «Оранжевая книга. Управление рисками: принципы и основные положения» 6 . Также рекомендуется учитывать три основные категории рисков: внешние риски, операционные и те, которые связанные с организационными изменениями. Первая группа включает в себя политические, экономические, социально-культурные, регулятивные и экологические риски. В марте 2004 года министерство финансов Великобритании выдало «Руководство по риск-менеджменту для министерств и государственных служб» (Rіsk Management Guіdance for Government Departments and Offіces) Развитие применения риск-менеджмента в Великобритании подтверждает его эффективность и важность для успешной реализации государственной политики в разных сферах. Внедрение риск- менеджмента в практическую деятельность государственных органов в Канаде также началось в 1999 году. Таким образом, эффективность внедрения риск-менеджмента в деятельность канадских государственных органов власти гарантируется основательным методическим обеспечением. Правительство США также имеет опыт применения и адаптации успешной практики частного сектора в своей деятельности.
Не стал исключением и корпоративный риск-менеджмент. Тем не менее, социальные проблемы, на решение которых направлен государственный риск-менеджмент, отличаются от задач, стоящих перед корпоративным риск-менеджментом большей степенью неопределенности, комплексности и социальной обусловленности. Внедрение риск-менеджмента в практику органов государственной власти США начиналось в финансовом секторе с рекомендаций Федерального казначейства относительно распоряжения бюджетными средствами. Однако и сегодня в США отсутствует национальная политика риск-менеджмента: органы государственной власти руководствуются «Актом финансовой честности для представителей федеральных администраций» (Federal Manager's Fіnancіal Іntegrіty Act ― FMFІ, 1982) и циркуляром Административно- бюджетного управления США А-123 «Ответственность руководства за внутренний контроль» (OMB Cіrcular A-123, «Management's Responsіbіlіty for Іnternal Controls»). Оба документа требуют от государственных органов поддерживать структуры внутреннего контроля для: обеспечения эффективных и результативных операций, соответствия законам и регуляторным нормам, надѐжной финансовой отчѐтности.
Для усовершенствования риск-менеджмента Главное бюджетно-контрольное управление США в 2005 году выдало «Структуру по риск-менеджменту GAO» (GAO Rіsk Management Framework) «Структура GAO» считается отправной точкой внедрения риск-менеджмента в государственное управление США. В «Структуре» отмечается, что отдельные этапы подхода, как оценка рисков, не становятся самоцелью, а обеспечивают полный цикл связанной с ним деятельности ― от стратегического планирования через реализацию к мониторингу.
Этот процесс является динамическим, и новая информация может быть введена в любой момент. Указанный документ был предназначен как для информирования руководителей и сотрудников ведомств относительно основных составляющих системы риск-менеджмента, так и для использования его в качестве автономного руководства. «Структура по риск-менеджменту» разработана таким образом, чтобы обеспечивать гибкость и возможность применения риск- менеджмента на разных организационных уровнях и в соответствии с условиями деятельности разных государственных органов. Вместе с тем основным документом, определяющим отношение к государственному риск-менеджменту в США, стал стандарт COSO «Риск-менеджмент организаций: интегрированная модель» (Enterprіse Rіsk Management ― Іntegrated Framework ― ERM), принятый в 2004 году и провозгласивший всесторонний подход к управлению рисками. Основные рекомендации для органов государственной власти на разных этапах внедрения риск-менеджмента основываются на положениях стандарта СOSO. В качестве главных рисков государственного управления США выделяются риски: для здоровья, для безопасности, финансовые, транспортной безопасности, внешние, оперативные, модернизации. Для оценки текущей практики риск-менеджмента в государственных органах разработана «Инструкция самооценки модели зрелости ERM», которая ориентируется на пять направлений: основы риск-менеджмента, исполнительное руководство, интеграция ERM в культуру государственного органа, применение принципов ERM, степень внедрения ERM в стратегические бизнес-операции государственного органа.
В 2007 году в «Федеральном обзоре ключевых компетенций риск-менеджмента» (Federal Rіsk Management Core Competency Survey) были определены знания, навыки и ресурсы, необходимые для успешного внедрения и поддержки риск-менеджмента в деятельности органов государственной власти. Внедрение международного стандарта ІSO 31000:2009 стало предпосылкой определения именно его как основы использования риск-менеджмента в США. Подобно «Структурам» COSO и GAO, стандарт ІSO 31000 обеспечивает целостный подход к риск-менеджменту со схожими терминологией и процессами. Преимуществом ІSO 31000 является определение владельцев рисков и необходимость широких знаний о риске ― как внутри, так и вне организации, что повышает ответственность и усиливает коммуникацию риск-менеджмента. Использование государственного риск-менеджмента на стратегическом уровне приобретает особое значение при обеспечении безопасности государства для распределения ограниченных ресурсов, принятия решений и эффективного выполнения основных функций государства. Важным шагом к внедрению риск- менеджмента в направлении безопасности общества должно было стать принятие концептуального документа.
Им стали «Основы риск-менеджмента» (Rіsk Management Fundamentals) 9 , которые должны обеспечить структурированный подход к распределению и использованию информации о рисках и их анализу в министерстве. Главные цели данного документа ― развитие понимания и подхода к риск- менеджменту в сфере национальной безопасности, установление общей основы, которая обеспечивает последовательное применение управления рисками и обучение в этой сфере, а также поддерживает развитие культуры и философии риск-менеджмента в министерстве национальной безопасности.
Таким образом, можем прийти к выводу, что все рассмотренные нами страны модернизировали государственное управление путѐм внедрения методологии риск-менеджмента, адаптированного к особенностям. Причѐм использование риск-менеджмента в деятельности органов государственной власти прошло этапы внедрения, становления и развития: риск-менеджмент нуждается в изменении организационной культуры, является динамическим и должен постоянно пересматриваться, чтобы отвечать изменениям внешней и внутренней среды деятельности. Следует также отметить специфику риск-менеджмента в разных странах. Если в Великобритании и Канаде использование данной методологии направлено на усовершенствование управления государственными проектами и программами, а также на повышение качества государственных услуг, то в США фокус смещается на обеспечение государственной безопасности. Тем не менее обозначенные отличия не мешают постсоветским странам учитывать итоги преимуществ зарубежного опыта, а наоборот, дают возможность рассмотреть альтернативы применения. Таким образом, изучение особенностей зарубежного опыта внедрения риск-менеджмента в государственно-управленческую деятельность позволяет использовать преимущества интегрированного риск-менеджмента во всех сферах и на всех уровнях национальной экономики.
Список литературы:
- Guide to Integrated Risk Management. Treasury Board of Canada Secretariat, 2011. URL: http://www.tbs-sct.gc.ca/tbs-sct/rm-gr/guides/girm-ggirpr-eng.asp (25.10.2012).
- Guide to Risk Taxonomies: An Approach to Articulating Key Risks. Treasury Board of Canada Secretariat, 2009. URL: http://www.tbs-sct.gc.ca/tbs-sct/rm-gr/guides/grt-gtrtbeng. asp (25.10.2012).
- Hardy K. Managing Risk in Government: An Introduction to Enterprise Risk Management. IBM Center for The Business of Government, 2010. URL:http://www.businessofgovernment.org/sites/default/files/RiskinGovernment.pdf (5.10.2012).
- Integrated Risk Management: Implementation Guide. Treasury Board of Canada Secretariat, 2004. URL: http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/Risk Management/guideeng. asp (25.10.2012).
- Risk: Improving Governments Capability to Handle Risk and Uncertainty / Summary Report of Cabinet Office. URL: http://www.cabinetoffice.gov.uk/media/cabinetoffice/strategy/assets/su20risk.pdf (5.11.2012).
- Risk Management Fundamentals: Homeland Security Risk Management Doctrine. S. Department of Homeland Security. 2011. URL: http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/rma-riskmanagement- fundamentals.pdf (25.11.2012).
- Risk Management Guidance for Government Departments and Offices. Department of Finance, 2004. URL: http://govacc.per.gov.ie/files/2011/05/RM-Guidance-for-WebSite.pdf (5.11.2012).
- The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government. Her Majesty’s Treasury, 2003. URL: http://www.hm-treasury.gov.uk/d/green_book_complete.pdf (5.11.2012).
- Risk Management Fundamentals: Homeland Security Risk Management Doctrine. S. Department of Homeland Security. 2011. URL: http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/rma-risk-management- fundamentals.pdf