Конституционный совет – 20 лет обеспечения верховенства конституции

В статье рассматриваются вопросы становления и развития конституционного надзора в Республике Казахстан и пути совершенствования деятельности Конституционного Совета РК.

29 декабря 1995 г. Президентом Республики был издан Указ, имеющий силу конституционного закона «О Конституционном Совете Республики Казахстан». В феврале 1996 г. Сформирован состав Конституционного Совета и новый государственный орган приступил к работе.

Практика функционирования молодой государственности, как свидетельствует опыт Казахстана и других стран молодых и устойчивых демократий, показала, что создать новую государственность и утвердить режим законности без эффективного института конституционного контроля практически невозможно.

Если попытаться обобщить основные функции органов конституционного контроля, то к ним относятся официальное толкование конституции; проверка соответствия основному закону иных нормативно-правовых актов; решение споров между государственными органами о компетенции; защита прав и свобод человека и гражданина; участие в привлечении к конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц. Определенное распространение получили также полномочия по разрешению споров по поводу выборов и референдума или в более широком плане выполнение своеобразной роли избирательного трибунала; по санкционированию определенных действий высших госорганов; по вынесению решений о конституционности (неконституционности) политических партий… В отдельных странах ислама светский конституционный контроль дополнен религиозным контролем.

В зависимости от правовой системы страны, традиций общества, правовой культуры населения и многих других обстоятельств получает оформление и конкретный статус орган конституционного контроля.

Конечно, в столь высоко профессиональной аудитории не имеет смысла доказывать аксиому, что в каждом государстве институт конституционного контроля опирается на комплекс государственных и общественных начал. Вместе с тем, уверен в целесообразности рассмотрения вероятности и возможности выработки оптимальной модели органа конституционного контроля для ситуации оптимального (в отличие от идеального и реального) конституционализма.

Мы также прекрасно знаем принципиальные отличия действующих систем органов конституционного контроля (правосудия). Но мы также видим и другое. А именно развитие смешанных органов, в компетенции и организации деятельности которых присутствуют признаки и американской и европейской моделей. При этом совмещаются казалось бы такие характеристики, которые длительное время в науке и практике скорее противопоставлялись.

Результатом подобных размышлений стала постепенно утверждающаяся следующая мысль. Чем больше мы отталкиваемся от классики (или сводим все к ней), чем больше мы говорим об общих чертах, тем больше на примере конкретных стран вынуждены уходить от нее. По-моему, главным постепенно становится не столько соблюдение каких-то канонов, а стремление к эффективному осуществлению того общего предназначения и тех общих функций, результатом которых и должно стать максимальное обеспечение общих цивилизационных и конкретных страновых конституционных ценностей.

Как-то в программе «Усадьба» услышал от одного израильского архитектора, что он занимается «клинической архитектурой». То есть планирует строительство дома не от какой-то общепризнанной модели, а от пожеланий заказчиков. Все, начиная с материалов и конструкций и кончай мебелью и убранством. Результатом довольны все: и тот, кто проектирует, и кто строит, и кто живет в таком доме. Может быть и нам постепенно выйти на подобный «клинический конституционный контроль».

Думаю, что мы все поднимем обе руки за максимально конституционный контроль. И это очень правильно. Но это в идеале. А как быть с оптимальным, клиническим конституционным контролем. Вероятно, в условиях транзитного состояния развивающейся и постепенно упрочающейся демократии органы конституционного контроля должны быть максимально сориентированы на защиту прав и свобод человека и гражданина. И, возможно, в «средней степени» на эволюцию принципа разделения властей (где, скорее всего, больше подходят средства профилактики, максимально точечного «позитивного» воздействия во избежание кризисов власти и тотальных последствий для самого института конституционного контроля). К слову, и в сфере конституционного статуса человека и гражданина все далеко не так просто. Достаточно вспомнить такое полномочие как рассмотрение и оценка конституционности правоприменительной практики. И той тончайшей грани, которая отделяет конституционный контроль от правоохранительной и судебной деятельности. Здесь как нигде в иной сфере переплетаются функции, полномочия и деятельность судов, органов внутренних дел, национальной безопасности, прокуратуры, правозащитных организаций, включая международные.

Как ни одна из постсоветских стран, Казахстан имеет свой собственный, заслуживающий самого пристального внимания, опыт строительства института конституционного контроля.

Уже в мае 1990 года, практически сразу после учреждения поста Президента Казахской ССР и избрания на эту высшую должность Н.А. Назарбаева, был разработан законопроект, предусматривающий создание в стране Комитета конституционного надзора Казахской ССР по образцу Комитета конституционного надзора СССР. Однако закон не был принят.

Поэтому отправной точкой становления конституционного контроля в Казахстане правильно считать Конституционный закон от 16 декабря 1991 г. «О государственной независимости Республики Казахстан». В ст. 10 данного исторического акты, с которого ведется отсчет новой эпохи Казахстана, закреплено следующее: «Высшим органом судебной защиты Конституции является Конституционный суд Республики Казахстан». Данная концепция получила развитие в Конституции от 28 января 1993 г.

Принятой на всенародном референдуме 30 августа 1995 г. Конституцией изменена модель института конституционного контроля.

Им стал Конституционный Совет Республики Казахстан.

В специальной и учебной литературе построенный по подобию французского образца конституционный совет чаще всего преподносится как что-то исключительное либо временное. Этот квазисудебный орган не получил широкого распространения в мире.

Однако у казахстанского Конституционного Совета есть ряд преимуществ как перед «модельным» конституционным судом, так и перед Конституционным Советом Франции, благодаря которым на протяжении двух десятилетий он эффективно выполняет миссию по обеспечению верховенства и прямого действия Основного Закона.

Какие «уроки» для науки и практики преподнес наиболее сложный и болезненный период – 1992-1995 год – становления института конституционного контроля?

В Казахстане в условиях формационной смены общественного строя положение значительно осложнялось переходным состоянием самой казахстанской Конституции. До 28 января 1993 г. Она представляла собой пеструю смесь положений и норм неоднократно измененной Конституции (Основного Закона) Казахской ССР 1978 г., а также Конституционного закона о государственной независимости, в соответствии с которым «нормы Конституции и иных законодательных актов Республики Казахстан действуют, поскольку не противоречат настоящему Закону». Объективно судьям Конституционного Суда было очень непросто избрать «оригинал» для сопоставления. Более того, отсутствие конституционно установленного понятия «действующее право» и официального статуса главных правозащитных международных документов делало весьма сложным применение последних при разрешении дел Конституционным Судом.

Конструкция де-юре мощного органа конституционной юрисдикции была дефакто «наложена» на далеко несовершенное и противоречивое по Конституции 1993 г. Разделение властей, включающее судебную ветвь и прокурорский надзор, которым в то время еще предстояло пройти путь содержательного реформирования и освобождения от негативных «советских пережитков». В тех условиях предоставление Конституционному Суду права оценивать на предмет конституционности правоприменительную практику этих могучих органов, а также нормативных правовых актов Генерального прокурора, Верховного и Высшего арбитражного судов, мягко говоря, не добавляло конструктивизм в общее дело обеспечения верховенства и прямого действия Конституции.

Тогдашнее стремление к безграничной «демократии» и отсутствие на 1992 год собственной практики отправления эффективного и при этом максимально взвешенного конституционного контроля, не позволило в законодательстве о Конституционном Суде создать гарантии от политизации судей.

В 1992 году в казахстанской концепции судебного конституционного контроля восторжествовал приоритет именно последующего контроля с вытекающими из нее традиционными для теории, но весьма опасными для практики, следствиями утраты юридической силы всех решений, основанных на признанном не соответствующем Конституции акте. Заложником этого конституционного императива стал Верховный Совет тринадцатого созыва.

Многие важнейшие составляющие статуса Конституционного Суда (полномочия, субъекты обращения и др.) были закреплены в «обычных» законах о Конституционном Суде и о конституционном судопроизводстве, что позволяло Верховному Совету подвергать их изменениям (ограничениям) в зависимости от сиюминутных интересов.

Несмотря на довольно краткий период своего функционирования (июль 1992 г. август 1995 г.), значимость Конституционного Суда в деле становления конституционализма весьма ощутима. Всего Судом под руководством академика Национальной Академии Наук, доктора юридических наук, профессора М.Т. Баймаханова, было рассмотрено по существу с вынесением итогового решения около пятнадцати дел. Они касались, к примеру, необходимости соблюдения права собственности, трудовых и иных конституционных прав граждан; внедрения принципа разделения властей и сущностных различий между Верховным Советом и местными Советами народных депутатов; непременного соблюдения конституционных процедур принятия законов; организации и проведения избирательных кампаний.

Однако главным итогом деятельности Конституционного Суда, в частности, его решения по «делу Квятковской», является то, что в результате создавшейся в 1995 г. Ситуации прекращения деятельности последнего в истории страны Верховного Совета, с марта 1995 г. По январь 1996 г. Временного «единовластия» Президента Республики, указами Главы государства, имеющими силу конституционного или «обычного» закона (таковых было издано 147) вся правовая система была переведена «на рельсы» рыночных преобразований и нового государственного строя.

Напомню, что именно тогда Конституционный Суд был награжден Почетным знаком «За мужество» БДИПЧ ОБСЕ, который хранится в музее Конституционного Совета.

30 августа 1995 г. На всенародном референдуме была принята новая Конституция Республики Казахстан. С изменениями и дополнениями, внесенными законами от 7 октября 1998 г., 21 мая 2007 г. И 2 февраля 2011 г., она продолжает успешно действовать, обеспечивая стабильное поступательное развитие общества и государства. В совокупности с проводимой Президентом Республики – Лидером Нации Н.А. Назарбаевым конституционно-правовой политикой, его бережным отношением к Основному Закону, это создает благоприятные условия для деятельности Конституционного Совета.

В нормах действующей Конституции и Конституционного закона от 29 декабря 1995 г. «О Конституционном Совете Республики Казахстан» (в этот день данный акт был издан Президентом Республики в форме указа, имеющего силу конституционного закона) нашли отражение уроки Конституционного Суда.

В настоящее время компетенция Конституционного Совета сконструирована таким образом, чтобы максимально сочетать выгоды предварительного и последующего, а также абстрактного и конкретного видов конституционного контроля; учесть и закрепить особенности деятельности по соблюдению Конституции в области функционирования высших государственных органов и в сфере прав и свобод человека и гражданина; конструктивно автономизировать функции и деятельность Конституционного Совета, судов и органов прокуратуры, при этом использовать ресурс института конституционного контроля на укрепление судебной власти и наоборот; максимально исключить фактор политизации членов Конституционного Совета и превышения им своих полномочий; постепенно, по мере развития гражданского общества и государства, проводить повышение потенциала Конституционного Совета.

Более двадцати лет эффективного действия Конституции Республики Казахстан подтвердило правильность избранной формы института конституционного контроля.

За период с февраля 1996 года в Конституционный Совет поступило более 180 обращений. Им принято более 140 нормативных постановлений, которые сегодня являются одним из важнейших источников действующего права. Много полезных оценок, обобщений, выводов и рекомендаций по утверждению конституционализма содержится в 19 ежегодных посланиях Конституционного Совета о состоянии конституционной законности в Республике. Желающим более подробно познакомиться с итоговой информацией рекомендую обратиться к ежегодному посланию от 16 июня 2015 г.

Пребывание Конституционного Совета в единой государственной власти вне ее законодательной, исполнительной и судебной ветвей; наивысший (именно конституционный) уровень правового закрепления его статуса; независимость и ответственность членов Конституционного Совета; сосредоточение предметов ведения именно на юридическом (а не политическом) контроле; гласность и открытость для общества конституционного производства; окончательность и обязательность для всех и каждого выносимых решений; возможность определения порядка исполнения решений – эти и ряд других начал обеспечивают его качественное функционирование.

По мере усиления значимости Конституции в качестве важнейшего регулятора структурных преобразований общества и государства объективно возрастает значимость деятельности по отправлению конституционного контроля. Адекватно расширена компетенция Конституционного Совета (законом от 21 мая 2007 г. О внесении изменений и дополнений в Конституцию), скорректировано законодательство (конституционный закон о Конституционном Совете, уголовнопроцессуальный и гражданско-процессуальный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях) по вопросам реализации нормативных постановлений Конституционного Совета и предупреждения незаконного вмешательста в его работу, а также – нормативно-правовые акты, регламентирующие процедуры мониторинга законодательства и законопроектной работы. Предпринят ряд организационными мер, что способствовало повышению степени исполняемости правовых позиций и рекомендаций Конституционного Совета.

Выполняя роль как «негативного», так и «позитивного» законодателя Совет стремится действовать предельно аккуратно, не допуская вторжения в компетенцию Парламента и других государственных органов.

Становление Конституционного Совета было осуществлено первым составом под председательством опытнейшего практика кандидата юридических наук Ю.А. Кима и членов: академика Национальной Академии Наук, доктора юридических наук, профессора С.Н. Сабикенова, кандидатов юридических наук Н.И. Акуева, У.К. Ихсанова, Влад. Вас. Мамонова, В.Д. Шопина и известного казахстанского правоведа и организатора С.Г. Темирбулатова. В последующий период в разные годы под председательством экс-Генерального прокурора Ю.А. Хитрина работали доктора юридических наук Ж.Д. Бусурманов, К.Ж. Балтабаев, С.Ф. Бычкова и А.К. Котов; кандидаты юридических наук Х.А. Абишев; практики А. Есенжанов и К.А. Омарханов.

Поскольку официальное толкование конституции неотделимо от ее доктринального осмысления в целях максимального поднятия научной планки в конституционное производство вовлекаются лучшие представители профессионального юридического сообщества. Всегда запрашиваются мнения юридических вузов и факультетов университетов, казахстанских и зарубежных ученых-правоведов, которые представляют весьма содержательные заключения. Нередко Конституционный Совет нуждается в познаниях в иных научных дисциплинах, в связи с чем в конституционном производстве участвуют ученые – представители филологических, экономических, политических, педагогических, экологических, химических, биологических, медицинских, военных наук.

Крупным вопросам, имеющим для упрочения конституционализма системообразующий характер и в силу этого требующим широкого обсуждения, посвящены ежегодные конференции, проводимые Конституционным Советом совместно с Уполномоченным по правам человека в Республике Казахстан, Верховным Судом, Генеральной прокуратурой, Венецианской комиссией Совета Европы, Центром ОБСЕ в Астане, юридическими факультетами и вузами. Возникшие более десяти лет назад как довольно скромные, приуроченные ко Дню Конституции «августовские чтения», они постепенно превратились в знаковые, проводимые в два дня международные научно-практические форумы.

В целом же членами Конституционного Совета и его аппаратом в содружестве со звездными представителями юридической науки, работающими в Евразийской юридической академии имени Д.А. Кунаева, проводится и иная, возможно, не очень приметная для неспециалистов. Имеется в виду, объемная и ценная деятельность по исследованию правовой проблематики, обучению юристов новой генерации, популяризации Конституции, а также по поднятию авторитета страны не международной арене, информировании зарубежной общественности о достижения в области государственно-правового строительства. Нельзя не отметить и персональную роль председателя и отдельных членов Совета, работников аппарата в составе различных рабочих групп по подготовке крупных решений в области правовой политики, конституционно-правовых реформ.

На сегодня статус Конституционного Совета вполне отвечает стратегии развития страны, где Конституция, ее верховенство и прямое действие являются непреложными атрибутами Республики Казахстан как последовательно утверждающегося демократического, светского, правового и социального государства.

Естественно, жизнь не стоит на месте. В научной среде и практиками постоянно дискутируются вопросы укрепления конституционной законности, в том числе посредством дальнейшего, адекватного запросам общественного развития, расширения компетенции Конституционного Совета и списка субъектов обращения, а также повышения активности судов в реализации статьи 78 Конституции. Многие из разумных идей присутствуют в «запаснике» модернизации, наверняка будут востребованы и воплощены в ходе очередных этапов конституционного реформирования.

Конституционный Совет действует во всех сферах-элементах системы конституционализма, обеспечивая точечную модернизацию Основного Закона; конституционализацию действующего права, законотворчества и правоприменительной практики государственных органов; прогрессивное развитие юридической доктрины и подготовку профессионалов-юристов; правопонимание и правосознание госслужащих и простых граждан. По большому счету, активно участвуя в последовательном формировании конституционного патриотизма в качестве прочной основы движения Казахстана в будущее по пути «Мәңгілік Ел».

Год: 2016
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
loading...