В данной работе рассмотрены вопросы административной ответственности граждан (физических лиц) за нарушение земельного законодательства Кыргызской Республики. При этом физические лица рассматриваются как общее для понятий гражданина Кыргызской Республики, иностранного гражданина и лица без гражданства. Также исследованы обязательные признаки субъекта административного правонарушения, привлекаемого к административной ответственности и виды административных правонарушений в сфере земельного законодательства Кыргызской Республики
Проблема определения субъекта административной ответственности в современном административном праве приобрела особую актуальность и это, в первую очередь, связано с динамикой современного административного законодательства, когда в законодательстве происходят по своему существу коренные преобразования, по-новому определяющие субъектов административной ответственности.
Субъект административной ответственности - это административно-правовой статус лица, который раскрывает согласно предписанию административного закона признаки, наличие которых необходимо для привлечения лица к административной ответственности. Продемонстрируем верность подобного рода суждений на основании норм действующего административного законодательства. Согласно ст.14 Кодекса об административной ответственностью Кыргызской Республики под административной ответственностью понимается вид юридической ответственности применяемого судом (судьей), органом (должностным лицом) административного взыскания к физическому или юридическому лицу, совершившему административное правонарушение (проступок).
Таким образом, административное взыскание применяется физическому или юридическому лицу, а соответственно данные лица и являются субъектами административной ответственности. Законодатель впервые предусмотрел возможность привлечения к административной ответственности юридических лиц, что по существу является одной из основных новелл действующего Кодекса об административной ответственности Кыргызской Республики от 4 августа 1998 года за № 114.
Однако отметим, что согласно Кодексу Киргизской ССР об административных правонарушениях от 7 декабря 1984 года в качестве субъекта административной ответственности признавались физические лица, для наступления административной ответственности которых предъявлялись требования, которые соблюдены и по сегодняшний день:
- согласно теории административно-деликтного права к административной ответственности привлекаются только лица, достигшие установленного административным законодательством возраста;
- лицо, привлекаемое к административной ответственности, должно быть вменяемым.
Таким образом, лиц, обладающих названными признаками, в административном праве принято называть общими субъектами административной ответственности. При этом характерно, что для привлечения лица к административной ответственности его правовой статус значения не имеет. Как указано в примечании к ст.9 КоАО под гражданами (физическими лицами) понимаются граждане Кыргызской Республики, граждане других государств, а также лица без гражданства.
Вместе с тем, ныне действующее административное законодательство не придает должного значения понятию и признакам субъекта административной ответственности, в то время как именно совершившее административное правонарушение лицо является главным в административно-деликтных отношениях, и от того, насколько правильно определены его признаки, во многом зависит законность и обоснованность назначенной ему административно-правовой санкции.
Мало внимания решению этой проблемы придается и в административно-- правовой литературе. В целях уточнения правового положения физических и юридических лиц, как субъектов административного правонарушения и административной ответственности, сквозь точку зрения современного административно-деликтного права, следует сослаться к нормам гражданского законодательства Кыргызской Республики.
Так, в соответствии с Гражданским кодексом Кыргызской Республики понятие физического лица является общим для понятий гражданина Кыргызской Республики, иностранного гражданина и лица без гражданства. Тому свидетельствует ст. 51 Гражданского кодекса Кыргызской Республики от 8 мая 1996 года № 15, где под гражданами (физическими лицами) понимаются граждане Кыргызской Республики, граждане других государств, а также лица без гражданства.
Важно здесь отметить, что все граждане (физические лица), привлекаемые к административной ответственности должны обладать установленной законом правоспособностью, то есть способностью лица «иметь гражданские права и обязанности». Гражданское законодательство также определяет и дееспособность граждан, под которой понимается способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Если правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью, то гражданская дееспособность возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста.
Относительно иностранных граждан и лиц без гражданства можно отметить, что они имеют одинаковую с гражданами Кыргызской Республики правоспособность, если законодательными актами и международными договорами не предусмотрено иное. В частности, в ст. 171 ГК КР предусмотрено, что особенности ответственности Кыргызской Республики в гражданских правоотношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются гражданским законодательством, иными законами Кыргызской Республики и заключенными ею международными договорами и соглашениями.
Число ограничений правоспособности иностранных граждан незначительно и также регламентировано законодательством. Это свидетельствует о том, что по большому счету они привлекаются к административной ответственности на общих основаниях с гражданами Кыргызской Республики, если иное не предусмотрено законодательством и нормами международного права. В соответствии со ст. 24 КоАО, находящиеся на территории Кыргызской Республики иностранные граждане и лица без гражданства несут административную ответственность на общих основаниях, за исключением иностранных граждан, пользующихся дипломатической неприкосновенностью (иммунитетом).
В отношении лиц, обладающих дипломатической неприкосновенностью (иммунитетом от административной юрисдикции Кыргызской Республики), нормы административной ответственности применяется в части, не противоречащей международным договорам и соглашениям. В случаях возникновения противоречий они разрешаются дипломатическим путем.
В этой связи хотелось бы отметить, что кодекс об административной ответственности Кыргызской Республики не содержит положений об иностранных юридических лицах. Для сравнения кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года за № 155-II, предусматривал административную ответственность иностранцев, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства[1]. Также и ныне действующий кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях содержит подобную норму[2]. На самом деле возникает вопрос, как быть с иностранными юридическими лицами, совершившими административное правонарушение в КР? Мы считаем, так как действующий КоАО КР рассматривает иностранных граждан и лиц без гражданства как субъектов административной ответственности, необходимо и внести отдельную статью и дополнить действующий кодекс нормой, касательно административной ответственности иностранных юридических лиц.
Вместе с тем, порядок привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности имеет некоторые особенности. Так, например, следует отметить, что в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства применяется такая специальная мера административной ответственности как принудительное выдворение из пределов Кыргызской Республики, а также сокращение срока пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Кыргызской Республике. Необходимо отметить, что сокращение срока пребывания иностранных граждан, а также выдворение из пределов Кыргызской Республики иностранных граждан и лиц без гражданства могут устанавливаться и применяться в качестве как основных, так и дополнительных административных взысканий.
Иностранный гражданин и лицо без гражданства могут быть выдворены из пределов Кыргызской Республики в случаях нарушения порядка их пребывания в Кыргызской Республике. При этом данная мера административного взыскания устанавливается и назначается судом (судьей). Касательно иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушающих законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства и порядке их пребывания, то им может быть сокращен определенный срок пребывания в Кыргызской Республике. Решение о сокращении срока пребывания принимается органами внутренних дел и может быть обжаловано в суде.
Общим условием реализации правоспособности самим гражданином является его дееспособность, которая в полном объеме наступает с достижением гражданином восемнадцатилетнего возраста. Вместе с тем, в зависимости от возраста, уровня психического развития Гражданский кодекс Кыргызской Республики устанавливает разную меру дееспособности несовершеннолетних граждан, подразделяя их на лица, не достигших 14- летнего возраста, и лица, от 14-ти до 18-ти лет.
Большое значение для привлечения лица к административной ответственности имеет дееспособность гражданина.
В целом, под дееспособностью понимается способность гражданина осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их.
В соответствии со ст.56 Гражданского кодекса Кыргызской Республики «все граждане имеют равную дееспособность, если иное не установлено законодательными актами».
Таким образом, дееспособность, как и правоспособность, представляет собой часть правосубъектности. В отличие от правоспособности как юридического свойства человека, непосредственно не связанного с его возрастом, психическим состоянием, дееспособность требует наличия у гражданина достаточно развитых интеллекта и воли, способности осознавать свои действия и отдавать себе отчет в этих действиях. Поэтому дееспособность возникает у гражданина в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста, когда человек может, как правило, поступать достаточно сознательно и разумно.
Любой гражданин Кыргызской Республики, иностранного государства или лицо без гражданства, обладающее правоспособностью и дееспособностью является физическим лицом и может быть привлечен к административной ответственности, если иное не оговорено в законе или не предусмотрено международно-правовыми нормами.
Однако, в соответствии со статьей 15 КоАО, к административной ответственности подлежат лица, достигшие установленного возраста. Таким возрастом в статье называется достижение шестнадцати лет. Всесторонний анализ правового положения и правового статуса физического лица свидетельствует о том, что не любое физическое лицо может быть субъектом административной ответственности. Административная ответственность связывается со способностью человека понимать фактическую сторону и общественную значимость совершаемых действий и руководить своими поступками. Подобной способностью могут обладать лишь вменяемые лица, достигшие установленного административным законодательством возраста - шестнадцати лет.
Комментируя понятие вменяемости, следует пояснить, что согласно статьи 16 КоАО, «не подлежит административной ответственности лицо, которое во время совершения противоправного действия либо бездействия находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло сознавать значение своих действий (бездействий) или руководить ими вследствие хронической психической болезни, временного расстройства психической деятельности, слабоумия или иного болезненного состояния психики».
В этой связи, необходимо дать оценку невменяемости. Однако, несмотря на медицинское содержание понятия невменяемости, оно является юридическим понятием. Такие выводы можно сделать, исходя из того, что:
- состояние психического здоровья рассматривается в контексте оценки действий (бездействия) лица;
- окончательное решение вопроса о невменяемости физического лица находится в ведении органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;
- состояние невменяемости оценивается по медицинским (хроническая душевная болезнь, временное расстройство душевной деятельности, слабоумие, иное болезненное состояние) и юридическим (интеллектуальный и волевой) признакам[3].
Таким образом, невменяемость как условие, исключающее возможность привлечения субъекта административной ответственности, имеет не только юридическое, но и медико-психологические аспекты, предполагающие неспособность лица отдавать отчет в своих действиях или руководить ими, воспринимать и оценивать возможные последствия»[4].
Перечисленные признаки (достижение возраста административной ответственности, вменяемость) являются обязательными признаками субъекта любого административного правонарушения, привлекаемого к административной ответственности.
Административное законодательство также отмечает несовершеннолетних как отдельных субъектов административной ответственности. В соответствии с гражданским законодательством, совершеннолетним лицо становится к восемнадцатилетнему возрасту. Соответственно, до достижения 18 лет, лицо считается несовершеннолетним. В частности ст.20 КоАО гласит, что к лицам в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, совершившим административные правонарушения, применяются меры, предусмотренные Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Правительством Кыргызской Республики. Однако данное Положение о комиссии по делам несовершеннолетних, утвержденное Постановлением Правительства КР от 3 ноября 2000 года за № 646 утратило силу в связи с принятием Постановления Правительства от 10 июня 2008 года за № 285 «О создании отделов по поддержке семьи и детей и комиссий по делам детей в государственных администрациях районов и исполнительно- распорядительных органах местного самоуправления Кыргызской Республики».
Однако на сегодня новшеством в данных вопросах является принятие Кодекса Кыргызской Республики о детях от 31 мая 2012 года, который регулирует отношения в сфере обеспечения прав и интересов детей, находящихся на территории Кыргызской Республики, а также детей - граждан Кыргызской Республики, находящихся за пределами Кыргызской Республики, включая обеспечение защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Говоря о мерах административного взыскания, можно отметить, что граждане как субъекты административной ответственности привлекаются за следующие правонарушения в области земельного законодательства:
Согласно ст.104 КоАО гражданам налагается административный штраф в размере до трех расчетных показателей за засорение сельскохозяйственных угодий сорняками и невыполнение мероприятий по улучшению земель и охране почв от эрозии и других процессов, отрицательно влияющих на качество земель, использование земель способами, приводящими к деградации почв и ухудшению экологической обстановки смежных землепользователей, нецелевое использование земельных участков. Данное же правонарушение предусматривает административное взыскание в виде штрафа на должностных лиц до пяти расчетных показателей.
Самовольное занятие земельного участка независимо от формы собственности как вид административного правонарушения предусматривает наложение административного штрафа на граждан - до двадцати, на должностных лиц - до ста расчетных показателей либо административный арест до пятнадцати суток.
Неиспользование пахотных земель по назначению в течение одного сельскохозяйственного сезона влечет наложение административного штрафа на граждан - от одного до трех, на должностных лиц - от трех до десяти расчетных показателей. При этом неиспользование пахотных земель по назначению в течение двух сельскохозяйственных сезонов влечет наложение административного штрафа на граждан - от трех до десяти, на должностных лиц - от десяти до двадцати расчетных показателей.
КоАО содержит правонарушение как невыполнение требований природоохранного режима использования земель, ухудшение экологической обстановки на предоставленном земельном участке и на определенной территории, размещение, проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель. Административным взысканием за подобный проступок является наложение административного штрафа на граждан - от одного до пяти, на должностных лиц - от трех до десяти расчетных показателей.
Искажение сведений о состоянии и использовании земель влечет наложение административного штрафа на граждан - до одного, на должностных лиц - от двух до трех расчетных показателей.
Еще одно административное правонарушение как неиспользование без уважительных причин земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного и лесохозяйственного использования, в течение одного года влечет наложение административного штрафа в размере двух расчетных показателей. Неиспользование без уважительных причин земельного участка, предоставленного для несельскохозяйственного и нелесохозяйственного использования, в течение одного года влечет наложение административного штрафа в размере пяти расчетных показателей. В данных составах правонарушений не уточняется субъектный состав. Однако, мы считаем, что вышеуказанное правонарушение будет относится ко всем субъектам административной ответственности, совершившие данный проступок.
Ст.111 КоАО предусматривает ответственность за нарушение сроков сдачи рекультивированных земель и земель, вновь освоенных взамен отведенных. Санкцией в данном правонарушении будет наложение административного штрафа на граждан - до пяти, на должностных лиц - от трех до пяти расчетных показателей.
Самовольное изменение проекта внутрихозяйственного землеустройства, а равно использование сельскохозяйственных угодий без проекта внутрихозяйственного землеустройства предусмотрены в ст. 113 КоАО. Субъектами выступают граждане и должностные лица. Размер административного штрафа на граждан - от одного до двух, на должностных лиц - от десяти до двадцати расчетных показателей.
Уничтожение или повреждение межевых, ограничительных и предупредительных знаков границ землепользований влечет наложение административного штрафа на граждан - до одного, на должностных лиц - от трех до пяти расчетных показателей.
Уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний или постановлений по устранению нарушения земельного законодательства Кыргызской Республики, выданных должностными лицами специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих госземконтроль, влечет наложение административного штрафа на граждан - до трех, на должностных лиц - от двух до пяти расчетных показателей.
Интересным на наш взгляд является, такое правонарушение как уклонение от регистрации земельных участков в установленные законом сроки. Данное правонарушение влечет наложение административного штрафа до пяти расчетных показателей.
Ст.121 КоАО предусматривает незаконное использование земель водного фонда (кроме природных водных объектов) для возведения хозяйственных построек, строений для хранения и переработки древесины и других объектов, проведение раскорчевки, осуществление линейных сооружений, взрывных, буровых и других работ, снятие верхнего плодородного слоя почвы без надлежащего разрешения на использование этих земель влекут наложение административного штрафа на граждан - от одного до пяти, на должностных лиц - от пяти до двадцати расчетных показателей.
Аналогичная норма содержится в административном законодательстве в отношении земель лесного фонда. Ст.125 предусматривает использование земель лесного фонда для возведения хозяйственных построек, строений для хранения и переработки древесины и других объектов, проведение раскорчевки, осуществление линейных сооружений, взрывных, буровых и других работ, снятие верхнего плодородного слоя почвы без надлежащего разрешения на использование этих земель влекут наложение административного штрафа на граждан - до двух, на должностных лиц - от двух до пяти расчетных показателей.
Самовольное снятие верхнего плодородного слоя почвы, дернины, а равно уничтожение травослоя земель государственного лесного фонда как вид административного правонарушения предусматривает наложение административного штрафа на граждан - от одного до трех, на должностных лиц - от трех до пяти расчетных показателей.
Нарушение установленного режима использования земель природного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному, химическому, бактериологическому загрязнению, влечет наложение административного штрафа на граждан - от трех до пяти, на должностных лиц - от пяти до десяти расчетных показателей.
Порча сельскохозяйственных угодий и других земель или уничтожение плодородного слоя, загрязнение их химическими и радиоактивными веществами, бактериально-паразитическими или карантинными животными и растительными организмами, производственными и иными отходами и сточными водами, предусмотренное ст.184 КоАО влечет наложение административного штрафа на граждан - от одного до шести, на должностных лиц - от пяти до пятнадцати расчетных показателей.
Использование земель, загрязненных химическими соединениями, пестицидами, производственными отходами и сточными водами, для производства сельскохозяйственной продукции влечет наложение административного штрафа на граждан - от двух до пяти, на должностных лиц - от пяти до пятнадцати расчетных показателей.
То же действие, совершенное повторно в течение года после применения мер административного взыскания, влечет наложение административного штрафа на граждан - от пяти до десяти, на должностных лиц - от семи до двадцати расчетных показателей.
Необходимо подчеркнуть, что под расчетным показателем согласно ст.1 Закона Кыргызской Республики «О расчетном показателе» от 27 января 2006 года N 13 понимается нормативный денежный показатель для определения размера социальных выплат, компенсаций, экономических санкций, административных взысканий и штрафов, других экономических показателей, не связанных с оплатой труда. Постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 15 июня 2006 года N 1115-III «Об утверждении размера расчетного показателя» размер расчетного показателя с 1 января 2006 года утвержден в сумме 100 сомов в месяц.
Анализируя установленные в Кодексе КР об административной ответственности санкции за нарушение правил землепользования, можно прийти к выводу о том, что данные санкции не в состоянии обеспечивать превентивную функцию юридической ответственности. Нарушение правил землепользования становится в экономическом плане выгодным для нарушителя. К примеру, как было выше указано, порча сельскохозяйственных угодий и других земель или уничтожение плодородного слоя, загрязнение их химическими и радиоактивными веществами, бактериально-паразитическими или карантинными животными и растительными организмами, производственными и иными отходами и сточными водами, влечет наложение административного штрафа на граждан - от 100 до 600 сом, на должностных лиц - от 500 до 1500 сом. Аналогично можно отметить, уничтожение или повреждение межевых, ограничительных и предупредительных знаков границ землепользований за которое налагается административный штраф на граждан - до 100 сомов, на должностных лиц - от 300 сом до 500 сомов. Размеры административных штрафов за нарушение земельного законодательства в нашей стране являются очень низкими по сравнению аналогичных правонарушений по законодательству соседних государств.
Поэтому представляется целесообразным увеличить пределы санкций за нарушение земельного законодательства. Увеличение размера санкций будет зависеть от вида совершенного правонарушения независимо от того, причиняется ли вред самой земле. Тем не менее, пределы размеров санкций за правонарушения в сфере земельного законодательства с экологической окраской, по нашему мнению, должны быть высокими. К примеру, засорение сельскохозяйственных угодий сорняками и невыполнение мероприятий по улучшению земель и охране почв от эрозии и других процессов, отрицательно влияющих на качество земель, использование земель способами, приводящими к деградации почв и ухудшению экологической обстановки смежных землепользователей, нецелевое использование земельных участков не может быть до 300 сом, как на данный момент, а должно быть гораздо больше.
Подытоживая выше приведенное можно отметить, что понятие физического лица является общим для понятий гражданина Кыргызской Республики, иностранного гражданина и лица без гражданства. Все граждане (физические лица), привлекаемые к административной ответственности должны обладать установленной законом правоспособностью, то есть способностью лица «иметь гражданские права и обязанности». Относительно иностранных граждан и лиц без гражданства, они имеют одинаковую с гражданами Кыргызской Республики правоспособность, если законодательными актами и международными договорами не предусмотрено иное. Административное законодательство также отмечает несовершеннолетних как отдельных субъектов административной ответственности.
Список литературы:
- 1.Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года за № 155-II.
- 2.Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года№235 V
- 3.Дисс.на соискание ученой степени к.ю.н. Байсаловой Г.Т. «Конституционно- правовые основы административной ответственности в Республике Казахстан», Алматы, 2009, стр.65.
- 4.Таранов А.А. Комментарий к кодексу Республики Казахстан об административных правонарушениях. В двух книгах. Книга 1. - Алматы: ТОО «Издательство «Норма-К», 2002, стр. 43-44.