Административно-правовой статус высших учебных заведений Кыргызской республики

Одной из главных задач совершенствования законодательства об образовании должно стать четкое определение административно-правового статуса высших учебных заведений. Таким образом, совершенствование правового статуса ВУЗов должно привести к оптимизации деятельности ВУЗов. 

На современном этапе высшая школа имеет общественно-государственную значимость и является одним из факторов, оказывающих влияние на социально- экономическое развитие общества.

Развитие деятельности вузов в условиях вхождения Кыргызстана в Болонский процесс, реализация потребностей личности в высшем профессиональном образовании, защита прав и интересов граждан в сфере образования требуют четкого определения статуса вуза и повышения эффективности управления высшим образованием.

Высшее учебное заведение является объектом правового регулирования. Нормы права, адресованные вузу, определяют его правовой статус. «Правовой статус вуза – это своеобразная правовая модель высшего учебного заведения, имеющая четкое функциональное назначение. Оно заключается в правовом обеспечении организации деятельности вуза, придании стабильности всей его работе. Наличие правового статуса является обязательным условием функционирования вуза как участника различных правоотношений, в которых реализуются его цели и задачи» [1, с.12]. Обращаясь к правовому статусу вуза, следует выделить наиболее общие моменты его содержания, совокупность которых составляет своеобразную правовую модель вуза. «Такими основными элементами представляются: а) «программный» блок, формирующий содержание работы вуза (т.е. его цели и задачи); б) правовые основания организации вуза как самостоятельной ячейки высшего образования, реализующей задачи этой системы; в) функции, права и обязанности, служащие осуществлению программы деятельности вуза, и его ответственности; г) правовой режим управления вузом, структура и функции его администрации» [1, с.16].

Определяющее значение для работы вузов имеет программный элемент административно-правового статуса, закрепляющего в правовых нормах цели и задачи высшего учебного заведения.

Цели образования устанавливаются исходя из целей государства, провозглашенных Конституцией страны. К ним относятся разработка и реализация социальных программ, направленных на создание достойных условий жизни и свободное развитие личности; совокупность политических, социально- экономических и личных прав и свобод граждан; создание условий для развития государственных, муниципальных и частных учебных заведений; государственное содержание, воспитание, обучение детей-сирот и детей, лишенных родительского попечения; содействие повышению профессиональной квалификации граждан и ст. 45, провозглашает право граждан на образование.

Естественно, цели образования, в том числе высшего профессионального образования, логически вытекают из этих конституционных положений и рассматриваются в двух плоскостях: экономическом и социальном. В экономической плоскости они состоят в удовлетворении потребностей различных отраслей экономики, социально-культурной сферы в высококвалифицированных специалистах, в социальном – в удовлетворении потребностей граждан в образовании и духовном развитии личности.

Однако эти цели, а также задачи высшего профессионального образования не получили реализации в Законе об образовании.

Отсутствие целеполагания и фиксации основных задач этой отрасли образования в правовом регулировании можно считать шагом назад даже по сравнению с советским периодом. К примеру, в советском законодательстве об образовании цели и задачи образования предельно конкретизированы.

Второй из перечисленных элементов правового статуса вуза – правовые основания его организации, что является исходным для функционирования вуза. Он выражается в административно-правовом акте, фиксирующем факт создания конкретного вуза и устанавливающем его подчиненность.

Законом установлен порядок создания вуза. Следовательно, создание вуза представляет предмет административно-правового регулирования. Так, в ст. 13 говорится, что учредителями государственных высших учебных заведений являются Правительство, уполномоченный орган в области образования, министерства и государственные комитеты, негосударственных вузов – юридические и физические лица при соблюдении государственных образовательных стандартов, а международных учебных заведений – иностранные государства, международные организации в соответствии с международными договорами[2].

Образовательные организации, реализующие профессиональные образовательные программы для Вооруженных сил, министерств и иных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, создаются Президентом.

Обязательным условием учреждения вуза является наличие соответствующей учебной и материально-технической базы, научно-педагогических кадров, учебно- методического и информационного обеспечения.

Далее, в законе определен правовой статус образовательной организации: вуз является юридическим лицом. Права юридического лица, а также его гражданские права в части ведения всех видов уставной деятельности возникают с момента их регистрации и получения лицензии на образовательную деятельность.

Статус вуза (тип, вид и категория, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых образовательных программ) устанавливается (подтверждается) при его аккредитации (аттестации).

Отдельным государственным высшим учебным заведениям, вносящим значительный вклад в воспитание, обучение, профессиональное становление личности, может быть присвоен статус «национальный» (ст.9) [2].

В рамках практического осуществления данной нормы Закона в Положении об образовательной организации высшего профессионального образования (далее Положение) говорится, что образовательная организация высшего профессионального образования (далее - вуз) – учебно-научная организация, созданная в целях реализации профессиональных образовательных программ высшего профессионального образования.

Вуз имеет статус юридического лица, самостоятельный баланс и печать, со своим наименованием.

Наименование вуза устанавливается при создании и изменяется в обязательном порядке при изменении его статуса.

Вновь созданный вуз, кроме исключительных случаев, первоначально получает статус института. Изменение статуса и наименования вуза осуществляется по результатам его государственной аккредитации (аттестации).

Положением определены типы высших учебных заведений - университет, академия, институт, специализированный вуз. Главными задачами вуза обозначены:

  • удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии посредством получения высшего или послевузовского образования;
  • развитие фундаментальных и прикладных наук и искусств посредством совместной творческой деятельности научно-педагогических работников и обучающихся, использование полученных результатов в образовательном процессе;
  • подготовка, переподготовка и повышение квалификации специалистов с высшим образованием, а также научно-педагогических кадров высшей квалификации;
  • формирование у обучающихся гражданской позиции и творческой активности;
  • сохранение и приумножение нравственных, культурных и научных ценностей общества;
  • распространение знаний среди населения, повышение интеллектуального потенциала государства;
  • выполнение государственного заказа на подготовку кадров в государственных вузах[3].

Вуз независимо от формы собственности подконтролен министерству образования и науки КР.

Вуз функционирует на основе устава, который утверждается учредителем (учредителями) и проходит государственную регистрацию в качестве юридического лица.

Цели и задачи вуза реализуются через его функции, права и обязанности, составляющие особый элемент правового статуса вузов. Как известно, цель есть идеальный образ (логическая модель) желаемого будущего, достижение которого возможно при успешном решении определенных задач, а, в свою очередь, задача – это проблема, для решения которой организация должна осуществлять конкретные функции, а реализация функций требует предоставления компетенций, т.е. определения круга прав и обязанностей. Пользуясь ими, организация решает поставленные перед ним задачи. Рамки деятельности организации определяются конкретными правами и обязанностями.

Под функциями подразумеваются основные направления вузовской деятельности, в которых реализуется целевое назначение высшего образования. Главными функциями вуза являются учебная, воспитательная, а также научно- исследовательская работа. К ним примыкают вспомогательные функции: финансовая, кадровая, хозяйственная и т.д., которые обеспечивают реализацию основных функций вуза.

Следует отметить, что в Положении нет специального раздела, именуемого «функции вуза», тем не менее, функции вуза рассредоточены в разделах «учебная деятельность», «научная деятельность», «финансовая и хозяйственная деятельность»«международная и внешнеэкономическая деятельность» и т.д.

А компетенции вуза определены ст. 37 Закона. В ней говорится, что образовательные организации обладают самостоятельностью в осуществлении кадровой политики в пределах полномочий, отведенных им законом, в выборе методов обучения, воспитания, в определении научных исследований, в решении организационных, профессиональных, финансово-хозяйственных и иных вопросов в пределах устава, учредительного договора, законодательных и иных нормативных правовых актов Кыргызской Республики.

Вуз самостоятелен в принятии решений и осуществлении действий, вытекающих из его устава. Вмешательство органов государственной власти и управления в организацию учебного процесса, научной и хозяйственной деятельности вуза допускается только в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами.

Как отмечалось выше, ещё одним основным элементом правового статуса вуза являются правовой режим управления вузом, структура и функции его администрации.

Структура вуза рассматривается как совокупность всех структурных подразделений вуза, их соподчиненность, порядок их создания и определения компетенции. В эту структуру входит в качестве одного из его основных элементов «блок» управления вузом, деятельность которого регламентируется ст. 38 Закона. В нем сказано, что непосредственное руководство образовательной организацией возлагается на ректора, директора, заведующего или иного руководителя (администратора).

В Законе установлено, что формами соуправления высшими учебными заведениями являются ученый и попечительский советы и другие советы или комитеты, порядок деятельности которых определяются законодательством и уставом вуза.

В развитие этой нормы в Положении об образовательной организации высшего профессионального образования несколько конкретизированы сферы ведения этих органов соуправления: общее руководство в части учебной, научно- исследовательской, методической работы, комплектования и подготовки научно- педагогических кадров осуществляет выборный орган – ученый совет, а организационной и финансовой деятельности – попечительский совет и финансовый комитет.

Функционирование ученого совета регламентируется Положением об ученом совете высшего учебного заведения. В нем определены цели, задачи, функции, процедура формирования и порядок работы ученого совета.

В Положении говорится, что ученый совет является общественно- профессиональным органом управления высшим учебным заведением. Решения ученого совета по вопросам подбора, расстановки, увольнения кадров, финансово- хозяйственной деятельности имеют рекомендательный характер.

Решения ученого совета по вопросам учебной, научной, воспитательной, финансово-хозяйственной и других видов деятельности принимаются открытым голосованием простым большинством голосов.

Решения ученого совета вступают в силу после его утверждения ректором высшего учебного заведения.

В качестве форм соуправления в законодательстве предусмотрено создание в вузах попечительских советов и финансовых комитетов.

В специальном разделе Положения «Структура высших учебных заведений» изложена общая характеристика внутренней организации вуза. Отмечается, что вузы могут создавать структурные подразделения со статусом юридического лица или филиалы, с выделением им имущества. Структурные подразделения вуза не имеют права создавать филиалы и другие подразделения.

В рамках одного вуза создание дублирующих структурных подразделений (институтов, центров, факультетов и т.д.) для обучения студентов, подготовки и переподготовки кадров по одному направлению или специальности не допускается.

Все научные, конструкторские, производственные и другие подразделения вузов обязаны заниматься образовательной деятельностью.

Разрешено структурным подразделениям реализовывать образовательные программы среднего общего и среднего, высшего профессионального образования, а также программы дополнительного и послевузовского образования.

Вуз, включая все его структурные подразделения, функционирует как единый учебно-научно-производственный комплекс.

Вуз несет ответственность за эффективность и качество учебного и научного процессов в создаваемых им структурных подразделениях, а также отвечает по другим обязательствам в порядке определяемом положении о структурном подразделении.

Формы отношений между структурными подразделениями вуза как учебно- научно-производственного комплекса устанавливаются уставом вуза[3].

Устав вуза является основным внутривузовским нормативным актом, регулирующим все стороны деятельности учебного заведения. В ст. 10 Закона изложены структура устава и порядок его утверждения.

Главным структурным подразделением высшего учебного заведения служит факультет. В соответствии с Положением о факультете высшего учебного заведения

«факультет является учебно-научным, административным подразделением высшего учебного заведения и реализует профессиональные образовательные программы высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования по одному профилю или нескольким родственным направлениям и специальностям, проводит научно-исследовательскую деятельность в соответствующих областях науки» [4].

Факультет объединяет кафедры, учебные и научно-исследовательские лаборатории и другие подразделения.

К важнейшим учебно-научным структурным подразделениям вуза относится кафедра. Кафедра может быть структурным подразделением как самого вуза, так и его факультета или филиала. Это определяется прежде всего профилем кафедры, ее ролью в системе обучения.

Кафедра объединяет профессорско-преподавательский состав (профессоров, доцентов, старших преподавателей, преподавателей, ассистентов и стажеров), аспирантов, докторантов, научных сотрудников, инженерно-технический и учебно- вспомогательный персонал, обеспечивающий преподавание на должном научно- теоретическом, методическом и организационном уровне дисциплин, закрепленных за кафедрой, и проведение научно-исследовательской и учебно-методической работы.

Еще одним структурным подразделением вуза является филиал вуза. Его деятельность регулируется Положением о филиалах образовательных организаций высшего профессионального образования, утвержденного постановлением Правительства от 3 февраля 2004 г. №53.

Филиал – это обособленное подразделение вуза расположенное вне мест нахождения вуза и осуществляющее все или часть его функций.

Создание филиала вуза для ведения образовательной деятельности осуществляется при наличии необходимой учебно-материальной базы, методического и научно-педагогического обеспечения, финансового, информационного и социально-бытового обеспечения учебного процесса требованиям, предъявляемым вузам.

Таким образом, в республиканском законодательстве об образовании в целом отрегулированы основные элементы управления вузом, деятельность внутривузовских учебно-научных подразделений, установлен порядок их создания, функционирования, ликвидации и определены их компетенции.

Однако наряду с подразделениями, составляющими учебно-научный комплекс вуза и выполняющие его функции, есть и административно-управленческие звенья, реализующие функции управления. Это – подразделения, обеспечивающие деятельность вуза в области общего управления, организации учебного процесса, планирования, финансирования, учета, контроля, работе с персоналом, делопроизводства, информационно-коммуникационного обеспечения, международного сотрудничества и другие, относящиеся к управляющей среде.

Деятельность этих управленческих звеньев регламентируется различными видами отраслевого права, ведомственными документами и внутривузовскими актами. Например, в сфере планирования финансов, налогообложения, бухгалтерского учета и отчетности бухгалтерия вуза руководствуется соответствующими нормами Бюджетного и Налогового кодекса, Законом о бюджете Кыргызской Республики и инструкциями министерства финансов, а отдел кадров Трудовым кодексом и соответствующими положениями, утвержденными Правительством, и инструкциями министерства образования и науки т.д.

Кроме этого, есть еще обслуживающие структуры, которые не принимают непосредственного участия в учебной и научной деятельности вуза, но обеспечивают их, а также удовлетворяют социально-бытовые нужды вузовского контингента: библиотека, типография, пансионат, спортлагерь, общежития, транспортные, коммунальные службы и т.д., работа которых регулируется внутривузовскими положениями и приказами ректора.

В современных условиях, когда речь идет об автономии вузов, их мобильном развитии чрезмерная централизация и регламентация в решении вопросов структуры вузов, естественно, является излишней, каждый вуз самостоятельно должен регулировать эти вопросы.

Вместе с тем, нельзя сказать, что административно-правовой статус вуза в нормативно-правовом отношении упорядочен и отрегулирован всесторонне и качественно. В этой области немало просчетов и упущений. Опять наличествуют характерные проблемы: противоречия и смысловые несоответствия в нормах, путаница в целях, задачах и функциях органов вузовского управления, правовые пробелы, отсутствие полноты в юридическом оформлении, расплывчатость формулировок и т.д.

Так, в ст. 22 Закона цели высшего профессионального образования представлены в усеченном виде. В нем говорится, что целью высшего профессионального образования является удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования. Это верно. Но имеется и другая не менее важная цель этой отрасли образования – обеспечение потребностей экономики, социально-культурной сферы страны высококвалифицированными специалистами. Эта очень важная цель высшего профессионального образования не получила отражения в Законе и как результат она отсутствует и в Положении.

На наш взгляд в ст.22 «Высшее профессиональное образование» необходимо внести дополнение следующего содержания «целями высшего профессионального образования являются удовлетворение потребностей личности в расширении и углублении своих знаний и интеллектуального потенциала и обеспечение потребностей экономики, социально-культурной сферы страны высококвалифицированными специалистами»;

Статья 37 Закона посвящена компетенциям образовательных организаций. Однако эти компетенции в Положении не получили четкого разграничения на конкретные права и обязанности вуза и размыто изложены в различных разделах.

В этой же статье говорится, что государство определяет перечень государственных высших учебных заведений республиканского и регионального значения для государственного финансирования. Однако в Положении эта норма не получила отражения. Хотя такая необходимость есть. В разделе II порядок создания, реорганизация и ликвидация вузов следовало точно записать, что вузы по формам финансирования подразделяются на вузы республиканского и регионального значения, что означает их финансирование в первом случае за счет республиканского бюджета, а во втором случае – за счет местных бюджетов. И с учетом этого определить порядок создания, реорганизации и ликвидации этих вузов.

В этом случае региональные вузы могут открываться, реорганизовываться и ликвидироваться региональными органами государственной власти. Соответствующим образом должно осуществляться назначение руководителей этой категории вузов.

В п. 1.4 Положения определены типы высших учебных заведений в зависимости от их специфики. В нем содержится характеристика института, структурного подразделения вуза, который полностью совпадают с характеристикой института-вуза. К тому же многие подобные структурные институты согласно п. 3.2 Положения имеют статус юридического лица и обладают значительной организационной и учебной самостоятельностью. Получается, что внутри высшего учебного заведения создается вуз, который фактически дублирует своего учредителя. Причем многие такие структурные подразделения открываются внутренним решением вуза и не всегда обоснованно, в силу различных субъективных факторов.

В результате, по нашему мнению, происходят структурное обособление внутри вуза, неоправданное дублирование, распыление финансовых, материальных, кадровых и других ресурсов.

Происходит это, прежде всего, потому, что в нормативно-правовом отношении деятельность институтов, структурных подразделений вузов, не отрегулирована.

В целом законодательство в области образования Кыргызской Республики не в полной мере конкретизирует правовой статус ВУЗа, что приводит к противоречивости содержания различных нормативных правовых актов, а также вызывает затруднения в определении объема полномочий и функций ВУЗов в административных правоотношениях, поэтому оно нуждается в совершенствовании. В этой связи необходимо в первоочередном порядке привести в соответствие нормам Закона все подзаконные нормативные правовые акты и исключить противоречия, несоответствия и разночтения их норм законодательным положениям.

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

  1. 1.Барабашева Н.С. Правовой статус вузов в СССР.-М.:Изд-во Моск. Ун-та, 1979.- С.12-16
  2. 2.Закон Кыргызской республики «Об образовании». Издательство Академия. НАКР. 2011.
  3. 3.Положение об образовательной организации высшего профессионального образования Кыргызской республики (В редакции постановления Правительства КР от 5 марта 2009 г. №148). – Текущий архив министерства образования и науки
  4. 4.Положение о факультете высшего учебного заведения Кыргызской Республики, утвержденное постановлением Правительства Кыргызской Республики от 29 мая 2012 г. №346. – Текущий архив министерства образования и науки
Год: 2013
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
loading...