Правовое регулирование отношений в сфере высшего образования в Кыргызской Республике 

Юридическая конструкция права на образование отличается сложной структурной организацией, в основе которой лежит выделение законодателем соответствующих уровней (ступеней) образования. Среди всех элементов данного права особое место занимает право на высшее профессиональное образование. Нормы права в области управления высшим образованием составляют юридическую базу, на которой вузы строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы вносят «ясность и стабильность» в правовые отношения между органами управления высшим образованием, учебными заведениями и гражданами, создают определенные правовые гарантии удовлетворения потребности личности в высшем образовании. Законодательство определяет основные задачи и принципы высшего образования, его систему, систему специальных органов управления высшим образованием. Для органа государственного управления обязательно законодательство, определяющее права управляемых объектов (предприятий, учреждений, организаций), а также граждан. Специфика отношений в области образования отражается на регулирующих эти отношения законодательных актах и составляющих их нормах права [1].

В настоящее время в КР сформирована правовая база высшего профессионального образования. Система источников права, которыми регулируются отношения в области вузовского, а также послевузовского образования, включает два уровня нормативно-правового регулирования: «локальные», нормативные правовые акты КР, и «внешние», международно- правовые акты (рис.1.)

Система нормативно-правовых актов КР представлена нормативными правовыми актами включающими законы и подзаконные нормативные акты.

Законодательная основа правового регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского образования представлена[5]:

• Конституцией КР от 27 июня 2010 года;
• Законом Кыргызской Республики «Об образовании» от 30 апреля 2003 года;
• иными "профильными" законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования;
• "непрофильными" законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

Рис. 1. Законодательная основа правового регулирования отношений в сфере высшего образования. 

Концентрированно принципиальную суть регулирования соответствующего круга общественных отношений всегда выражают нормы Конституции КР. Конституция КР закрепляет гарантии реализации права на образование: это право на образование (ст.45.), светскость образования (ст.1), равноправие граждан (ст. 16 и 18), многообразие форм собственности (ст.12) и др.

Статья 45 Конституции КР целиком посвящена образованию. В ней закрепляется право каждого на образование. При этом государство создает условия для развития государственных, муниципальных и частных учебных заведений [4].

Как известно, наличие права означает существование возможности у граждан пользоваться благом, определенным в содержании данного права, и наличие обязанности государства создать условия для пользования этим благом заведений[3].

В преамбуле Закона КР «Об образовании» закреплено, что под образованием понимается непрерывный системный процесс воспитания и обучения в целях гармоничного развития личности, общества и государства, сопровождающийся констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней. Под получением, обучающимся образования, понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.

Закон КР "Об образовании" является общим, поскольку:

• устанавливает основы правового регулирования образовательных отношений во всех отраслях образования, структуру системы образования и ее основные элементы;
• определяет общие требования к содержанию образования, организации образовательного процесса;
• регламентирует правовое положение участников образовательного процесса и т.д.

Принятие Закона КР «Об образовании», а также Конституции КР имело огромное позитивное значение для развития отечественной системы образования в переходный период. Они заложили правовые основы обновления отношений в этой сфере, а также выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования. Однако на их основе не в полной мере удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систему законодательства в области образования, обеспечивающую последовательное и системное регулирование отношений в рассматриваемой сфере.

Рамочный характер Закона КР «Об образовании» как системообразующего акта в сфере законодательства об образовании подразумевал принятие на его основе специализированных законодательных актов, призванных урегулировать правоотношения в отдельных подсистемах образования, а также установить дополнительные гарантии прав граждан на получение образования соответствующего уровня[3].

Так органы государственного управления в пределах своей компетенции также создают нормативно-правовые акты, которые включаются в систему актов, регулирующих отношения в сфере высшего образования и определяющих статус высших учебных заведений.

Их компетенция в области высшего образования в общем виде определяется ст. 35 и 36 Закона КР «Об образовании».

Исключительной компетенцией органов государственного управления является реализация государственной политики в государственных учреждениях образования вне зависимости от их ведомственной подчиненности; разработка государственных стандартов образования; организация разработки содержания и объемов общеобразовательных программ всех уровней образования; обеспечение информационной, научно-методической и нормативной базой системы образования; организация системы подготовки педагогических, научно-педагогических кадров для учреждений образования; осуществление контроля за качеством образования через систему аттестации и лицензирования и за эффективностью использования бюджетных средств, выделенных на образование и т.д. [8].

Подзаконные нормативные акты, регулирующие отношения в области образования, представлены Указами Президента КР; постановлениями Правительства КР (об утверждении Типовых положений о различных образовательных учреждениях); приказами Министерства образования и науки КР. Документы и нормативные акты, подготовленные Правительством КР[6]: «О дальнейших мерах по обеспечению качества образования и усовершенствованию управления образовательными процессами в Кыргызской Республике» от 18 апреля 2002 года; «О государственных образовательных стандартах профессионального образования в Кыргызской Республике» от 3 февраля 2004 года; «О документах среднего, высшего, дополнительного и послевузовского профессионального образования» от 3 февраля 2004 года; «О дополнительном профессиональном образовании в Кыргызской Республике» от 3 февраля 2004 года; «О филиалах образовательных организаций высшего профессионального образования Кыргызской Республики» от 3 февраля 2004 года; «О структуре и условиях реализации профессиональных образовательных программ профессионального образования в Кыргызской Республике» от 3 февраля 2004 года; «Об утверждении Плана мероприятий по совершенствованию работы с иностранными студентами» от 12 августа 2004 года; «Об утверждении Плана мероприятий партнерства с высшей школой в процессе реализации КОР/НССБ» от 14 октября 2004 года; «О государственных образовательных грантах для обучения студентов в государственных высших учебных заведениях Кыргызской Республики» от 2 июня 2006 года; «Об общереспубликанском тестировании абитуриентов, претендующих на государственные образовательные гранты» от 2 июня 2006 года; «Об образовательной организации высшего профессионального образования Кыргызской Республики» от 5 марта 2009 года; «Об отборе и зачислении абитуриентов в высшие учебные заведения Кыргызской Республики по результатам общереспубликанского тестирования» от 27 мая 2011 года; «Об установлении двухуровневой структуры высшего профессионального образования в Кыргызской Республике» от 23 августа 2011 года; «Об утверждении Перечня направлений, специальностей и объема приема обучающихся на основе государственных образовательных грантов на 2011-2012 учебный год» и др.

Министерством образования и науки Кыргызской Республики разработаны и утверждены следующие основополагающие документы[7]: положение об аттестации образовательных учреждений; положение о государственных стандартах базового высшего образования; классификатор (перечень) направлений базового высшего образования и специальной подготовки специалистов в вузах; о факультете высшего учебного заведения; об ученом совете вузов; о порядке выбора ректоров вузов; о порядке перевода, восстановления и отчисления студентов вузов и ссузов; о кафедрах высших учебных заведений; о курсовых экзаменах и зачетах в вузах; о студенческих общежитиях; программа аттестации образовательных учреждений; об экстернате в вузах; положение о тестировании; положение о лицензировании образовательных учреждений; положение о государственном образовательном стандарте; положение об аспирантуре и докторантуре; положение о попечительском совете высших учебных заведений Кыргызской Республики; руководство по организации деятельности Центра карьеры ВУЗа; порядок перевода, отчисления и восстановления студентов высших учебных заведений Кыргызской Республики; положение об организации самостоятельной работы студентов (СРС) и др.

В образовательном учреждении принимаются локальные нормативно- правовые акты и распространяются только на сотрудников данного учреждения и обучающихся в нем лиц сюда входят: устав ВУЗов; правила внутреннего распорядка; положения; должностные инструкции и т.д.

Таким образом, проведенный анализ показывает, что многочисленные законы КР можно объединить, с известной долей условности, в следующие группы:

• а) законы, в которых регламентируются общие вопросы организации высшего и послевузовского образования в КР;
• б) законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования;
• в) законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений;
• г) законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных отношений;
• д) законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов высшего и послевузовского образования.

Развитие научных и культурных обменов, академическая мобильность и интенсификация обменов студентами, а также другие причины, содействующие расширению международного сотрудничества в сфере образования, обусловливают неизбежность международно-правовой регламентации образовательных отношений.

К настоящему времени уже сформировался значительный блок международно-правовых актов в области образования.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться как в международных договорах и соглашениях, регулирующих исключительно образовательные отношения, так и в различных договорах и соглашениях, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами[2]:

Примером последних может служить Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.). В ст. 13 этого международно-правового акта закреплено право каждого человека на образование и определены основные гарантии реализации этого права. Другой пример - Конвенция о правах ребенка (принята 20 ноября 1989 г. Резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН). Ряд статей этой Конвенции (например, ст. ст. 28, 29, 32, 33 и др.) также затрагивают сферу образования.

Отдельные нормы могут содержаться не только в двусторонних договорах, но и в многосторонних конвенциях (договорах, соглашениях). Среди последних можно выделить:

• международно-правовые акты универсального характера, многие из которых приняты под эгидой ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ) и т.д;
• так называемые региональные международно-правовые акты, принятые в рамках Совета Европы, СНГ, региональные конвенции ЮНЕСКО.

Разнообразные соглашения по сотрудничеству в сфере образования заключаются на двустороннем уровне. На двустороннем уровне вопросы сотрудничества в сфере образования могут затрагиваться, помимо межправительственных соглашений в иных правовых и дипломатических актах, таких как меморандумы, протоколы и др.

Договоренности о развитии сотрудничества могут достигаться не только на межправительственном, но и на межведомственном (министерском) уровне.

Еще одним документом, составляющим международную правовую основу осуществления признания документов об образовании является Великая хартия европейских университетов, которую 18 сентября 1988 г. на праздновании 900-летия Университета Болоньи подписали ректоры 250 университетов многих стран мира. На сегодняшний день в эту «образовательную сеть» входят 750 университетов из более чем 80 стран мира (том числе 13 ведущих вузов Кыргызской Республики).

Существует также большое количество двусторонних и многосторонних международных соглашений в области образования. Среди них Соглашение о сотрудничестве в области образования между государствами-участниками СНГ, Соглашение о предоставлении равных прав гражданам государств-участников СНГ и т.д.

Проанализировав систему нормативно-правовых актов в сфере регулирования высшего образования, можно сделать следующие вывод:

1. На сегодняшний день сформирована обширная нормативно-правовая база в данной области. Однако многие вопросы так и остаются нерешенными, в частности одна из острейших задач по совершенствованию нормативно-правовой базы высшего образования состоит в необходимости скорейшего приведения внутреннего законодательства Кыргызской Республики в соответствие с нормами международных договоров Кыргызской Республики. Значение указанной задачи заметно возросло в связи с вхождением Кыргызской Республики в Болонский процесс. Достаточно отметить, что действующее законодательство до сих пор не имплементировало основные понятия и термины Болонского процесса.
2. Общей проблемой законодательства в области образования являются неразвитость и противоречивость используемого понятийного аппарата, действующее законодательство в области образования практически не содержит определения используемых терминов.
3. Закрепленная законом типология образовательных организаций с жестким закреплением видов реализуемых образовательных программ за каждым типом образовательной организации в настоящее время стала препятствием для развития современных форм организации образовательной деятельности, в том числе с использованием дистанционных технологий, выстраивания индивидуальных образовательных траекторий, расширения спектра образовательных услуг и т.д.
4. Законодательно не предусмотрены возможности реализации образовательной программы совместно несколькими образовательными организациями различных типов, образовательными и научными организациями с участием промышленных предприятий, что является тормозом создания и функционирования многофункциональных образовательных и научно-образовательных центров (комплексов), социокультурных комплексов, комплексных учебных центров профессиональных квалификаций, развития социального партнерства в сфере образования.
5. Активно проходящие в последние годы процессы модернизации значительно актуализировали проблему совершенствования законодательства в области образования. Формирование новых подсистем образования, образовательных институтов и процедур, введение современных форм и технологий обучения, а также управленческих и экономических механизмов требует их надлежащего законодательного оформления, своевременного обновления правовых механизмов реализации конституционных гарантий права граждан на образование, обеспечения равных условий доступа к качественному образованию, сохранения и развития единого образовательного пространства КР. Характер, объем и содержание изменений в системе образования предполагают необходимость кардинального пересмотра основного массива законодательных норм и формирования.

Список использованной литературы:

1. 1.Байденко В.И. Новые стандарты высшего образования: методологические аспекты.- М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2010.
2. 2.Козырин А.Н. Международные правовые акты и документы по развитию европейской интеграции в образовании и исследованиях: Европейской образовательное пространство: от Лиссабонской конвенции о признании до Болонского процесса. - М.: Готика, 2004.-С.249.
3. 3.Система образования в Кыргызстане и ее текущее состояние // Кут билим. - 2006. -
4. 23 августа. Ягофаров Д.А. Образование в системе социальных институтов и в правовом пространстве общества// Основы государства и права. - 2006. - №6. –С. 62- 77.
5. 4.Конституция Кыргызской Республики. Б.: 2010 г.
6. 5.Нормативно-правовые акты КР. [Электронный ресурс] www.toktom.kg. 6.Официальный сайт Правительства КР. Нормативные документы. [Электронный ресурс] www.gov.kg.
7. Официальный сайт Министерства образования и науки КР [Электронный ресурс] www.edu.gov.kg.
8. 8.Закона Кыргызской Республики «Об образовании» от 30 апреля 2003 года N 92.