Правовые основы финансово-экономической деятельности высших учебных заведений в Кыргызской Республике 

В условиях рыночной экономики образовательные организации, в частности государственные высшие учебные заведения, предстают весьма важными субъектами рыночных отношений и в этом качестве они нередко с противоположных позиций рассматриваются представителями экономической науки, правоведами, предпринимательским сообществом, педагогическими работниками, организаторами высшего образования.

В большой степени поляризация взглядов на образовательную организацию обусловливается противоречивой, в определенной степени, природой самого образования. С одной стороны, образование представляет собой нематериальное благо, а, с другой стороны, может рассматриваться как экономический процесс, продукт, частично общественное благо и услуга [3]. Этот вывод относится и ко многим иным видам некоммерческой деятельности, не являющейся предпринимательской, т.е. не предполагающей в качестве своей основой цели систематическое извлечение прибыли. Определенная размытость, расплывчатость критериев разграничения предпринимательской и непредпринимательской деятельности, отражающаяся в том числе в определенной нечеткости юридических критериев классификации юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, стимулирует как доктринальное, так и практическое представление некоммерческих организаций, в т.ч. образовательных, в качестве полноценного источника и участника рыночных отношений [2].

Одновременно и фактический отказ государства от полноценной и надлежащей поддержки образования обусловливает необходимость «свободного плавания» образовательных организаций в рынке.

Практика показывает, что государственные образовательные учреждения, в сфере высшего профессионального образования, успешно занимаются не только образовательной деятельностью в пределах выделенных бюджетом средств, но и сами активно зарабатывают деньги путем внедрения осуществления образовательной деятельности, на платной основе, а также оказания иных образовательных платных услуг, подготовки кадров на договорной основе для коммерческих организаций и т.д. В этой связи представляет интерес исследование вопросов юридической природы правоспособности образовательных учреждений, определение сферы правового регулирования различных видов осуществляемой ими экономической деятельности и установления правовых основ ее регламентации [1].

На современном этапе высшие учебное заведение относится действующим законодательством КР к образовательным учреждениям, которые, в свою очередь, в соответствии со своим главным предназначением, основной уставной целью относятся к некоммерческим организациям, в противоположность другой разновидности юридического лица – коммерческим организациям. Гражданский кодекс КР, Закон КР «О некоммерческих организациях» и Закон КР «Об образовании» допускает возможность осуществления некоммерческими организациями экономической (в частности предпринимательской) деятельности, но только лишь в тех случаях, когда она служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям[8].

Таким образом, право ведения приносящей доход деятельности предоставлено образовательным учреждениям (в частности вузам) законодательно:

  • статьей 85 Гражданского кодекса КР: «Некоммерческие организации могут заниматься предпринимательской деятельностью лишь постольку, поскольку это необходимо для их уставных целей». Важно, что образовательные учреждения, будучи некоммерческими организациями, могут осуществлять деятельность, приносящую доходы [5];
  • статьей 12 Закона КР «О некоммерческих организациях»: «Некоммерческая организация имеет право заниматься любыми видами деятельности, не запрещенными законом, которые не противоречат целям и задачам организации, определенным в уставе, программных документах и иных актах.

Некоммерческая организация имеет право заниматься хозяйственной, в том числе производственной, деятельностью без распределения полученной прибыли между учредителями, членами, должностными лицами, другими сотрудниками и членами органов управления. Такая деятельность может включать в себя производство и реализацию товаров, выполнение работ, оказание услуг с получением вознаграждения и другие виды предпринимательской деятельности, если они не противоречат целям и задачам организации» [6].

  • статьей 37 Закона КР «Об образовании»: «Образовательные организации обладают самостоятельностью в осуществлении кадровой политики в пределах полномочий, отведенных им законом, в выборе методов обучения, воспитания, в определении направлений научных исследований, решении организационных, профессиональных, финансово-хозяйственных и иных вопросов…..», т.е. обладают академической и финансовой автономией.
  • статьей 45 Закона КР «Об образовании»: «Образовательные организации вправе получать доходы от производственной, в том числе внебюджетной образовательной деятельности, которые направляются для выполнения деятельности, предусмотренной уставом».

Статьей 43 Закона «Об образовании» образовательным учреждениям предоставлено право осуществления платной образовательной деятельности.

«Основными источниками финансирования государственных вузов являются республиканский и местный бюджеты. Дополнительными источниками являются:

  • средства физических и юридических лиц, иностранных государств и граждан, выступающих в качестве учредителей;
  • собственные средства образовательных организаций, в том числе валютные, от консультативной, научно-исследовательской, издательской, производственной и другой, приносящей доход деятельности, не запрещенной законодательством Кыргызской Республики, а также от внебюджетной образовательной деятельности по всем видам основных и дополнительных образовательных программ, в том числе в пределах требований государственных образовательных стандартов;
  • доходы от депозитных вкладов;
  • добровольно внесенные средства физических и юридических лиц, добровольные пожертвования и целевые взносы других физических и юридических лиц, в том числе иностранных;
  • кредиты;
  • другие источники, не противоречащие законодательству Кыргызской Республики» [7].

Также рассмотрим Положение «Об образовательной организации высшего профессионального образования Кыргызской Республики» утвержденной постановлением Правительства КР от 3.02.2004 года, (Раздел VIII. Финансовая и хозяйственная деятельность вузов, пункты 8.1-8.7) согласно которой: «Вуз самостоятельно, в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики и уставом, распоряжается внебюджетными средствами, в том числе валютными, поступающими от его внешнеэкономической деятельности».

«Имущество, в том числе здания и сооружения государственного вуза, находится в его оперативном управлении и не подлежит изъятию для использования в необразовательных целях, за исключением случаев, определенных Правительством Кыргызской Республики.

Вуз самостоятельно развивает материально-техническую базу в пределах средств, выделенных на выполнение государственного заказа, а также за счет собственных средств и других законных источников (пункт 8.7 указанного положения)».

Финансово-экономическая деятельность образовательных учреждений регулируется также следующими нормативными документами:

  • типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством КР. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения выполняют функции примерных положений;
  • разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений. Устав образовательного учреждения в части, не урегулированной законодательством КР, разрабатывается и принимается образовательным учреждением и утверждается его учредителем;
  • иными нормативными документами, устанавливающими порядок решения конкретных проблем в сфере образования.

Отдельно следует выделить законодательные и нормативные акты, не относящиеся прямо к системе высшего образования, но определяющие условия функционирования образовательных учреждений и организаций. К ним относятся в первую очередь документы по налоговому регулированию, организации бюджетного финансирования, бухгалтерскому учету и отчетности и т.д. Вся совокупность действующих законодательных и нормативных актов определяет условия функционирования образования. И их, безусловно, необходимо учитывать в практической деятельности всем образовательным организациями, независимо от того, являются ли они государственными или нет [7].

Таким образом, в правовом регулировании экономической деятельности вузов необходимо учитывать следующие особенности их положения.

  • Высшее учебное заведение является как юридическое лицо в организационно- правовой форме образовательным учреждением.
  • Следует признать, что вуз в имущественной сфере предстает как некоммерческая организация, основной целью которой является образовательная деятельность.
  • В соответствии с Законом КР «Об образовании» и другими нормативно-правовыми документами в вузе может быть имущество как бы двух видов: имущество, закрепленное за ним учредителем на основе оперативного управления, и собственное имущество, которым вуз вправе распоряжаться по своему усмотрению.
  • Вуз самостоятельно осуществляет учебную, научную, финансово-хозяйственную и иную деятельность в соответствии с законодательством и своим уставом, утвержденным в установленном законодательством порядке.

На первый взгляд, законодательное закрепление права собственности вуза на доходы от собственной деятельности позволяет самому вузу (в лице его органов управления) осуществлять самостоятельно экономическую деятельность, приносящую доход, при условии, что она не противоречит задачам образовательного процесса. Однако право на самостоятельность действий и, следовательно, на свободное распоряжение соответствующим имуществом ограничено специальной правоспособностью вуза: он может осуществлять лишь те виды деятельности, которые предусмотрены его учредительными документами (уставом), что следует отдельно закрепить в Законе.

В то же время необходимо четко разграничивать деятельность вуза, осуществляемую в соответствии с заданием учредителя, и его деятельность, решение о которой принималось самим вузом, его органом. В действительности такую грань нередко весьма трудно провести.

Самостоятельность вуза, в первую очередь, в хозяйственной деятельности, ограничивается в соответствии со следующими критериями [4].

  • Главная цель деятельности вуза – обучение, подготовка кадров.
  • Ведение образовательного процесса по определенному профилю – направлениям, специальностям.
  • Соответствие направления самостоятельной экономической деятельности профилю подготовки.
  • Самостоятельность в совершении сделок (на основе собственного имущества).
  • Закрепление соответствующих правомочий в уставе вуза.
  • Задание учредителя на проведение соответствующей деятельности

Придание, пусть и весьма ограниченной, имущественной самостоятельности образовательным организациям в виде образовательных учреждений было вызвано стремлением законодателя обеспечить экономическое выживание системы образования, прежде всего ее государственного сектора, в условиях жесточайшего бюджетного недофинансирования, а для негосударственных образовательных учреждений тем самым была юридически закреплена собственно экономическая основа их существования и развития.

Тем самым произошло своего рода размывание единой по своей правовой природе конструкции права собственности, установление законодательно иных юридических построений, не отвечающих основным принципам рыночных отношений.

Действующее законодательство об образовании, в т.ч. о высшем образовании, в части правового регулирования самостоятельной экономической – предпринимательской - деятельности вуза содержит, по нашему мнению, определенные внутренние противоречия в части урегулирования особенностей экономической деятельности образовательных учреждений в целом, не согласуется также с рядом норм Гражданского кодекса КР, вступая в противоречие с ними и превращая, в конечном итоге, некоммерческие по своей правовой природе и целям высшие учебные заведения в коммерческие организации.

Одновременно проявляется неполнота, неэффективность правовых норм, регулирующих экономическую деятельность высших учебных заведений. В этих условиях особое значение приобретают вопросы гарантирования, защиты прав, в т.ч. экономических, субъектов образовательной деятельности.

Что же касается юридических критериев соответствия видов предпринимательской деятельности некоммерческой организации целям деятельности, ради которых она создана, то они фактически не разработаны и законодателем не закреплены. Существует необходимость законодательно уточнить, в частности в самом Законе о некоммерческих организациях, какая же вообще деятельность некоммерческих организаций может считаться необходимой для осуществления их уставных целей.

По нашему мнению, при уяснении характера деятельности вуза необходимо разграничивать: экономическую деятельность не приносящую доход вузу и финансируемую учредителем, например, бесплатное образование; самостоятельную экономическую деятельность, приносящую доход вузу; предпринимательскую, осуществляемую самостоятельно с целью (умыслом) систематического извлечения прибыли на свой риск.

Следует отметить, что такое деление является достаточно условным и получает свое конкретное содержание лишь в контексте определенных признаков и условий. Так, образовательная деятельность, осуществляемая на платной основе, с полным возмещением затрат на обучение обучающихся, рассматривается как доходная экономическая деятельность. Но если она финансируется учредителем, то такая экономическая деятельность не приносит доход. То же самое можно сказать о видах деятельности, входящих в первые три группы.

Таким образом, следует, во-первых, законодательно закрепить конкретные критерии, определяющие границы самостоятельности экономической деятельности вуза, и защищающие учредителя, прежде всего, государство, от приносящей ущерб экономической деятельности высших учебных заведений, осуществляемой их руководителями. Во-вторых, необходимо и юридически закрепить процедуры контроля со стороны учредителя за финансово-экономической деятельностью вуза, включая все ее виды, а также процедуры блокировки такой деятельности. Конечно с учетом разграничения вузов на государственные (бюджетные и хозрасчетные) и частные.

В-третьих, следует достаточно четко определить, какими конкретно видами деятельности, кроме образовательной, вправе заниматься вуз, и в какой степени он вправе распоряжаться полученными доходами (по согласованию с учредителем).

В - четвертых, в республике есть отдельные государственные высшие учебные заведения, мало что имеющие общее с государственным статусом (государственным заказом на проведение НИР, на подготовку специалистов и т.д.). Однако, несмотря на это, под формальным статусом государственного вуза в течение нескольких лет они продолжают пользоваться помещениями, всей учебной, хозяйственно-бытовой и другой инфраструктурой государственных учреждений. Гораздо выгодно и справедливо было бы юридически правильное определение их негосударственный (частный) статус с четким определением и решением имущественных вопросов.

 

Список использованной литературы:

  1. 1.Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации: автореф. дис. … доктора юрид. наук / В.В. Кванина – М., 2006.
  2. 2.Костенко Н.В. Гражданско-правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации. автореф. дис…. к.ю.н. Омск, 2003.
  3. 3.Куров С.В. Экономическая деятельность высших учебных заведений: гражданско- правовой аспект. - М.: Готика, 2005.-176 с.
  4. 4.Насонкин В.В. Гражданско-правовое регулирование экономической деятельности высших учебных заведений в Российской Федерации. автореф. дис…. к.ю.н. М., 2004.
  5. 5.Гражданский кодекс Кыргызской Республики. Часть 1. – Б.: Академия, 2008 год. 6.Закон КР «О некоммерческих организациях» от 15 октября 1999 года.
  6. 7.Закон КР «Об образовании» от 30 апреля 2003 года.
  7. 8.Нормативно-правовые акты КР. [Электронный ресурс] www.toktom.kg. 
Год: 2012
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
loading...