Актуальные вопросы либерализации законодательства о трудовой миграции в Казахстане

Географическое расположение нашей страны свидетельствует о том, что экономика, правовая среда и общество Казахстана исторически развивались не только за счет внутренних факторов, но и в результате мощного влияния со стороны внешних воздействии, коренным образом изменивших ход этнодемографических и социально - культурных процессов в регионе. Одним из таких факторов является миграция населения. Казахстан в силу своей геополитической расположенности не мог не испытывать влияния сопредельных территорий. Структура современного населения Казахстана отражена в процессах большого притока на его территорию переселенцев из других частей страны, начавшегося во второй половине XIX столетия и особенно интенсивно продолжившегося в начале ХХ в.

Второй пик миграционного потока в Казахстан можно увидеть на стыке ХХ и XXI столетий. Влияние глобализации и неравномерность социально- экономического развития стран привели к тому, что миграция населения приобрела в современном мире беспрецедентное значение, требующее смены подходов к правовому обеспечению данных процессов. Правовое обеспечение миграций приобретает все большую социально-политическую остроту и актуальность в силу масштабов миграционных потоков и их последствий для республики. Поэтому целью данной статьи является анализ современного состояния правового обеспечения миграционных процессов в Казахстане и правовая оценка необходимости модернизации и либерализации законодательства. Бюро по демократическим институтам и правам человека при Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) провело исследование, где рассмотрены официальные цифры миграционных потоков в Республику Казахстан (РК). Работа и частные дела, как свидетельствуют цифры статистики, являются наиболее частой причиной посещения Казахстана. Всего в 2011 году зарегистрировано 1166959 участников миграционного процесса (рисунок 1). 

 Сведения о временном пребывании иностранцев в РК за 12 месяцев 2011 года   

Рисунок 1 - Сведения о временном пребывании иностранцев в РК за 12 месяцев 2011 года 

На первом месте по количеству трудовых мигрантов в Казахстане среди приграничных стран СНГ находится Россия (5768 человек), на втором месте Узбекистан (1325 человек), на третьем месте Кыргызстан (235 человек). Среди стран дальнего зарубежья большое количество трудовых мигрантов приезжает из Турции и Китая, соответственно - 6973 и 5027 человек, из остальных стран дальнего зарубежья за 2011 год прибыло 15757 человек [1].

Масштабы трудовой иммиграции в Казахстан имеют тенденцию к увеличению, но основная проблема заключается, что нелегальная трудовая миграция из стран Союза Независимых Государств (СНГ) продолжает расти. И об этом говорят те же цифры. Среди выдворяемых из страны наибольшее число составляют узбеки, кыргызы и таджики, а среди легально въехавших (рисунок 1) больше всего – граждан России, Китайской Народной Республики (КНР) и Турции. Следовательно, в стране нелегальная миграция в целом и нелегальная трудовая миграция, в частности, превалирует за счет огромного потока нелегалов именно из стран Центральной Азии. В Казахстане существуют несколько центров, куда стремятся трудовые мигранты: Алматы — прежняя столица Казахстана, Астана — нынешняя столица Казахстана и южные регионы (Южно-Казахстанская, Жамбылская области), а также нефтяные районы на западе страны.

Ситуация с трудовой миграцией из года в год не меняется, более того, приобретает характер найма на работу целыми семьями, национальный состав продолжает оставаться тем же – таджики, узбеки и кыргызы.

Но, главная проблема правового обеспечения трудовой миграции в том, что как отмечают в большинстве своих исследований казахстанские неправительственные организации, от 60 до 70% всех трудовых мигрантов работает в Казахстане нелегально. Официально регистрируется в органах миграции лишь одна пятая часть так называемых «гастарбайтеров». Количество нелегальных мигрантов на несколько порядков превосходит число легальных. По данным МВД РК, за 10 месяцев 2011 года к административной ответственности в РК было привлечено свыше 1800 работодателей и около 136 тысяч иностранцев. 17 тысяч нарушивших местное законодательство гастарбайтеров было выдворено за пределы Казахстана [2].

Основные причины эскалации нелегальной трудовой миграции заключаются в несовершенстве законодательства и несовершенстве механизма его исполнения в нашей стране (в последней причине можно также отдельно выделить коррупционную составляющую). Указанные выше причины создают условия для неэффективности реализации государственных программ по снижению уровня безработицы среди казахстанских граждан; пополнения этнических организованных преступных групп новыми членами, созданию системы нелегальной торговли людьми и наркотиками; формирование теневого оборота финансовых средств для обеспечения преступной деятельности; внутренней криминализации и росту активности трудящихся - мигрантов как переносчиков особо опасных инфекционных болезней и др.

По данным Всемирного банка (ВБ) за 2010 год, в списке основных стран, «экспортирующих и импортирующих» рабочую силу, Казахстан занимает 9-е место страны - импортера, а среди стран Центральной Азии - первое. И не смотря на то, что согласно отчетам ВБ и данным миграционной службы РК, в 2010 году в страну въехало более 1300 тысяч гастарбайтеров, что вдвое меньше, чем в 2009 году, неурегулированный законом нелегальный миграционный поток, по-прежнему, можно считать угрожающим безопасности жизнедеятельности граждан нашей страны[3].

Поскольку у Казахстана безвизовый режим со всеми странами СНГ (кроме Туркменистана), значительное количество мигрантов прибывают законно, то есть они указывают такие причины прибытия как на работу или по частным делам, но по прибытии работодатель не всегда пописывает с ними трудовой договор. Не имея подписанного контракта трудящийся мигрант становится незаконно занятым или, по определению Международной организации по миграции (МОМ) и Международной Организации Труда (МОТ), мигрантом с «неурегулированным статусом». Поэтому статус трудовых мигрантов, как в Центральной Азии и Казахстане, в частности, так и в СНГ в целом, имеет неурегулированный характер.

В силу несовершенности регулирования правового статуса трудовых мигрантов и не достаточной неэффективности действующих многосторонних документов, принятых в рамках СНГ, Евразийского Экономического Сообщества (ЕврАзЭС), Организации Центральноазиатского сотрудничества (ОЦАС) и других региональных организаций в области миграции, Правительство Республики Казахстан в отношении граждан дальнего зарубежья, в соответствии с принятым 13 марта 2003 г. (с изменениями на 2011 г.) Постановлением «О некоторых мерах по усилению миграционного контроля», ввело режим обязательной регистрации при въезде или по прибытии в страну[4]. Для того чтобы иностранец мог легально работать и не опасаться миграционной полиции и других органов правопорядка, работодатель обязан оформить необходимые документы, то есть приобрести лицензию в Министерстве труда и социальной защиты населения Республики Казахстан на привлечение иностранной рабочей силы и платить налоги. Этот механизм формирует общепринятый в мировой практике механизм квот на ввоз иностранной рабочей силы. До 2009 года квота на привлечение рабочей силы в Казахстан была равна 2,4%, а в 2009 – 2010 годах она была снижена до 0,75% к экономически активному населению республики. Согласно Постановлению, с изменениями на 2011 год, квоты по четырем категориям привлекаемых иностранных работников установлены из расчета 0,85 % в следующем размере: руководящий состав организации, специалисты с высшим и средним профессиональным образованием - 0,35%, квалифицированные рабочие - 0,35% и рабочие, занятые на сезонных сельскохозяйственных работах - 0,05% [5]. При этом по статистике количество безработных граждан в Казахстане на 01.01.2011 год составляет свыше полумиллиона человек. И не смотря на это квоты увеличиваются, что ведет к увеличению безработицы в стране. Правительство же России снижает квоты, и в 2011 году она снова была снижена с 1,94 до 1,75 млн. иностранных работников [6]. Снижение количества привлекаемых из-за рубежа работников в Россию объясняется тем, что в июле 2010г. были введены новые механизмы привлечения иностранцев - патентная система для работников, приезжающих для трудоустройства у физического лица, а также приглашение иностранных граждан (высококвалифицированных специалистов), на которых не распространяются квоты. Сокращение квоты (квоты обычно являются механизмом ввоза неквалифицированной рабочей силы) - это закономерный ответ страны на риски, связанные с замедлением темпов роста экономики. Факт высвобождения такого количества рабочих рук в условиях экономической рецессии – немалая угроза безопасности страны. Этот фактор, как правило, усугубляет криминогенную ситуацию в крупных городах и провоцирует негативное отношение к гастарбайтерам со стороны местного населения. Непринятие во внимание уровня роста безработицы внутри страны со стороны Правительства РК и повышение квот в 2011 – 2012 г.г. говорит о недальновидности, в отличие от соседней России, в вопросах регулирования занятости (в России более активно в последние годы используют схемы патентов и приглашений). Живя в Казахстане, гастарбайтеры не платят налоги и потому не вносят никакого вклада в его развитие. Денежные переводы трудовых мигрантов и торговцев из Центральной Азии образуют сегмент примерно в 40% всей теневой экономики в регионе. В этой связи можно только предполагать истинные размеры нелегальной трудовой миграции. Учитывая отрицательные последствия влияния нелегальной трудовой миграции на РК, независимые эксперты обращают внимание на проблему несоответствия требованиям времени законодательной базы этой сферы. Но за последнее время власти Казахстана, с учетом все более обостряющейся проблемы нелегальной трудовой миграции, стали фокусировать внимание на урегулировании ситуации в этом направлении.

Вопросы предпринимательской деятельности (торговля на рынках, малый и средний бизнес), в соответствии с действующим в Республике Казахстан законодательством, не входят в сферу трудовой миграции, но их важно также включить в список шагов по регулированию трудовой деятельности мигрантов в данной сфере. В этом направлении необходимо инициировать подписание с казахстанской стороной (в данном случае с Министерством индустрии и торговли РК) соответствующего Соглашения, регламентирующего все аспекты предпринимательской деятельности граждан стран Центральной Азии и других стран на территории Республики Казахстан [7].

Как свидетельствуют данные Международной Организации по миграции в РК четыре, описанных на рисунке 2 ключевых момента снижают правовой статус трудовых мигрантов, делая его уязвимым[8].

Итак, неквалифицированные или малоквалифицированные трудовые мигранты вынуждены работать в неформальном секторе, так как уровень их образования и квалификации недостаточен для легального рынка труда; трудовые мигранты недостаточно осведомлены о порядке законного въезда, проживания и получения работы. Незнание законов и порядка приема иностранной рабочей силы в стране пребывания приводит к правонарушениям со стороны мигрантов, что влечет за собой депортацию; трудовые мигранты соглашаются на любые условия труда проживания; у них также имеет место низкий уровень информационной обеспеченности и правовых знаний. Незнание законодательств Республики Казахстан приводит к тому, что зачастую трудовые мигранты подвергаются штрафам со стороны налоговых органов, аресту и, как следствие, выдворению из страны.

 Факторы ухудшения нормативно – правового обеспечения прав трудовых мигрантов в Казахстане

Рисунок 2 - Факторы ухудшения нормативно – правового обеспечения прав трудовых мигрантов в Казахстане

Все чаще в Казахстане стали предпринимать практические шаги по выявлению и нейтрализации проявлений нелегальной трудовой деятельности иностранных граждан на своей территории. И огромную роль в этой связи играет правовая разъяснительная работа неправительственных организаций. По данным исследований таких неправительственных организаций, как Общественный Фонд «Транспаренси Казахстан», «Миграция и развитие в Центральной Азии» и других, в настоящий момент усиливающееся миграционное движение населения является одной из наиболее актуальных проблем современной трансформации в странах евразийского континента[9;10]. В связи с этим необходимо решить следующие задачи, способствующие улучшению правового статуса мигрантов в РК. Их можно изобразить в виде рисунка 3, позволяющего показать какой уровень мер является более приоритетным, по степени своего влияния на правового статус трудящегося мигранта.

На рисунке 3 описаны основные формы правовой помощи, которую необходимо оказывать трудовым мигрантам. Создание инфраструктуры, способствующей формированию правового механизма реализации указанных мер, а также соответствующее финансирование со стороны государственных органов и неправительственного сектора могли бы значительно укрепить правовой статус трудового мигранта.

 Меры, направленные на улучшение правового статуса трудовых мигрантов в Казахстане 

Рисунок 3 - Меры, направленные на улучшение правового статуса трудовых мигрантов в Казахстане 

Как бы активно не высказывались в отношении отрицательного влияния трудовой миграции в Казахстан так называемых «гестарабайтеров» из стран Центральной Азии ученые и общественные деятели, этот поток рабочей силы из стран с низким уровнем жизни невозможно остановить в силу глобальных экономических и геополитических причин. Поэтому его нужно законодательно обеспечить, урегулировать институционально и сформировать правовой заслон, который бы гарантировал защиту прав этих людей для снижения социальной и криминологической напряженности в казахстанском обществе.

Современная неэффективность международно-правового регулирования трудовой миграции не только в регионе «Казахстан – Россия - Центральная Азия», но и в других регионах, например, в регионе «Латинская Америка – США - Канада», выражается в росте нелегальных и криминальных перемещений и занятости трудящихся-мигрантов в сфере теневой экономики, приобретающих массовый характер. Государства, в свою очередь, отвечают ужесточением мер борьбы против нелегальной миграции [11]. Указанное противоречие приводит к массовым нарушениям правопорядка и прав трудящихся-мигрантов. Многочисленные исследования НПО в РК показывают, что законодательство, действующее в сфере регулирования миграционных процессов, не отвечает потребностям правоприменительной практики. Так, по степени детализации в РК оно еще отстает от ряда зарубежных стран и не в полной мере соответствует международным стандартам. Поэтому, важно предложить, описанные на рисунке 3 меры по его совершенствованию. При этом, дальнейшее развитие законодательство о трудовой миграции в РК должно руководствоваться следующими принципами: государство обязано признать права и свободы трудящихся- мигрантов; государство обязано соблюдать и защищать права трудящихся- мигрантов, т.е. брать на себя обязательство воздерживаться от вмешательства в сферу их экономических интересов, кроме случаев, установленных законом.

Таким образом, в завершении данной статьи необходимо сделать общие выводы:

  • совершенствование правового статуса трудящихся-мигрантов в РК должно предполагать устранение существующих коллизий правовых норм, касающихся прав и обязанностей последних, преодоления неопределенности правового регулирования;
  • либерализация и модернизация законодательства стран – импортеров рабочей силы должна идти параллельно, так как миграционный поток всегда восстанавливает свой баланс за счет страны, где миграционный режим более либеральный, тем самым повышая уровень социальной и криминологической составляющей в граничащих между собой странах – импортерах рабочей силы (пример России и Казахстана).

 

Список использованных источников: 

  1. 1.Судебное санкционирование ареста в Республике Казахстан. Аналитический отчет Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, Варшава, 2011 г.
  2. 2.Доклад Астанинского филиала Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности. Доклад по результатам мониторинга, проведенного в судах г.г. Актау, Алматы, Астана, Костанай, Усть-Каменогорск и Павлодар. - Астана, 2011 г. - с. 39-40.
  3. 3.Ведение бизнеса в Казахстане. Доклад о возможность применять лучшую международную практику для поддержки предпринимательства // http://russian.doingbusiness.org/ 2011 4.Постановление Правительства РК «О некоторых мерах по усилению миграционного контроля» от 13 марта 2003 г.
  4. 5.Правила определения квоты, условия и порядок выдачи разрешений работодателям на привлечение иностранной рабочей силы в Республику Казахстан (с изменениями и дополнениями по состоянию на 02.02.2011 г.)
  5. 6.Постановление Правительства Об установлении квот на привлечении иностранной рабочей силы N895 от 12 ноября 2010г.
  6. 7.Досманбетова А. О проблемах трудовых мигрантов Республики Таджикистан на территории Республики Казахстан // «Analytic» №2-2007 - 22 мая 2007
  7. 8.Аналитика деятельности Международной Организации по миграции в РК // http://www.iom.kz/index_ru.html
  8. 9.Коррупция и незаконная миграция. Исследование Общественного Фонда «Транспаренси Казахстан». Осуществлено при поддержке Международной организации по миграции (МОМ) в 2010 году, в партнерстве с Международным Казахстанским Бюро по правам человека и соблюдению законности (КМБПЧиСЗ) // http://www.transparencykazakhstan.org
  9. Материалы Вестника «Миграция и развитие в Центральной Азии» № 4. - 2011 г. // http://www.iom.kz/
  10. Прудникова Т.А. Общепризнанные принципы и нормы международного права как политико-правовые основы миграции населения // Материалы межвузовской научно- практической конференции «Национальная безопасность и ее обеспечение органами внутренних дел» (27 декабря 2004г.). - М.: МосУ МВД России, 2005 г. – 0,3 п.л.
Год: 2012
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
loading...