Государственные внебюджетные фонды, отдельные аспекты их функционирования

По поводу роли внебюджетных фондов в экономике, необходимости их функционирования идет много дискуссий, в связи, с чем мы попытались рассмотреть каково место и значение этих фондов в финансовой системе Казахстана.

В целом возникновение внебюджетных фондов в Казахстане, начиная с 1991г., диктовалось потребностями социально- экономического развития: необходимо было обособить часть государственных финансовых ресурсов на строго функциональные цели, разгрузить государственный бюджет от несвойственных расходов, отчасти снизить его дефицит. Эту задачу призваны были решить Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Единый союзно- республиканский фонд социальной поддержки населения, Государственный фонд содействия занятости населения. Некоторые фонды имели сугубо узкоцелевое назначение - Дорожный фонд, Фонд содействия конверсии военного производства, инновационные фонды разного назначения и другие.

Вообще, следует различать государственные внебюджетные и негосударственные фонды; последние весьма разнообразны по целевому назначению, хотя и аналогичны некоторым государственным внебюджетным фондам, например, негосударственные накопительные пенсионные фонды, различные гуманитарные, в том числе и международные фонды. Различаются также внебюджетные фонды и фонды целевого финансирования, которые до 1996г. включительно оставались в составе государственного бюджета: фонд охраны недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, фонд охраны природы. Да и другие рассматриваемые здесь фонды периодически, на протяжении 1992-1996 гг., включались в государственный бюджет и исключались из него. Это отражает процесс становления финансовой системы: поиска оптимального варианта ее структуры.

В Казахстане накоплен определенный опыт применения данной формы организации финансовых отношений. В течение 1995-1998 гг. действовали следующие внебюджетные фонды:

• Государственный накопительный пенсионный фонд;
• Фонд государственного социального страхования;
• Фонд обязательного медицинского страхования;
• Фонд содействия занятости;
• Дорожный фонд.

Функционирование данных фондов с 1996г было признано нецелесообразным в связи с изменением финансовой политики в сторону централизации финансовых ресурсов государства, поэтому средства фондов были консолидированы в республиканском бюджете. Однако сложившаяся в дальнейшем ситуация подтвердила эффективность децентрализации и автономного формирования и использования государственных финансовых ресурсов для оперативного управления ими при обеспечении надлежащего контроля за расходованием средств со стороны общества.

Хотелось бы остановиться на отдельных из них и дать им краткую характеристику.

Акционерное общество «Государственный фонд социального страхования» создано в соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 февраля 2004 года № 237 «О создании акционерного общества «Государственный фонд социального страхования» со стопроцентным участием государства в его уставном капитале. Уставной капитал Фонда формируется деньгами из средств республиканского бюджета и составляет сорок пять миллионов девятьсот пятьдесят тысяч тенге. Учредителем Фонда является Правительство Республики Казахстан в лице Комитета государственного имущества и приватизации.

Основной целью деятельности Фонда является внедрение системы обязательного социального страхования в Республике Казахстан, обеспечение сохранности и целевого использования социальных отчислений.

• Основными видами деятельности Фонда являются: аккумулирование социальных отчислений;
• осуществление социальных выплат участникам системы обязательного социального страхования, в отношении которых наступил случай социального риска, включая членов семьи иждивенцев в случае потери кормильца - участника системы обязательного социального страхования;
• инвестиционная деятельность путем размещения активов Фонда в финансовые инструменты через Национальный Банк Республики Казахстан.

Анализ деятельности АО «Государственный Фонд социального страхования» показал, что социальное страхование не является универсальным механизмом социальной защиты на все времена. Оно зависит от состояния экономики, рынка труда, демографических условий развития общества и ряда других факторов. Например, структурные преобразования экономики, рост дифференциации в доходах населения, долгосрочные демографические изменения, рост продолжительности жизни населения - эти и ряд других проблем в дальнейшем могут потребовать модернизации экономических, правовых и организационных механизмов институтов социального страхования.

Что касается АО «Государственный накопительный пенсионный фонд», то учредителем ГНПФ - Правительство Республики Казахстан. Государственный накопительный пенсионный фонд формирует собственный капитал накопительных пенсионных фондов, представляющий собой стоимость активов накопительного пенсионного фонда за вычетом суммы его обязательств.

Собственный капитал накопительного пенсионного фонда образуется за счет:

1. 1)вкладов учредителей и акционеров в уставный капитал;
2. 2)комиссионных вознаграждений;
3. 3)других источников, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.

Инвестиционное управление пенсионными активами накопительного пенсионного фонда осуществляется организацией, осуществляющей инвестиционное управление пенсионными активами, либо накопительным. Суммарный уставный капитал организаций, осуществляющих инвестиционное управление пенсионными активами, с иностранным участием не может превышать 50 % совокупного объявленного уставного капитала всех организаций, осуществляющих инвестиционное управление пенсионными активами Республики Казахстан.

В целом, пенсионная система Казахстана также претерпела значительные изменения. На 1 января 2011 года в республике функционировали 13 накопительных пенсионных фондов. Лицензии на инвестиционное управление пенсионными активами фондов имеют 15 юридических лиц, из них 12 фондов имеют лицензию на самостоятельное управление пенсионными активами. 10 банков второго уровня осуществляли кастодиальную деятельность. Вместе с тем, кастодиальное обслуживание фондов осуществляли 6 банков второго уровня. По состоянию на 1 января 2011 года количество счетов вкладчиков (получателей) по обязательным пенсионным взносам составило 7 989 782 с общей суммой пенсионных накоплений 2 252,6 млрд. тенге. За 2010 год количество счетов вкладчиков, перечисляющих обязательные пенсионные взносы, увеличилось на 257 654 (3,3%), пенсионные накопления также увеличились на 397,4 млрд. тенге (21,4%).

Таблица 25-Динамика пенсионных накоплений в РК млрд. тенге

По состоянию на 1 января 2011 года совокупный объем пенсионных активов, находящихся в инвестиционном управлении ООИУПА составил 2 260,1 млрд. тенге, увеличившись за 2010 год на 399,3 млрд. тенге или на 21,46%. В инвестиционном портфеле накопительных пенсионных фондов доля государственных ценных бумаг эмитентов РК составляет 44,3% (1 000,6 млрд.тенге) от общего объема инвестированных пенсионных активов и относительно аналогичного показателя по состоянию на 1 января 2010 увеличилась на 33,7% или 252,0 млрд. тенге. Доля негосударственных ценных бумаг эмитентов РК по состоянию на 1 января 2011 года составила 34,03% от общего объема инвестированных пенсионных активов (756,6 млрд. тенге).

Совокупный капитал фондов по состоянию на 1 января 2011 года составил 84,2 млрд. тенге, в том числе уставный капитал 44,2 млрд. тенге или 52,5% от общего объема совокупного капитала. Общая сумма активов по состоянию на 1 января 2011 года по фондам составила 88,2 млрд. тенге.

Финансовые инвестиции за счет собственных активов фондов по состоянию на 1 января 2011 года составили 69,4 млрд. тенге или 78,7% от совокупных активов фондов. Собственные активы фонды инвестировали в государственные ценные бумаги Республики Казахстан – 63,1%, негосударственные ценные бумаги эмитентов Республики Казахстан – 14,3%, размещали во вклады банков второго уровня – 19,3%, негосударственные ценные бумаги иностранных эмитентов – 3,3 % от общего объема инвестиций.

Таблица 27- Роль пенсионного сектора в экономике республике Казахстан 

Внебюджетные фонды экономического назначения создавались исходя из целей и задач этапов общественного развития. Практика ранее действовавших фондов это подтверждает: например, в разное время функционировали: Инвестиционный фонд, Фонд стабилизации экономики, Фонд преобразования экономики, Фонд поддержки предпринимательства и развития конкуренции. Экономические фонды создаются для концентрации средств и на финансирования определенных направлений развития или ключевых отраслей, а также межотраслевых программ развития. Тем самым ставится задача обеспечить сбалансированное, пропорциональное развитие всей экономики. Так, средства Инвестиционного фонда использовались для поддержки достигнутых масштабов воспроизводства основного капитала, дальнейшего развития социальной сферы.

АО «Инвестиционный фонд Казахстана» был создан 30 мая 2003 года Постановлением Правительства Республики Казахстан №501 в рамках реализации Стратегии индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2003-2015 гг. 100 процентов акций АО «ИФК» принадлежат АО «Фонд национального благосостояния «Самрук- Қазына».

Целью деятельности Фонда является содействие в реализации индустриально-инновационной политики Республики Казахстан посредством осуществления и привлечения инвестиций в проекты перспективных организаций, оказания финансовой поддержки инициативам частного сектора в несырьевом секторе экономики.

Задачами Фонда являются:

• -осуществление инвестиций в уставные капиталы вновь создаваемых, а также действующих организаций, производящих углубленную переработку сырья и материалов, выпускающих конкурентоспособную
• продукцию с использованием новых технологий, а также оказывающих производственные услуги перспективным организациям, осуществляющим свою деятельность в промышленности;
• -стимулирование частных инвестиций в несырьевой сектор экономики посредством софинансирования Фондом инвестиционных проектов (осуществления инвестиций в уставные капиталы организаций) и участия в управлении этими проектами;
• -содействие повышению инвестиционной активности казахстанских организаций за рубежом посредством совместного финансирования инвестиционных проектов за пределами Республики Казахстан, обеспечивающих производственную кооперацию между отечественными и зарубежными организациями, развивающими дополняющие, смежные производства.

По итогам 2010 года, ИФК впервые за последние три года заканчивает год с прибылью. Согласно оперативным данным чистая прибыль ИФК в 2010 году составит 1,98 млрд. тенге, против убытка в размере 4,82 млрд. тенге полученного годом ранее. Основной объем доходов в 2010 году был получен непосредственно от инвестиционной деятельности ИФК, который составил 1,496 млрд. тенге, в том числе за счет восстановления резервов от обесценения инвестиций, сформированных в предыдущие годы в предполагаемом размере 1,1 млрд. тенге.

В настоящее время в инвестиционном портфеле ИФК находится 31 проект, объем инвестиций ИФК в эти проекты составляет 30,153 млрд. тенге. В прошедшем году ИФК осуществил докапитализацию проекта АО «Досжан Темир Жолы», компании, которая занимается строительством железно-дорожной линии Шар – Усть-Каменогорск на сумму 3,72 млрд. тенге.

Основной задачей ИФК в области инвестиционной деятельности в прошедшем году являлась работа по возврату ранее вложенных инвестиций. В этой связи в 2010 году ИФК был сконцентрирован на работе по выходу из проинвестированных проектов. Так, за год ИФК осуществил два полных выхода из проектов АО «Казахстанская стекольная компания» и АО «Sewon-Vertex Heavy Industry», а также осуществил частичные выходы из 11 инвестиционных проектов.

В рамках работы по выходу из инвестиционных проектов и возврату инвестиций ИФК проводилась значительная правовая работа. Всего в 2010 году судами Республики Казахстан в соответствии с исками, поданными ИФК, рассматривалось 16 гражданских дел и возбуждено пять уголовных дел по фактам хищения денежных средств ИФК в рамках реализации инвестиционных проектов. В целом ИФК проводится значительная работа по улучшению качества инвестиционного портфеля. По всем действующим инвестиционным проектам ведется работа по поиску потенциальных покупателей на продукцию компаний, в 2010 году был заключен ряд соглашений о поставке продукции, производимой инвестируемыми организациями. Некоторые инвестируемые организации ИФК были включены в Реестр отечественных производителей АО «ФНБ «Самрук-Казына», среди них АО «Западно-Казахстанская корпорация строительных материалов», АО «Гидроизоляция.kz», АО «Раннила Казахстан», АО «Мунаймаш» и другие.

В 2011 году ИФК планирует продолжить работу в данном направлении, в частности, будут пролонгироваться графики выхода ИФК из проектов, что позволит снизить финансовую нагрузку на денежные потоки инвестируемых организаций, будут привлекаться потенциальные стратегические инвесторы с опытом производства продукции, технологиями, знанием зарубежных рынков, капиталом, а также будет проводиться работа с банками второго уровня по реструктуризации или выкупу текущей задолженности отечественных компаний. Кроме того, ИФК планирует проводить значительную аналитическую работу в целях изучения потребностей национальных компаний в продукции (в том числе и более высокого передела), будет проводиться также анализ необходимых капитальных затрат для организации выпуска продукции, потребляемой национальными компаниями и изучаться целесообразность реализации дополнительных проектов на базе существующих.

АО «Инвестиционный фонд Казахстана» создано 30 мая 2003 года Постановлением Правительства Республики Казахстан со 100%-м участием государства в уставном капитале. Единственным акционером ИФК является АО «Фонд национального благосостояния «Самрук- Казына». Целью создания ИФК является содействие в реализации Стратегии индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2003-2015 годы посредством осуществления и привлечения инвестиций в перспективные проекты в несырьевом секторе экономики. Основным инструментом для реализации цели является прямое участие в акционерном капитале инвестируемой компании.

На сегодняшний день ИФК участвует в финансировании 32 проектов на сумму 28,35 млрд. тенге. Это проекты в отрасли:

• переработки сельскохозяйственной продукции;
• рыбной промышленности;
• химической промышленности;
• производства строительных материалов;
• лесной и деревообрабатывающей промышленности;
• металлургии;
• машиностроения;
• производственной инфраструктуры 

АО «Национальный инновационный фонд» (НИФ) создан в 2003 году для повышения инновационной активности в Казахстане. Акционер АО "НИФ" – Фонд национального благосостояния "Самрук-Казына".

Задачи Национального инновационного фонда:

• Создание венчурных фондов совместно с казахстанскими и иностранными инвесторами
• Венчурное финансирование на различных этапах развития: от идеи и создания прототипов до расширения действующего производства
• Организация и проведение мероприятий, направленных на повышение инновационной активности.

Фонд создан для повышения общей инновационной активности в стране, в том числе для содействия развитию высокотехнологических и наукоемких производств. Акционеры Фонда - Фонд национального благосостояния "Самрук-Казына" и ГУ "Комитет государственного имущества и приватизации Министерства Финансов Республики Казахстан". Постановлением Правительства №1099 от 20.07.09 АО "Национальный инновационный фонд " передано в доверительное управление Министерству индустрии и новых технологий Республики Казахстан.

Задачи и направления деятельности.

 Неконтрольное участие в уставном капитале инновационных фондов и инвестиционных фондов, осуществляющих финансирование создания и внедрения инноваций;

 Финансирование создания и внедрения инноваций путем долевого неконтрольного участия в уставном капитале инвестируемых компаний и (или) финансового лизинга;

Развитие инновационной инфраструктуры;

Продвижение отечественных инноваций на внешние рынки; Развитие международного сотрудничества в области переноса,

заимствования и развития инновационных технологий, их коммерциализации и внедрения;

 Организация и проведение мероприятий, направленных на повышение инновационной активности в стране.

Национальный инновационный фонд осуществляет венчурное финансирование инновационных проектов, занимается созданием венчурной инфраструктуры в Казахстане, осуществляет трансферт передовых зарубежных технологий. Фонд участвует в проектном финансировании путем долевого неконтрольного участия в уставном капитале (до 49%) инвестируемых компаний на сумму не более 6 млн. долл. США. Оставшаяся доля уставного капитала (51% и более) формируется самим заявителем проекта либо соинвесторами. Средний срок инвестиций в проект составляет 4-5 лет. Инвестиции осуществляются преимущественно в start - up компании, либо в действующие компании с целью внедрения инновационной технологии в производство. На начальной стадии реализации проекта закупается оборудование, проводятся пуско-наладочные работы, отрабатывается производственная линия и производятся пробные партии продукции. На данном этапе проектная компания не генерирует доходы и обычно является убыточной. Как показывает практика, с начала финансирования проекта и до момента, когда продукция доходит до конечного потребителя, в среднем требуется 2-3 года. Через 4-5 лет, когда проектная компания выходит на плановые продажи, Фонд осуществляет выход из проекта и продает свою долю либо партнеру, либо другому инвестору. Таким образом, основной доход от инвестиций появляется через 4-5 лет после создания компании. По большинству проектных компаний Фонда выходы запланированы на 2011-12 годы. НИФ является партнером в шести венчурных фондах Казахстана, созданных совместно с казахстанскими инвесторами на принципах государственно-частного партнерства. Доля НИФ в казахстанских венчурных фондах – до 49% . Кроме того, НИФ является акционером в пяти международных венчурных фондах: Wellington Partners III Technology Fund LP; "Центрально-Азиатский фонд поддержки малых предприятий "CASEF LLC"; Flagship Ventures Fund 2004 LP; Jaic-Mayban Asian Fund, Vertex III Fund LP.

С 2005 года НИФ является членом Европейской ассоциации венчурного капитала EVCA и Сингапурской ассоциации венчурного инвестирования SVCA.

Национальный фонд Республики Казахстан был создан Указом Президента Республики Казахстан «О Национальном фонде Республики Казахстан» от 23 августа 2000 года № 402 по аналогии с другими странами, где существенная часть доходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов. В 2005 году была принята первая Концепция формирования и использования средств Национального фонда (далее – Концепция) на среднесрочную перспективу, в которой были определены основные принципы и подходы по управлению его активами.

Действовавшая с середины 2006 года схема направления средств Национального фонда в экономику страны предусматривала гарантированный и целевые трансферты в республиканский бюджет, а также долгосрочное инвестирование средств в отечественные ценные бумаги. При этом, ограничением при определении гарантированного трансферта являлось не более одной третьей части активов Национального фонда на конец года, предшествующего году разработки республиканского бюджета.

В настоящее время, сформирован необходимый объем для проведения стабилизационных функций Фонда, но в тоже время продолжает оставаться актуальным вопрос о максимальном сохранении вырученных средств от невозобновляющихся природных ресурсов для будущих поколений, сбалансированности республиканского бюджета и Национального фонда и сокращения ненефтяного дефицита.

Согласно новой Концепции, с учетом замедления роста средств Национального фонда, представляется необходимым исключение изменчивости объемов гарантированного трансферта в республиканский бюджет путем его фиксирования, что обеспечит интенсивное накопление средств Национального фонда в долгосрочной перспективе.

Национальный фонд Республики Казахстан представляет собой активы государства в виде финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан, а также в виде иного имущества, за исключением нематериальных активов. Национальный фонд Республики Казахстан предназначен для обеспечения социально-экономического развития государства путем накопления финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, снижения зависимости экономики от нефтяного сектора и воздействия неблагоприятных внешних факторов. Национальный фонд Республики Казахстан осуществляет сберегательную и стабилизационную функции.

Сберегательная функция обеспечивает накопление финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, и доходность активов Национального фонда Республики Казахстан в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска.

Стабилизационная функция предназначена для поддержания достаточного уровня ликвидности активов Национального фонда Республики Казахстан. Часть Национального фонда Республики Казахстан, используемая для осуществления стабилизационной функции, определяется в размере, необходимом для обеспечения гарантированного трансферта. Формирование и использование Национального фонда Республики Казахстан определяются с учетом конъюнктуры мировых и внутренних товарных и финансовых рынков, экономической ситуации в государстве и за рубежом, приоритетов социально-экономического развития республики с сохранением при этом макроэкономической и фискальной стабильности и соблюдением основных целей и задач Национального фонда Республики Казахстан. В соответствии с новым подходом по использованию средств на следующее десятилетие, начиная с 2010 года, нововведением является фиксирование гарантированного трансферта в республиканский бюджет в абсолютном значении в размере 8 млрд. долларов США. Финансирование других видов расходов, в том числе выделение целевых трансфертов в республиканский бюджет, приобретение казахстанских ценных бумаг субъектов государственного, квазигосударственного и частного секторов, кредитование юридических и физических лиц, использование активов в качестве обеспечения исполнения обязательств будет запрещено.

Для выполнения сберегательной функции Национального фонда устанавливается неснижаемый остаток в размере 20 % от прогнозного значения ВВП на конец соответствующего финансового года. При этом в случае недостаточности средств Национального фонда для осуществления гарантированного трансферта, в связи с необходимостью соблюдения лимита неснижаемого остатка, размер гарантированного трансферта будет уменьшен на соответствующую величину.

Интенсивное накопление средств Национального фонда, а также эффективное управление его активами играют ключевую роль в устойчивом развитии Республики Казахстан и требуют правильного планирования заимствований, как государственного сектора, так и квазигосударственного, и принятия мер по обеспечению должного уровня экономической безопасности республики. 

Таблица 28- Динамика активов Национального фонда РК 

KZT, млрд. на конец периода

Новый подход по использованию средств Национального фонда исключает возможность привлечения облигационных займов из Национального фонда квазигосударственным сектором. Кроме того, Правительством будет регулироваться рост долга местных исполнительных органов через муниципальные заимствования г. Астана и г. Алматы в рамках установленных ограничений бюджетного законодательства.

Политика по сбалансированности бюджета и Национального фонда будет направлена на сокращение ненефтянного дефицита, который должен составлять не более 3% к ВВП к концу этого десятилетия, а также на сокращение расходования средств Национального фонда на текущие расходы с последующим переходом на финансирование только бюджета развития. С учетом вышеизложенных подходов, средства Национального фонда к 2020 году должны возрасти до 90 млрд. долларов США, что составит не менее 30 % к ВВП.

Тем самым в функционировании внебюджетных фондов проявляется противоречие групповых и общественных интересов. В целом же функционирование внебюджетных фондов осуществляется, в конечном счете, в интересах всего общества, направлено на его консолидацию и в этом состоит социально-экономическая сущность этой формы финансовых отношений.

Таким образом, можно сделать вывод, что на современном этапе внебюджетные фонды имеют огромное значение для функционирования финансовой системы Республики Казахстан и в целом экономики государства, решая социальные и иные экономические задачи.

Использованные источники:

1. afn.kz 2.www.nationalbank.kz