Некоторые вопросы становления государственной службы Республики Казахстан

Становление Республики Казахстан как демократического, правового и социального государства невозможно без эффективного государственного аппарата, основой которого являются кадры государственной службы. Одной из приоритетных задач государственного строительства является профессиональная подготовка государственных служащих, ориентированная на обеспечение высокой эффективности, компетентности и безупречности работы государственных органов. В настоящее время в большинстве постсоветских республик, включая и Казахстан, административная реформа вступила в новую стадию развития. Ее меры направлены на совершенствование процессов государственного управления и улучшение качества предоставления государственных услуг, повышение уровня профессионализма, результативности деятельности государственного аппарата.

В условиях преобразования всех сторон общественной жизни в постсоветский период произошло перераспределение государственно-управленческих функций. В этот период были образованы новая система и структура органов государственной власти, создана новая форма административного управления, которая получила свое законодательное оформление в Конституциях Казахстана, принятых в 1993 г. и 1995 г., и в иных законодательных актах, разработанных в развитие конституционных положений.

В целях выявления основных направлений и перспектив реформы необходимо рассмотреть этапы становления института государственной службы в Республике Казахстан.

Первый этап становления государственной службы начался с середины 80-х гг. прошлого столетия, когда в связи с перестройкой в СССР заговорили о реформе государственной службы, которая уже не соответствовала переходу экономики страны на рыночные отношения, новым целям и приоритетам государственного строительства независимого Казахстана. Именно тогда шел активный поиск путей реформирования государственного управления в целом и государственной службы в частности. Становятся более востребованными зарубежное законодательство и труды зарубежных авторов, в которых освещаются вопросы государственной службы.

В этот период было осуществлено правовое оформление специальных видов государственной службы: органов прокуратуры, внутренних дел и др. - в Законах РК от 17 января 1992 г. № 1146-ХП «О Прокуратуре Республики Казахстан», от 23 июня 1992 г. № 1405-ХП «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» [1].

Итогом преобразований политической системы Казахстана, в том числе активного поиска путей реформирования государственного управления и государственной службы, явилось принятие 28 января 1993 г. первой Конституции суверенного Казахстана, положившей начало второму этапу становления государственной службы республики уже как независимого государства.

В ст. 17 Конституции РК 1993 г. закреплялось равное право граждан «на доступ к государственной службе. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обусловливаются только характером должностных обязанностей» [2]. Историческая значимость данного положения состояла в законодательном закреплении этого права. Подобное право не упоминалось в Основном законе СССР, не имело правовой регламентации в отдельном законе. Г.Сапаргалиев в этой связи пишет, что «основной характерной чертой советского периода было отсутствие единого союзного закона о государственной службе» [3,c.17].

Конституция РК 1993 г. создала предпосылки для научного управления обществом, функционирования института государственной службы в республике в новых условиях. На этом этапе шли поиски адекватной новым условиям модели функционирования государственной службы. При этом поиски осуществлялись в условиях отсутствия достаточного исторического опыта построения институтов государства, т.к. теоретические разработки и решения по данным вопросам ранее осуществлялись союзным центром.

30 августа 1995 г. на республиканском референдуме была принята новая Конституция Республики Казахстан. С этого момента начинается первый период третьего, основного этапа развития законодательства о государственной службе в Казахстане. В п. 4 ст. 33 в новой Конституции РК было провозглашено равное право граждан РК на доступ к государственной службе, а также оговорено, что «требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обусловливаются только характером должностных обязанностей и устанавливаются законом».

В целях реализации данного положения Конституции 26 декабря 1995 г. был издан имеющий силу закона Указ Президента РК, № 2730 «О государственной службе»[4], который дал старт процессу институционализации государственной службы в Казахстане. В нем были определены ее основные принципы, среди которых следует выделить общедоступность, приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства.

Данным актом введены квалификационные классы государственных служащих, регламентированы вопросы поступления, прохождения, прекращения государственной службы, аттестации государственных служащих, установлены меры социальной защиты государственных служащих, введены другие важные положения.

Несмотря на ряд прогрессивных положений, Указ во многом носил декларативный характер и реально не обеспечивал равного доступа граждан к государственной службе.

В ряде исследований института государственной службы обращалось внимание на недостатки данного нормативного правового акта. Так, к примеру, отмечалось, что впериод с 1995 по 1998 г. ярко проявились отрицательные черты патронажной системы, при которой отбор на государственную службу происходит из принципов личной преданности, дружеских или родственных связей. Подчеркивалось, что Указ 1995 г. породил целый ряд и других проблем, например, рост сменяемости государственных служащих.

Несмотря на многие отрицательные черты, проявлявшиеся в ходе применения данного нормативного правового акта, его значение нельзя недооценивать. Впервые в истории суверенного Казахстана была предложена система государственной службы, которая на переходном этапе позволила сохранить кадровое ядро государственного управления, заложила основы развития государственной службы как важного института государства [5,c.17].

Наряду с названным Указом применялись и иные нормативные правовые документы, которые если не напрямую, то косвенно регламентировали общественные отношения, связанные с прохождением государственной службы.

В числе таких актов следует назвать Указ Президента РК от 21 октября 1997 г. № 3705 «О Высшем дисциплинарном совете» [6]. Этим указом был образован Высший дисциплинарный совет РК, основными задачами которого были определены контроль за соблюдением государственной дисциплины, выработка предложений и рекомендаций по ее укреплению, внесение главе государства предложений о привлечении к дисциплинарной ответственности руководящих должностных лиц государственных органов, допустивших злоупотребление властью и служебным положением, нарушивших правила служебной этики.

Вместе с тем, несмотря на принимаемые меры, направленные на закрепление правовых основ государственной службы, требовалось кардинальное ее совершенствование. Так, Правительство разработало план развития Республики Казахстан на 1998-2000 гг. В нем был определен ряд первоочередных мероприятий по реализации Программы действий Правительства. Именно с этого времени начала складываться определенная система по работе с кадрами государственной службы. Однако этого еще было недостаточно.

Продолжали существовать проблемы как объективного, так и субъективного характера, которые осложняли процесс реформирования государственной службы. Среди них можно назвать неразработанность концептуальных подходов к реформированию государственной службы; недостаток компетентных, профессионально подготовленных госслужащих, способных работать в новых условиях; нескоординированность в вопросах реформирования государственной службы со стороны государственных органов и международных организаций, осуществляющих соответствующие проекты; отсутствие единой системы должностных требований к государственным служащим; низкий уровень их социально-правовой защищенности; подбор кадров преимущественно по личному усмотрению руководителей; несправедливая система продвижения государственных служащих; наличие в госаппарате коррупции, взяточничества, землячества, семейнородственных, родовых и жузовых связей и др.

Отдельно отметим отсутствие системы целевого поиска, отбора и привлечения компетентных, талантливых, одаренных людей на государственную службу. Решение перечисленных проблем виделось в принятии Государственной программы реформирования государственной службы и кадровой политики, создании единого центрального органа, способного целенаправленно обеспечить кадрами госаппарат в необходимом количестве и должной квалификации.

Главной целью Государственной программы должно было стать формирование единой системы кадровой политики и государственной службы независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Практическая реализация этой и других целей возможна была лишь при строгом соблюдении принципов и правил организации и функционирования государственнойслужбы. Иными словами, государственная служба как сфера управления состоится тогда, когда сама будет управляема.

Для осуществления единой политики в сфере государственной службы был образован уполномоченный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный главе государства - Агентство РК по делам государственной службы, призванный осуществлять единую политику в сфере государственной службы. На сегодняшний день этот орган реорганизован и имеет новое название - Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции РК

Неменьшее значение для формирования эффективной государственной службы, отвечающей потребностям рыночной экономики и стоящим перед государством задачам, имел Указ Президента РК от 18 сентября 1998 г. № 4075 «О дальнейших мерах по совершенствованию подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих» [7]. До его принятия в стране отсутствовала единая система подготовки и переподготовки государственных служащих. В Указе предусмотрены меры по реформированию организационной структуры учебных заведений, обеспечивающих подготовку и повышение квалификации управленческих кадров. Такие меры не только упорядочили решение вопросов учебно-методического и научного обеспечения профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных служащих, но и исключили нерациональное использование государственных денежных средств на эти цели.

Принятием Закона РК «О государственной службе» от 22 июля 1999 года и на его основе подзаконных нормативных актов было ознаменовано начало второго периода основного этапа (1999-2015 гг.).

Созданию Закона предшествовало тщательное изучение функционирования зарубежных систем государственной службы. Анализ международного опыта показал, что основой государственной службы в демократических государствах является меритократия - система, основанная на личных заслугах государственного служащего, направленная на эффективное использование человеческих ресурсов на государственной службе. Принцип меритократии включает в себя следующие элементы, которые и легли в основу нового Закона: 1) обязательный конкурсный отбор при поступлении и продвижении по государственной службе; 2) правовую и социальную защищенность государственных служащих; 3) равную оплату труда за выполнение равнозначной работы; 4) поощрение государственных служащих, достигших эффективных результатов в своей деятельности; коррекцию деятельности тех, чьи результаты не в полной мере удовлетворительны, и увольнение служащих, результаты деятельности которых неудовлетворительны; 5) постоянное обучение государственных служащих в целях улучшения результатов их деятельности.

Важным этапом в становлении института государственной службы стало утверждение Указом Президента в 2011 году Концепции новой модели государственной службы в Республике Казахстан [8]. Принятие этого документа явилось итогом продолжительной работы органов государственной власти, научных сотрудников, специалистов по внедрению принципиально новых механизмов в развитии отечественного института государственной службы с учетом успешного опыта формирования моделей государственной службы в зарубежных странах. Стратегические установки таких программных документов как: Стратегия «Казахстан-2030», Концепция правовой политики Республики Казахстан на период 2011-2020 гг., Стратегический план развития Республики Казахстан на период до 2020 года стали основой разработки новой Концепции.

Результатом успешной реализации Концепции новой модели государственной службы Республики Казахстан станет профессиональная государственная служба, ориентированная на результат и качественное оказание государственных услуг, а такжесоответствующая актуальным потребностям государственного социально – экономического развития.

Подвергается совершенствованию законодательная база государственной службы. Так, 23 ноября 2015 года Президент РК Н.А. Назарбаев подписал Закон «О государственной службе Республики Казахстан», который вступил в действие 1 января 2016 года [9].

Новой закон о государственной службе, распространяется на служащих всех государственных органов, в том числе и правоохранительных. В соответствии с новым Законом была введена комплексная аттестация действующих государственных служащих.

В рамках Плана нации - «100 шагов по реализации пяти институциональных реформ» вводится модернизация процедуры поступления на госслужбу. Теперь поступление на службу должно начинаться с низовых должностей. Отбор кандидатов на низовые должности и дальнейшее карьерное продвижение должны осуществляться на основе компетентностного подхода. При этом запланирована централизация процедуры отбора впервые поступающих на государственную службу за счет усиления роли Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции РК, внедрение трехступенчатой системы отбора.

Законодательно закреплена система регулярного обучения госслужащих повышение квалификации не реже одного раза в три года. В дальнейшем в республике планируется разработка нового Этического кодекса госслужбы, введение должности уполномоченного по вопросам этики.

Таким образом, как показывает рассмотрение история становления государственной службы в Республике Казахстан, что и после образования в 1991 г. суверенного Казахстана и в настоящее время важнейшей остается задача дальнейшего реформирования системы государственной службы, в целях обеспечения наиболее эффективного функционирования данного социального института.

 

Литература

  1. Ведомости Верховного Совета РК. 1992. № 5. Ст. 163.
  2. Конституция Республики Казахстан. Принята на IX сессии Верховного Совета РК 28 января 1993 г. Алматы, 1993.
  3. Сапаргалиев Г.С. О политических государственных служащих // Правовая реформа в Казахстане. 2002. № 1. С. 17-20.
  4. Ведомости Верховного Совета РК. 1995. № 24. Ст. 169.
  5. Байменов А. Основные направления реформирования государственной службы в Республике Казахстан и меры по реализации Закона Республики Казахстан «О государственной службе» // Реформирование казахстанской государственной службы: Сб. материалов международной научно-практической конференции. Астана, 2000. С. 17.
  6. САПП РК. 1997. № 47. Ст. 431.
  7. 7 . Казахстанская правда. 1998. 19 сентября.
  8. Указ Президента Республики Казахстан от 21 июля 2011 года № 119 «О Концепции новой модели государственной службы Республики Казахстан» //http://www.zakon.kz.
  9. Закон Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года «О государственной службе Республики Казахстан»// http://online.zakon.kz.
Год: 2016
Город: Костанай
Категория: Юриспруденция