Проблема института президентства в современном мире является чрезвычайно актуальна, поскольку президент как государственный институт занимает особое, специфическое положение, охватывая своей деятельностью весь широкий круг вопросов государственного значения.
В конституционном праве понятие главы государства точно и однозначно не определено. Конституции многих зарубежных государств вообще не используют этот термин, а полномочия главы государства могут определяться сложившейся конституционной практикой. Но обычно глава государства является лицом, воплощающим собой представление о данном государстве, как во внутренних делах государства, так и в международных отношениях. Его можно назвать символом государства и официальным представителем всего народа.
Термин «президент» происходит от латинского divsident, что означает «сидящий впереди», то есть председательствующий на собрании.
Институт президентства представляет собой неотъемлемый элемент политической системы в 150 странах мира. Он существует во многих странах Европы, Азии, Африки, Северной и Южной Америке. В то же время, каждое из этих государств характеризуется своими специфическими особенностями, своей разновидностью республиканской формы правления, и в зависимости от этого качественно различными будет статус и полномочия президента в этом государстве. Вот почему чрезвычайно важным является изучение института президентства на современном этапе.
Исторически родиной президентства были США, где президент в одном лице является и главой государства, и главой правительства. Из США институт президентства распространился в страны Латинской Америки, а среди европейских стран первыми должность президента ввели одновременно Франция и Швейцария в 1848 г. Но самое широкое распространение этот институт получил в XX веке, в период распада колониальных империй и образования множества независимых государств, большинство из которых выбрали президентскую форму правления.
Зарубежная практика свидетельствует об особой значимости института президентства в политической жизни государства. Прерогативы позволяют ему оказывать огромное влияние на общественно-политические процессы в стране. В демократических странах на него возлагается функция ведущего гаранта стабильности основ конституционного строя. В соответствии с особым статусом и полномочиями Президента, на нем лежит и особая ответственность за сохранение законности и общественного благополучия.
Из 183 стран, входивших в начале 1993 г. в ООН, более 130 имеют в своем государственном устройстве пост президента. С одной стороны, эта цифра отражает масштабность распространения президентства в современном мире, но с другой – важно отметить, что в разных странах президенты имеют разный объем полномочий.
В научных работах часто употребляются такие выражения, как «президентская форма правления», «парламентарная (или парламентская) форма правления», хотя принято считать, что существуют две основные формы правления – республиканская и монархическая.
При исследовании феномена президентской власти невозможно ограничиться только анализом относящихся к президентству конституционных и других правовых норм. Не менее важно и определение соотношения этих норм с политической практикой президентов. Очевидно и то, что само по себе учреждение поста президента в той или иной стране еще не означает одномоментного возникновения института президентства с присущими ему законодательными и административными актами, хорошо разработанной структурой различных подразделений, тесными взаимосвязями в целом. Становление института президентства – это достаточно длительный исторический процесс, и при его формировании полезен учет богатого зарубежного опыта функционирования президентской власти в различных странах.
Изучением проблем института президентства посвящены многочисленные публикации, монографические и диссертационные исследования отечественных и зарубежных политологов, правоведов, социологов, историков.
Среди конституций зарубежных стран особое значение имеет Конституция США 1787 года. В начальный период она носила исторически прогрессивный характер, способствовала развитию новых производственных отношений.
Конституция Франции 1958 года разрешила проблему соотношения внутреннего законодательства и международно-правовых норм.
«Институт президентства в большинстве случаев – это глава, призванный олицетворять и обеспечивать государственную целостность и единство, эффективное функционирование всех «властей», прежде всего исполнительной».
Президент может занимать различное положение в системе государственной власти: быть только главой государства (Германия), одновременно главой государства и исполнительной власти (Бразилия, США), главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер – министра (Египет, Франция). Президент избирается на определенный срок: три года в Латвии, четыре года в США, пять – в Бразилии, шесть – в Египте, семь – в Казахстане и во Франции. Бывали, однако, «пожизненные президенты», а также президенты, занимавшие свои посты иными путями, чем выборы.
Согласно концепции разделения властей президентская власть обычно рассматривается как исполнительная власть. Зачастую соответствующее положение содержится в конституциях (США 1787 г., Филиппины 1986 г., Бразилия 1988 г., Азербайджан 1995 г. и др.). Однако многие основные законы не дают характеристики власти президента. Словом, в конституциях стран мира вопрос о природе президентской власти не имеет однозначного ответа, часто ей не дается никакой характеристики в концепциях разделения властей.
Такое отсутствие определенности в большинстве новых конституций, особенно принятых в последнее десятилетие, не случайно. В современных условиях многих стран президентская власть занимает особое положение, она как и «правительственная власть» характеризуется своеобразием. В связи с этим встает вопрос: возможно ли «жесткое» отнесение президентской власти к определенной рубрике триады, да еще при различных формах правления?
Определяя природу президентской власти, следует исходить из взаимопроникновения различных ветвей известной триады: при несомненной доминанте в каждой ветви власти, определяющей ее сущность, в любой из них присутствуют какие-то, иногда мелкие, а нередко и значительные элементы, характерные в целом для другой ветви. Из сказанного можно сделать вывод: природу президентской власти нельзя «жестко» привязать лишь к одному из элементов триады разделения властей, особенно в условиях некоторых форм правления.
Для понимания природы президентской власти следует иметь в виду не только зыбкость границ между ветвями власти и процесс отпочкования новых ветвей, но и три других момента, систему сдержек и противовесов властей, их взаимозависимость и правильную трактовку положения о единстве государственной власти. В условиях демократического строя президентская власть не может быть беспредельной.
При оценке места президентской власти в обществе нужно учитывать не только разделение властей с последующими уточнениями этой концепции, нельзя игнорировать не менее важную проблему взаимодействия властей и в целом – единства самой государственной власти.
Президент как глава государства выступает в различных качествах в зависимости от разновидности республиканской формы правления. В парламентской республике он является таким главой государства, которому министры не подчинены и перед ним не ответственны (Индия, Италия, ФРГ и др.), в президентской республике он глава государства, которому подчинены министры, не составляющие (США, Филиппины, Бразилия) или составляющие совет (кабинет) министров. При первом варианте президентской республики нет должности премьер-министра, его полномочия выполняет сам президент, по существу нет коллегиального правительства, есть кабинет президента. Во втором случае есть должность премьер – министра, но это так называемый административный премьер, фактически руководителем правительства (Совета министров) является сам президент. Премьер – министр в основном выполняет лишь оперативные задачи по координации деятельности правительства, да и заседания правительства он обычно проводит в каждом отдельном случае по указанию или с разрешения президента (Египет, Перу).
Таким образом, в парламентской республике президент лишь по конституции обладает исполнительной властью или ее элементами, а иногда конституции об этом и не говорят (Италия, Молдова, ФРГ). Это – «слабый» президент. Свои конституционные полномочия он выполняет «по совету и с согласия» правительства.
Иная ситуация в президентской республике. Если в ней нет коллегиального совета министров, а министры являются лишь помощниками, советниками президента, то, естественно, полнота исполнительной власти принадлежит президенту. Только он принимает решение, даже если все министры выскажут против мнения президента, он руководит государственной службой и делегирует определенную долю исполнительной власти своим подчиненным. Если в президентской республике существует Совет министров, ситуация с исполнительной властью президента несколько усложняется, но в принципе остается такой же. Министры тоже подчинены президенту, он их назначает и смещает, правда, по рекомендации премьер-министра (его тоже назначает президент, какого-либо согласия парламента не требуется), но такие рекомендации для президента не обязательны. Особые условия связаны с теми президентскими республиками, в которых существуют элементы парламентаризма и где парламент может выразить недоверие премьеру или министру (как правило, это крайне затруднено, требуется инициатива значительной части парламентариев для внесения такого предложения, иногда до 25% всего состава и принятие его квалифицированным большинством состава парламента).
Существенно изменяется ситуация в полупрезидентской, полупарламентской республике. В полупрезидентской республике заметно стремление «вывести» президента за пределы этой жесткой полярной схемы, за границы традиционной концепции разделения властей при упоминании последней в конституциях как руководящего начала. Основные законы, принятые в данной группе стран при активном участии президентов – лидеров, закрепляют значительную личную власть президента, его самостоятельность, но вместе с тем устанавливают определенную, хотя незначительную, связанность его действий и подчиненных ему министров полномочиями парламента. В целом, однако, конституции стремятся поставить президента, его власть вне обычной триады. Наделяя его, как главу государства, помимо исполнительнораспорядительных полномочий, самостоятельными нетрадиционными полномочиями (обширные нормотворческие, исключительные, и особенно арбитражные и объединительные полномочия).
Однако главной чертой президентской власти в полупрезидентской республике отмеченное стремление поставить президента над ветвями власти, над институтами государства, но не в качестве лица, сосредотачивающего в своих руках властные полномочия других ветвей власти, а в качестве арбитра в отношениях с ними.
В соответствии с тенденциями современного развития, характеризующимся взаимопроникновением, взаимодействием ветвей власти, новыми представлениями о единстве государственной власти, по иному, чем это было при возникновении концепции разделения властей, ставиться вопрос о власти главы государства. В условиях парламентарных республик она фактически, как власть сведена к нулю, хотя и выполняет важные государственные полномочия. Лишь в экстраординарных случаях, например, при распаде правительства, при утрате им партийной поддержки в парламенте, как это было в 1979 г. в Индии, он может действовать как реальная власть.
В президентской республике исполнительная власть президента трансформировалась в исполнительно-распорядительную. Он не просто исполняет законы, а ведет огромную административную работу, руководит различными сторонами общественной жизни при помощи стократно возросшего и подчиненного ему государственного аппарата управления. Но президент не только исполнитель, главный администратор, руководитель исполнительно-распорядительной деятельности, он активно участвует в нормотворчестве, имея по конституциям ряда стран право издавать акты с силой закона.
В полупрезидентской республике качество президентской власти в определенной мере изменяется. Президент как бы ставиться над ветвями власти, «выносится за скобки», он отнюдь не только исполнитель законов и не главным образом исполнитель. Его исполнительно – распорядительная деятельность дополняется, а иногда и вытесняется арбитражной. Он начинает играть арбитражную роль по отношению к институтам государственной власти, ее ветвям, а иногда и по отношению к обществу в целом. Президенту, конечно, принадлежат исполнительно – распорядительные полномочия и нередко более весомые, чем в президентской республике. Они осуществляются часто им непосредственно, а нередко – через правительство. При президенте создается его собственная администрация помимо администрации правительства. Это отнюдь не орган типа канцелярии, как бывает в парламентарных республиках. Администрация президента (в России этот орган так и называется, во Франции его называют иначе – секретариат Елисейского дворца) представляет собой разветвленную и специализированную систему, нередко подменяющую правительство, а в отдельных отношениях играющую и более важную роль в силу личной близости ее руководителей к президенту. Президент активно участвует в законодательстве, более активно, чем в президентской республике, где он иногда не имеет даже права законодательной инициативы, его нормотворческие полномочия расширены: веди его положение по конституции не ограничено ветвью исполнительной власти, и это дает ему большую свободу маневра. Особенно это относиться к постсоциалистическим странам и связано с объективными условиями переломной эпохи: нередко именно президент вынужден заполнять пробелы и, конечно, делает это в соответствии со своими взглядами.
Число полупрезидентских республик имеет тенденцию к росту. В специфических условиях государства переходного периода в них складывается своеобразная президентская власть. Отдельные элементы парламентаризма появляются и в традиционных президентских республиках. Правда, эти элементы пока что не меняют данной формы правления, но такую тенденцию нельзя игнорировать. Президентская власть принимает своеобразный характер, она все более «отпочковывается» как особая разновидность государственной власти, занимает арбитражное положение по отношению к другим ее ветвям. Одновременно возрастает ее разнообразие, складываются новые государственные формы, в том числе смешанного и гибридного характера, возникают новые государственные институты.