Виды юридической ответственности за нарушение законодательства об охране и использовании недр в республике Казахстан

Одним из средств, обеспечивающих рациональное и комплексное использование недр, является юридическая ответственность. Ее основная задача предупреждение и пресечение правонарушений в области пользования недрами, устранение ущерба, причиняемого недрам в результате нехозяйского к ним отношения. Ответственность осуществляется в процессе реализации властных полномочий компетентных органов или должностных лиц. Поэтому она применяется лишь органами государства, должностными лицами государственных предприятий, организаций и учреждений.

В целом юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах и недропользовании присущи те же характерные черты, что и ответственности вообще. Она может наступать лишь в случаях, прямо предусмотренных законодательством.

По мнению большинства ученых, юридическая ответственность за нарушение законодательства о недрах и недропользовании представляет собой самостоятельный правовой институт горного права, включающий нормы административной, уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной и иной ответственности за противоправные деяния в сфере отношений по недропользованию.

Закон РК О недрах и недропользовании не содержит норм, предусматривающих конкретные виды правонарушений и меры ответственности за них. Это является существенным пробелом закона. Более того, как отмечает казахстанский ученый Сайлибаева Ж.Ю., «в основных актах недропользования и экологии детально не разработаны составы правонарушений в сфере недропользования и не проведено четкое разграничение между видами ответственности в учетом субъектов, характера, степени общественной опасности, материальных и экологических последствий совершенных правонарушений» [1, с. 5].

Дисциплинарная ответственность наступает за совершение дисциплинарного проступка в области пользования недрами и их охраны. В ряде случаев она может оказаться более эффективной, чем другие виды юридической ответственности, поскольку она может быть применена оперативно и в отношении всех категорий рабочих и служащих, допустивших те или иные проступки.

Дисциплинарный проступок в области отношений по пользованию и охране недр это, прежде всего, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностными лицами и иными работниками предприятий, учреждений и организаций своих трудовых функций и обязанностей либо должностного положения по рациональному и комплексному использованию и охране недр.

Трудовым законодательством РК устанавливаются следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; расторжение индивидуального трудового договора (увольнение). Дисциплинарное взыскание налагается не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка и не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка. При применении дисциплинарного проступка работодатель должен учитывать тяжесть совершенного проступка, обстоятельства его совершения, предшествующее поведение работника, отношение к труду, а также соответствие дисциплинарного взыскания тяжести совершенного проступка.

В настоящее время наибольшее влияние на эффективность пользования недрами способна оказать гражданскоправовая ответственность, смысл которой заключается, прежде всего, в возмещении материального ущерба, причиненного государству или тем или иным лицам, и в обеспечении надлежащего исполнения взятых на себя обязательств. Гражданско-правовая ответственность за нарушение обязательств может выступать в форме: возмещения убытков; уплаты неустойки; потери задатка либо уплаты дополнительно суммы задатка сверх возвращенной суммы задатка; конфискации в доход государства всего полученного по сделке, направленной на достижение преступной цели; утраты права собственности на заложенное имущество, а также на имущество, удерживаемое в соответствии с правом удержания и т.д.; при этом наиболее распространенные, хотя и не единственные формы ответственности за нарушение обязательства — возмещение убытков и уплата неустойки.

ЭК РК предусматривается, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде, здоровью граждан, имуществу организаций, граждан и государства вследствие совершения экологических правонарушений обязаны возместить вред в соответствии с действующим законодательством добровольно или по решению суда на основе утвержденных в установленном порядке такс и методик исчисления вреда, а при их отсутствии по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков. Как следует из смысла закона, и не раз отмечалось в юридической литературе, полный ущерб, причиняемый охраняемым объектам природы, иногда не поддается определению из-за сложности количественного и стоимостного учета всего комплекса неблагоприятных факторов, а также вторичных последствий, проявляющихся в течение длительного времени. Принцип полного возмещения экологического вреда в отношениях природопользования не всегда может быть реализован в силу экономической или экологической нецелесообразности.

Здесь должен быть разработан соответствующий механизм, который соответствовал бы требованиям законов рынка. Разумеется, экологические и экономические интересы всегда должны совпадать между собой. Мы не можем на данном этапе развития нашего государства обеспечить экологические интересы в ущерб экономическим интересам, и наоборот. Дело заключается в том, чтобы данная проблема решалась каждый раз с учетом конкретных обстоятельств.

Что же касается вреда, причиненного экологическими правонарушениями физическим лицам, то здесь принцип полного возмещения вреда должен применяться неукоснительно. Так, законом прямо установлено, что вред, причиненный здоровью и имуществу граждан вследствие нарушения законодательства об охране окружающей среды, подлежит возмещению в полном объеме, с учетом степени потери трудоспособности потерпевшего, затрат на его лечение и восстановление здоровья, затрат по уходу за больным, иных расходов и потерь. Определение величины вреда здоровью и имуществу граждан производится в соответствии с действующим законодательством, а возмещение вреда — на основании решения суда. Также возмещению подлежит моральный вред, причиненный вследствие нарушения законодательства об охране окружающей среды, в порядке установленном гражданским законодательством.

В гражданском праве форма вины не имеет такого определяющего значения, как в уголовном праве причиненный вред должен быть возмещен в полном объеме независимо от того, было деяние умышленным или неосторожным. Также в гражданском праве, в отличие от других отраслей, возможно наступление ответственности без вины в отношении владельцев источников повышенной опасности. Это же правило получило отражение и в законодательстве об охране окружающей среды, в соответствии с которым юридические и физические лица, осуществляющие деятельность, связанную с повышенной опасностью для охраны окружающей среды, обязаны возместить причиненный ими вред, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Взыскиваемые суммы возмещения вреда перечисляются в фонды по охране окружающей среды, а в установленных законодательством случаях — потерпевшему юридическому или физическому лицу.

При этом специальными нормативными актами о недрах и недропользовании предусмотрено правило, согласно которому ни одна из сторон контракта на недропользование не будет нести ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение каких-либо обязательств по контракту, если такое неисполнение или ненадлежащее исполнение вызваны обстоятельствами непреодолимой силы (форс-мажор). К обстоятельствам непреодолимой силы отнесены чрезвычайные и непредвиденные при данных условиях обстоятельства, как, например, военные конфликты, природные катастрофы, стихийные бедствия (пожары и т.п.).

Вместе с тем, гражданско-правовая ответственность за экологические правонарушения все еще недостаточно эффективна как с точки зрения ее превентивного, так и компенсационного действия. В этой связи сегодня назрела необходимость принятия специального закона об ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде, к компонентам которой относятся недра. В этом законе можно было бы предусмотреть:

1. особенности возмещения ущерба, причиненного окружающей природной среде;
2. характер механизма воздействия права на экологические правонарушения;
3. механизм воздействия государства на экологические правонарушения;
4. методику возмещения причиненного вреда. Разумеется, при этом, надо иметь в виду характер и особенности самих природных ресурсов как самостоятельных объектов права.

Нарушение требований по рациональному, комплексному использованию недр и их охране влечет для нарушителей серьезные последствия. Их можно сгруппировать следующим образом: во-первых, лица, виновные в нарушении требований по охране недр, несут уголовную, административную или иную ответственность в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан (об этом уже говорилось выше); во-вторых, право недропользования может быть приостановлено или прекращено уполномоченными на то государственными органами.

Наиболее суровым видом ответственности за нарушение законодательства является уголовная ответственность, которая наступает за совершение нарушений,признанн ых законом преступлениями.

Специфическое содержание уголовной ответственности обусловливает ее сугубо личный характер, строгий процессуальный порядок осуществления и возложение этой ответственность только судом.

В связи с этим, уголовная ответственность имеет немаловажное значение в обеспечении рационального и комплексного использования недр. При решении ряда конкретных проблем, уголовная ответственность может оказаться эффективной. Однако пока еще мы не знаем ни одного случая привлечения к уголовной ответственности ни наших граждан, ни тем более иностранных инвесторов.

Ст. 286 Уголовного кодекса РК [2] предусматривает следующее:

нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот месячных расчетных показателей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет; нарушение общих экологических требований на всех стадиях недропользования, если это повлекло массовую гибель животного или растительного мира, причинение крупного ущерба государству, вред здоровью населения наказывается лишением свободы на срок от двух до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового; деяние, предусмотренное частью второй настоящей статьи, повлекшее по неосторожности массовое заболевание людей или смерть человека наказывается лишением свободы на срок от трех довосьми  лет. Разумеется, в условиях рынка нельзя оставлять без четкой правовой регламентации отношения, связанные с использованием и охраной недр, так как их объектом является имущество, которое, в конечном счете, обеспечивает нашу независимость.

В юридической литературе неоднократно высказывались предложения о необходимости введения в Уголовный кодекс специальной главы, посвященной экологическим преступлениям, что нашло отражение в уголовном законодательстве Республики Казахстан [3, С. 244-245]. 11 глава Уголовного кодекса РК так и называется «Экологические преступления» и включает в себя восемнадцать статей, устанавливающих наступление уголовной ответственности за причинение вреда природным объектам в частности и окружающей среде в целом, а также жизни или здоровью человека [2].

Среди составов преступлений, напрямую не связанных с пользованием недрами, но имеющих к ним самое непосредственное отношение, можно выделить еще два: загрязнение морской среды (ст. 283 УК РК) и нарушение законодательства о континентальном шельфе Республики Казахстан и об исключительной экономической зоне Республики Казахстан (ст. 284 УК РК).

Применительно к разработке и использованию недр ст. 283 УК РК предусматривает наступление ответственности за загрязнение морской среды вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных сооружений веществ или мате риалов, вредных для здоровья человека и живых ресурсов моря. Что касается ст. 284 УК РК, то в ней устанавливается ответственность: за незаконное возведение сооружений на континентальном шельфе Республики Казахстан, незаконное создание вокруг них или в исключительной экономической зоне Республики Казахстан зон безопасности, а равно нарушение правил строительства, эксплуатации, охраны и ликвидации возведенных сооружений и средств обеспечения безопасности морского судоходства; за исследование, разведку, разработку естественных богатств континентального шельфа Республики Казахстан или исключительной экономической зоны Республики Казахстан, проводимые без соответствующего разрешения.

В целом можно сказать о том, что уголовная ответственность в сфере недропользования, установленная действующим законодательством, недостаточно суровая, так как уголовное законодательство развивается в направлении гуманизации наказания, но все же не стоит недооценивать роль уголовной ответственности в повышении эффективности законодательства о недрах и недропользовании.

Важную роль в обеспечении рационального и комплексного пользования недрами всеми юридическими и физическими лицами призвана сыграть административная ответственность. По общепринятому мнению, административная ответственность наступает за административный проступок, то есть деяние, посягающее на государственный, общественный строй, на собственность, на жизнь и здоровье граждан.

Административная ответственность применяется органами государственного управления к лицам, виновным в совершении административных проступков в области пользования и охраны недр. Следует отметить следующие некоторые особенности данного вида наказания:

1. административная ответственность наступает за менее вредное общественно опасное деяние (проступок);
2. административная ответственность применяется по нормам административного законодательства;
3. административная ответственность носит профилактический характер, то есть она предупреждает совершение особо опасного деяния (преступления). Несомненно, важность последней особенно велика, поскольку данная ответственность применяется оперативно и множеством органов.

Надо отметить, что административная ответственность, наряду с другими видами ответственности, предусматривалась и в Кодексе о недрах Казахской 1976 г., и, соответственно, в Кодексе об административных правонарушениях Казахской ССР 1984 г. [4]. Кодекс о недрах и переработке минерального сырья 1992 года расширил перечень правонарушений, за совершение которых могла наступать административная ответственность. Законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях» от 12 апреля 1993 г., было введено семнадцать новых составов административных правонарушений в области использования и охраны недр. В частности, необоснованный отказ в производстве работ по геологическому изучению и предоставлению недр для добычи полезных ископаемых и пользования в иных целях; невыполнение требований по захоронению отходов производства и сброса сточных вод; нарушение требований по рациональному и комплексному использованию полезных ископаемых; нарушение требований по учету состояния недр и движения запасов полезных ископаемых; нарушение правил, норм и инструкций по хранению, использованию и учету взрывчатых материалов, нарушение требований по ликвидации и консервации объектов пользования недрами и др.

В новом Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. № 155-П [5] нашли отражение следующие составы правонарушений в области использования и охраны недр:

1. проведение работ по геологическому изучению недр без заключения контракта (ст. 259 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях — далее КоАП РК);
2. нарушение права геологического изучения недр (ст. 260 КоАП РК);
3. нарушение правил размещения отходов производства и потребления, сброса сточных вод (ст. 261 КоАП РК);
4. нарушение правил при разработке проектов организаций по добыче и переработке минерального сырья (ст. 262 КоАП РК);
5. необеспечение правил охраны недр при строительстве и вводе в эксплуатацию организаций по добыче и переработке минерального сырья (ст. 263 КоАП РК);
6. несоблюдение проектных решений по добыче и переработке минерального сырья (ст. 264 КоАП РК);
7. нарушение экологических норм и правил при использовании недр и переработке минерального сырья (ст. 265 КоАП РК);
8. нарушение правил по учету состояния недр и наличия запасов полезных ископаемых (ст. 267 КоАП РК);
9. искажение первичной и государственной отчетности по учету добычи и переработке минерального сырья (ст. 268 КоАП РК);
10. нарушение правил достоверного определения количества и качества полезных ископаемых при их добыче и переработке (ст. 269 КоАП РК);
11. нарушение правил учета, утилизации и обезвреживания от ходов производства и потребления (ст. 270 КоАП РК);
12. нарушение правил по приведению горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее их сохранность и безопасность населения (ст. 271 КоАП РК);
13. нарушение правил по ликвидации и консервации объектов пользования недрами (ст. 272 КоАП РК);
14. отказ или уклонение от представления органам государственного контроля за охраной недр информации об использовании минерального сырья (ст. 273 КоАП РК);
15. дача должностными лицами указаний или разрешений, влекущих нарушение законодательства о недрах и переработке минерального сырья (ст. 274 КоАП РК);
16. нарушение правил проведения операций по недропользованию (ст. 275 КоАП РК).

Здесь мы сталкиваемся со своеобразным способом воздействия государства на недропользователей по обеспечению рационального и комплексного использования недр. Их правильное применение позволит не только наказывать нарушителей правил пользования недрами, но и успешно решать вопросы охраны недр. Приостановление или прекращение права недропользования, как способ обеспечения их рационального использования, нельзя рассматривать как обычный вид административной ответственности.

Административная ответственность, как правило, применяется в отношении должностных лиц горнодобывающих предприятий, геологических организаций. Субъектами же ответственности при приостановлении или прекращения права пользования недрами являются сами недропользователи.

При наложении рассматриваемых мер происходит либо приостановление, либо прекращение права пользования недрами, которые влекут за собой временную или постоянную потерю имеющихся прав на недра. При административной ответственности в основном объем правомочий на недра недропользователей остается без изменений.

И, наконец, административные взыскания налагаются в соответствии и по нормам административного законодательства. А приостановление или прекращение права пользования недрами регулируется нормами законодательства о недрах и недропользовании.

Так, статьей 45-2 закона РК «О недрах и недропользовании» предусматриваются основания изменения и прекращения контракта: в случае, если действия недропользователя при проведении операций по недропользованию в отношении участков недр (месторождений), имеющих стратегическое значение, приводят к существенному изменению экономических интересов Республики Казахстан, которые создают угрозу национальной безопасности, компетентный орган вправе потребовать изменение и / или дополнения условий контрактов с целью восстановления экономических интересов Республики Казахстан.

Компетентный орган вправе расторгнуть контракт в одностороннем порядке в следующих случаях:

1. при отказе подрядчика устранить причины, вызвавшие принятие решения о приостановлении проведения разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи либо строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, либо при неустранении этих причин в срок, достаточный для их устранения;
2. при непринятии недропользователями мер, касающихся требований в части проведения контроля за соблюдением недропользователем условий контракта;
3. при невозможности устранения причин, вызвавших приостановление операций по недропользованию;
4. при существенном нарушении подрядчиком обязательств, установленных контрактом либо программой работ;
5. при признании подрядчика банкротом в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан, за исключением случая, когда право недропользования является предметом залога в соответствии с настоящим Законом;
6. при невыполнении норм в отношении приоритетного права государства;
7. если в срок до двух месяцев со дня получения уведомления от компетентного органа об изменении и (или) дополнении условий контракта недропользователь письменно не представит своего согласия на ведение таких переговоров либо откажется от их ведения;
8. если в срок до четырех месяцев с даты получения согласия недропользователя на ведение переговоров по изменению и (или) дополнению условий контракта стороны не достигли соглашения по изменению и (или) дополнению условий контракта;
9. если в срок до шести месяцев с даты достижения согласованного решения по восстановлению экономических интересов Республики Казахстан стороны не подпишут изменения и (или) дополнения в условия контракта.

Компетентный орган вправе до принятия соответствующего решения о расторжении контракта потребовать незамедлительного прекращения проведения операций по недропользованию путем направления уведомления подрядчику, а подрядчик обязан незамедлительно исполнить такое требование.

Таким образом, в законодательстве о недрах и недропользовании предусмотрены основания прекращения права недропользования, являющиеся по своей юридической природе мерами административного взыскания. Такая разрозненность юридических норм об административной ответственности за правонарушения в сфере недропользования не способствует единообразию применения мер юридической ответственности в сфере недропользования на практике. Более того, работники соответствующих органов не осуществляют должный контроль за соблюдением законодательства о недрах, не пресекают незаконные действия должностных лиц предприятий и учреждений и не всегда используют предоставленные им права по привлечению к установленной законом ответственности.

На сегодняшний день назрела необходимость во внесении конкретных предложений по расширению контрольных функций, наделением реальными властными полномочиями эти органы, усилить штатную структуру, необходимо предоставить право этим органам приостанавливать деятельность горнодобывающих предприятий при нерациональной эксплуатации месторождений с привлечением виновников к ответственности.

Кроме того, на научно-теоретическом уровне предлагается о введении такого вида специальной ответственности, как горно-правовая ответственность. В теории финансового права существует пример разработки специфического вида ответственности для финансово-правовых отношений. Финансово-правовая ответственность, характеризуется тем, что:

1. она установлена непосредственно финансовым законодательством, то есть меры этой ответственности выступают как элемент финансово-правовых норм;
2. данная ответственность выступает мерой наказания лица за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей в качестве субъекта (участника) финансового правоотношения;
3. привлечение лица к финансовоправовой ответственности осуществляется во внесудебном порядке соответствующим финансовым органом государства.

Данная ответственность отличается от административной ответственности такими признаками: во-первых, принято считать, что субъектом административной ответственности не может быть юридическое лицо, им является физическое лицо; здесь же субъектом ответственности может выступать и юридическое лицо (например, организация-налогоплательщик); во- вторых, составы административных финансовых правонарушений сформулированы в Кодексе об административных правонарушениях, а состав «чисто» финансовых правонарушений в актах финансового законодательства; в-третьих, привлечение правонарушителя к административной ответственности производится по правилам производства дел об административных правонарушениях, установленных Кодексом об административных правонарушениях, привлечение же к финансово-правовой ответственности регулируется нормами финансового законодательства [6, с. 264].

В принципе аналогичным образом можно выделить еще один специализированный вид юридической ответственности — налогово-правовую ответственность (хотя, очевидно, его следует рассматривать как подвид финансово-правовой ответственности). На наш взгляд, сказанное лишний раз подтверждает существование наряду с отраслевыми или традиционными видами юридической ответственности, специфических или специализированных видов ответственности, среди которых для нас важнейшее значение имеет горноправовая ответственность.

Перспективность разработки специальных видов ответственности не вызывает сомнения, потому что в ее реализации непосредственно затрагиваются интересы не только самих природопользователей — субъектов правонарушения, но и природного объекта в целом, что не учитывается при наступлении уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Между тем, лишь теоретическое исследование этого вопроса без мероприятий, направленных на их практическое воплощение, конечно, не приведет к желаемому результату. Поэтому особое внимание следует уделить и определению системы органов, занятых привлечением к специальным видам ответственности, созданию механизма по реальному и действенному применению этих санкций.

К сожалению, законодательство Республики Казахстан еще не дает право на четкое суждение по этой проблеме [7, с. 39]. Вопрос требует дальнейшего изучения и обобщения. Нужны дополнительные законодательные и практические материалы.

Для четкого решения данной проблемы необходимо проникнуть в ткань экономических отношений, выявить их особенности, адекватно отразить характерные черты в законодательных актах. Ведь изъятие недр, приостановление и запрещение работ связано с пользованием природными ресурсами. Во многих случаях они проявляются в административно-правовом порядке. Наверное, есть нюансы, аспекты, связанные с особенностями природных объектов, но их надо найти.

Все вышеуказанное подтверждает факт необходимости вынесения в самостоятельную главу действующего закона «О недрах и недропользовании» вопросов ответственности. Более того, законодатель должен предусмотреть и меры пресечения правонарушений в сфере недропользования. В свою очередь, для пресечения правонарушений в сфере недропользования возникает необходимость:

• совершенствования законодательства, формулирования в законодательстве единой и общей цели юридической ответственности в сфере недропользования;
• взаимодействия между собой всех видов юридической ответственности для обеспечения эффективного воздействия на любой факт правонарушения в сфере недропользования;
• усиления порядка государственного контроля деятельности недропользователей;
• совершенствования систем и методов контроля за рациональным использованием и охраной недр;
• проведения мероприятий по предотвращению загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недр;
• создания современной компьютерной системы о недрах и недропользовании.

ЛИТЕРАТУРА

1. Сайлибаева Ж.Ю. Ответственность за нарушение законодательства о недрах/ Ж.Ю. Сайлибаева// Автореф. дисс. на соиск. уч. степени к.ю.н. Алматы, 2009. 30 с.
2. Уголовный кодекс Республики Казахстан// Справочно-правовая система «Юрист» версия 5.2.
3. Мутитдинов Н.Б., Мороз С.П. Горное право Республики Казахстан/ Н.Б. Мухитдинов. – Алматы, 2004. – 224 с.
4. Кодекс об административных правонарушениях Казахской ССР от 10.01. 1984 г. // Справочно-правовая система «Юрист» версия 5.2.
5. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30.01.2001 г.// Справочно-правовая система «Юрист» версия 5.2.
6. Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть/ А.И. Худяков. Алматы: Баспа, 2001. – 264 с.
7. Елюбаев Ж.С. Особенности правового регулирования недропользования в РК: Анализ законодательства/ Ж.С. Елюбаев// Юрист (Казахстан). 2002. № 12. С. 33-40.