Субъекты управления в системе социальной защиты населения

В системе управления СЗН чрезвычайно важна проблема идентификации объектов и субъектов управления, их взаимосвязи и взаимоотношений. Анализ проблем социальной защиты предполагает получение четкого ответа на вопросы о том, кто защищает, кого защищает и от чего защищает, т.е. выяснение того, что (кто) является субъектом и объектом управления в системе социальной защиты населения на различных уровнях управления от международного до уровня отдельной личности. В иерархии управления объекты управления нередко выступают и в качестве субъектов управления, начиная от международного уровня и вплоть до регионального уровня и уровня отдельной личности. Напомним, что субъект управления это физическое или юридическое лицо, осуществляющее властное воздействие на нижестоящие уровни управления.

Изучением идентификации субъектов управления в системе СЗН занимались как отечественные, так и зарубежные авторы. Так, исследованием сущностных характеристик субъектов управления системой СЗН занимались такие отечественные авторы, как Агапова Г., Берестова Л.И., Богданова И.Е., Бондаренко И.Е., Карибджанова А.С., Макинтайр Р., Радаев В.В., Сансызбаева Г.Н. и ряд других авторов. Однако анализ проведенных научных работ в данной области показал, что в настоящее время отсутствует достаточно завершенная трактовка специфики и особенностей объектно-субъектных отношений, возникающих в интегрированной системе СЗН.

Вместе с тем, классическим примером является традиционное отнесение к субъектам управления четырех основных элементов: государства, профсоюзов, общественных организаций и движений, а также работодателей.

В таблице 1 представлены детализированные основные функции данных субъектов управления в системе СЗН, уточненные на основе анализа мнений авторов работ [1, 6, 7, 8, 10] и ряда других исследователей. Важнейшим и наиболее мощным социально-организационным институтом является государство, которое представляет собой достаточно сложную институциональную систему. Важную роль в выполнении функций социальной защиты играют такие социальные институты, как страховые компании, различные специализированные фонды, благотворительные организации, а также общественные и политические организации, которые осуществляют социальную защиту представляемых ими социальных групп и слоев (см. рис. 1). Характерной чертой экономической политики в странах с переходной экономикой была минимизация роли государства.

Вмешательство государства должно быть активным в те важные области, где рыночные силы не могут обеспечить эффективного размещения ресурсов или где доступ к основным, наиболее важным благам и условиям для жизни людей является социально несправедливым.

В области социальной защиты политика «безответственности государства», по мнению автора работы [9, С. 142], должна быть пересмотрена. Многие из важных льгот и услуг, которые раньше, при старой централизованной системе управления обеспечивались крупными государственными предприятиями, следует возложить на местные администрации на региональном и субрегиональном уровнях, обеспечив их финансовую состоятельность.

Существенные проблемы возникли в результате перехода от всеобщего охвата некоторыми важными льготами и видами обслуживания к их выборочности и адресности, основанными на проверке нуждаемости (тесте бедности). Как правило, такие схемы редко оказываются эффективными в отношении тех, кому предназначаются льготы, и предполагают большие административные расходы, хищения, коррупцию.

Рис. 1. Структура социальных институтов общества

Приватизация многих социальных служб и форм социальной защиты, проводимая в Республике Казахстан по рекомендациям советников МВФ, означала фактически уход государства от ответственности за предоставление основных видов социальных благ.

Между тем, государство обязано в этих условиях вмешиваться в такие области в связи со значительными положительными внешними эффектами (или дополнительной выгодой) таких расходов, которые приносят пользу обществу в целом. Дилемма, которая стоит перед многими правительствами в регионах это выбор: или универсальная социальная политика по предоставлению важных видов обслуживания и льгот, или селективная, которая может стать непосредственным источником усиления социального неравенства и дифференциации. В связи с этим, задача государства сокращение бедности и неравенства. Для этого необходимо поддерживать четкую, прозрачную и справедливую систему социальной защиты, которая опирается на принцип всеобщего охвата населения и не дискриминирована по своей сути.

Роль государства в обеспечении системы социальной защиты должна быть снова усилена, а не передана на откуп приватизации, децентрализации и дерегулированию. Это возможно при условии формирования системы, в которой уровень дохода для обеспечения базисных потребностей и защищенность человека становятся основой социальной и экономической свободы.

Такой подход подразумевает развитие институциональных возможностей государства, позволяющих получать адекватные доходы в форме налогов или иных поступлений, обеспечивать социальными услугами и проводить мониторинг эффективности своих программ.

Для осуществления социальной политики, в свою очередь, требуется штат профессиональных, высокообразованных и хорошо оплачиваемых государственных чиновников.

Таблица 1 Функции основных субъектов управления в системе СЗН

Макинтайр Р. [9, С. 143] отмечает, что обеспечение основных гарантий дохода в настоящее время невозможно во многих странах, страдающих от экономического спада и депрессии, тем не менее, социальная политика должна быть ориентирована на создание такой системы защищенности людей, которая дает свободу выбора, уделяет особое внимание социально уязвимым слоям населения и обладает финансовой устойчивостью.

Берестова Л.И. [1, С. 82] считает, что наиболее существенными факторами риска при преобразованиях государственного устройства, способствующими сдвигу социально-психологических оценок среды к критическому уровню, является потеря устойчивости (защищенности) того положения, которое имел человек (его семья) в прошлом, а также блокирование жизненнотрудовых перспектив для целых социальных групп в связи с постоянной сменой социально-экономических приоритетов государства. Важнейшие функции государства по удовлетворению потребностей социального развития следующие: сохранение и воспроизводство рабочей силы в соответствии с общественным стандартом качества жизнедеятельности; обеспечение равно благоприятных условий доступа субъектов общественных отношений к участию в удовлетворении опекаемого обществом круга социальных потребностей; создание предпосылок для самореализации личности, то есть присвоения ею данного способа общественно-экономической организации.

Но, на наш взгляд, скорее всего, важнейшие функции государства нужно вынести в сферу всего воспроизводственного цикла во всей полноте, с соблюдением принципов коэволюции и совершенствования всех стадий воспроизводственного цикла. Государство действительно является главным субъектом социальной защиты населения, выражающим общественные интересы. Решение этой проблемы является его неотъемлемой функцией. Но роль государства различна при осуществлении вышеуказанных видов социальной защиты: обеспечение ограниченной защиты государство требует поддержания и развития рыночного механизма. В этом случае, в какой-то мере государственное участие является опосредованным. Оно разрабатывает и принимает нормы социальной защиты. Например, правовые акты, регулирующие трудовые соглашения, общественные отношения, связанные с распределением и использованием жилищного фонда; характер медицинского обслуживания и нормы пенсионного обеспечения; осуществление абсолютной защиты, что предполагает ограничение рыночных влияний.

Действительность показала, что всеобщие гарантии рассматривались ранее как цель, к которой стремились, а в действительности все происходит совсем не так. Гарантии давались и сегодня еще даются по частям, то одной группе граждан, то другой. В результате в тех слоях общества, которые не получили этих гарантий, постоянно растет неуверенность в завтрашнем дне. В связи с этим ценность гарантий в общественном сознании постоянно повышается с желанием их получить любой ценой. Итак, с уверенностью можно заключить, что чем больше стремление к абсолютной защите, воздействуя государственными рычагами на механизмы рынка, тем менее реальной оказывается социальная защищенность.

Таким образом, в подходе к определению меры социальной защиты и государственного вмешательства нужны взвешенность и осторожность, поскольку последствия «социальной терапии» могут оказаться тяжелее самой болезни. Вместе с тем, необходима осмотрительность и при осуществлении мер противоположного характера, направленных на дерегулирование системы СЗН. Для сбалансированности экономической эффективности и социального прогресса необходимо достижение согласия и сотрудничества социальных партнеров.

Следует отметить, что опыт стран с переходной экономикой демонстрирует важность поддержания дееспособности государства, которая была ослаблена в процессе реформ. В рыночных экономиках государство играет центральную роль в сохранении экономической стабильности, регулировании рынка, обеспечении необходимых социальных услуг. Это должно быть государство нового типа, которое служит желаниям большинства и в то же время защищает интересы меньшинства, хотя оно может делегировать некоторые виды деятельности коммерческим и неправительственным организациям. Макинтайр Р. [9, С. 50] отмечает, что такое государство должно быть демократическим как по духу, так и по практической деятельности.

Особого рассмотрения заслуживает проблема интегрирования деятельности неправительственных, добровольных и общественных организаций в области социальной политики (общественных, благотворительных и других организаций и учреждений профсоюзов, отделений Детского Фонда, общества Красного Креста, частных социальных служб, организаций и т.д.). Во многих странах развилась значительная сеть таких организаций по следующим причинам: возможности для лоббирования, благотворительной деятельности, попыток представлять интересы определенных групп общества; сокращения государственного сектора.

В частности, негосударственными благотворительными организациями в России являются Московский Дом милосердия, благотворительные фонды «Сопричастность», «Душа человека», «Метрополь» (г. Москва), Ассоциация помощи беженцам (Санкт-Петербург), «Алтай-СПИД» и др., благотворительная деятельность которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», обеспечивающим правовое регулирование этой деятельности, гарантирующим поддержку ее участникам, создающим правовые основы для развития деятельности благотворительных организаций, в частности, установление налоговых льгот.

В Казахстане также существуют различные общественные объединения (иначе «третий сектор»), которые создаются для решения совместных проблем защиты различных категорий и групп населения. В основном третий сектор решает те проблемы, которые государство не может или не имеет возможности решить науки, образования, воспитания и поддержки незащищенных слоев населения: инвалидов, женщин, детей, подростков, творческой молодежи и др.

В настоящее время в РК имеются следующие социальные и правовые условия для развития независимых структур [11, С. 249]:

• соответствующая законодательная база (например, Законы РК «О профсоюзах» [3], «О религиозных объединениях» [4], «Об общественных организациях» [5], а также законы, обеспечивающие общие экономические и политические права граждан);
• государственная политика, основанная на прекращении репрессий или сдерживании в отношении независимых общественных структур, признании независимого статуса добровольческого сектора;
• достаточная социальная активность населения (стремление к участию в общественной деятельности более высокое, чем в советский период и более низкое по сравнению с бурным всплеском периода перестройки);
• накопленный опыт работы в добровольческом секторе у большого сила граждан;
• национальные традиции (у большинства кочевых народов Центральной Азии – казахов, киргизов, монголов – широко распространены нетипичные для оседлых восточных обществ демократические традиции, основанные на признании права личности (групп индивидов) на свободу действий и мнений).

По данным Министерства юстиции РК, в Казахстане до недавнего времени было зарегистрировано 593 общественных объединения, в том числе: с международным статусом – 98; с республиканским статусом – 333; с региональным статусом – 162; политических партий 5; общественных движений 4. Важно создать социальное пространство для таких организаций, чтобы они смогли развиваться легитимно, быть подотчетными обществу, получать финансирование и иметь профессиональные кадры. Однако опора на них не отменяет центральной роли и ответственности государства в обеспечении социальной защиты. В противном случае, существует опасность возникновения частных неподотчетных бюрократий, что приведет к усилению незащищенности. Если делегирование функций социальной защиты неправительственным организациям сочетается с системой выборочности и целенаправленностью, то эти организации могут присвоить себе роль арбитров социальной справедливости при распределении социальных льгот. Однако независимое представление интересов бедных и незащищенных государство не должно выпускать из своих рук (это должно быть в обязательном ведении государства).

Рассмотрим более подробно деятельность профсоюзов наемных работников. Защита интересов занятого населения регламентируется международными конвенциями, национальными законами и трудовыми договорами (соглашениями) с предпринимателями. Решение широкого круга социально-экономических проблем оказывает существенное влияние на уровень социальной защиты работников: уровень и формы оплаты труда, продолжительность рабочего дня и ежегодные отпуска, медицинское страхование и социальное обеспечение и др. направления защиты работников предприятий (организаций). Профсоюз, в соответствии с Законом РК «О профсоюзах» [3], представляет собой добровольное общественное объединение, созданное для защиты прав и интересов наемных работников или лиц свободных профессий. В настоящее время, наряду с традиционными профсоюзами, претерпевшими существенное обновление, появились новые рабочие организации, «независимые» профсоюзы.

Однако считать только их защитниками работников наемного труда, а традиционные профсоюзы квалифицировать как «официальные» и отказывать им в праве выступать в качестве защитника, несправедливо. Изменившиеся профсоюзы по праву стали именоваться независимыми, так как они выступают представителями работников наемного труда, ведут борьбу за реализацию их требований и не зависят от государственных структур.

Основная деятельность как «зависимых», так и независимых профсоюзов на данном уровне социально-экономических реформ перешла в русло использования в своей деятельности для защиты прав и интересов наемных работников форм и механизмов социального партнерства, который хорошо разработан в странах развитой демократии и зарекомендовал себя с положительной стороны. Суть этого механизма состоит не в конфронтации, а в проведении переговоров с представителями работодателей и государства, нахождения компромисса и выработки на этой основе более или менее приемлемых решений.

Деятельность профсоюзов как регулирующего начала в социально экономической защите работников характеризуется «встроенной» в рыночный механизм социальной ориентацией. Это находит свое отражение в технологии заключения коллективных трудовых договоров, которая предполагает элемент борьбы; в процессе «социального диалога» стороны приходят к согласию, удовлетворяющему и тех, и других и способствующему как повышению уровня социальной защиты занятого населения, так и росту доходности предпринимательской деятельности. Повышение защитной роли этой организации особенно необходимо в условиях рынка. Важно обеспечить социальную защиту работников, прежде всего, в случае банкротства предприятия, его закрытия или перепрофилирования. Да и при нормальном функционировании предприятия в условиях рынка требуется резкое усиление социальнозащитной функции профсоюзных организаций. В ходе социологического исследования Тимошенко Л.С. [11, с. 211], выяснилось: только 20,2% опрошенных считают, что профком защищает их права и интересы, а 34% однозначно ответили «нет». В то же время, 38% в качестве защитника своих прав назвали администрацию, а 23% сказали «нет».

В работе Бондаренко И.Е. [2, С. 212], показано, что это происходит по следующим причинам, из-за которых эти организации не выполняют своей социальной роли и поэтому не воспринимаются трудящимися надежным защитниками их прав и интересов: профсоюзные организации зачастую плохо знают потребности и интересы своего трудового коллектива; не проводится изучение того, какими сторонами, элементами социально-производственной ситуации довольны в той или иной степени и какими – не удовлетворены трудящиеся; у профкомов нет достаточного понимания того, что обеспечение интересов трудящихся зависит не только от общей социально-экономической и политической обстановки в обществе, но в большей степени от организации производственной и хозяйственно-экономической деятельности на конкретном предприятии и, следовательно, от эффективного выполнения администрацией своих обязанностей; существующее законодательство не дает профсоюзам достаточных прав и гарантий, чтобы они могли контролировать деятельность администрации; профкомы недостаточно используют даже те права и возможности, которые им в настоящее время предоставлены, что объясняется слабыми правовыми знаниями профсоюзных активистов и особенно руководителей профсоюзных комитетов; слабая активность профкомов и их руководителей по защите прав и интересов работников в значительной степени объясняется тем, что сами профсоюзные активисты явно недостаточно защищены, и они опасаются, что столкновение с администрацией предприятия может тяжело сказаться на их положении.

По мнению Тимошенко Л.С. [11, С. 251], защитная функция считается главным направлением деятельности профсоюзов, причем защиту интересов трудящихся они связывают в настоящее время с системой социального партнерства. Таким образом, профсоюзы являются на предприятии главным инструментом, призванным выполнять социальную защиту работников. Как правило, достижения работников и их профсоюзов сначала фиксируются в коллективных договорах, а затем закрепляются в законодательстве. По некоторым важным социальным показателям существуют большие различия между действующими законами и коллективными договорами. Например, как отмечает Чистов Л.М., продолжительность рабочей недели по закону составляет в ФРГ, Италии, Ирландии 48 часов, а по коллективным договорам соответственно 37, 50-40, 36-40. Другой пример: продолжительность отпуска по закону составляет в ФРГ, Нидерландах, Ирландии 3 недели, а по трудовым договорам соответственно 5, 5-6, 4-6 недель.

В тактике борьбы профсоюзов следует различать средства мирного отстаивания социально-экономических интересов наемных работников (система «социального диалога»: участие в парламенте, местных органах власти, в процессе коллективнодоговорного регулирования и в других институтах, существующих в рамках демократической системы); конфронтационные методы (забастовки). В настоящее время профсоюзы уделяют повышенное внимание участию трудовых коллективов в управлении производством, развитию социального партнерства, совершенствованию законодательной базы, развитию практики взаимоотношений с органами законодательной и исполнительной власти; способствуют улучшению экономического развития территории, повышению уровня жизни ее населения, совершенствуют работу по защите прав и интересов членов профсоюзов, укреплению профсоюзных организаций. Но имеются такие острые проблемы, которые необходимо решать оперативно: ликвидация долгов по зарплате, существенное повышение уровня оплаты труда, совершенствование системы социальной защиты, корректировка курса государственной социальной политики; противостояние любым невыгодным для трудящихся решениям властных структур.

Следующим участником социальной защиты населения являются ассоциации (объединения) предпринимателей. Впервые союзы предпринимателей возникли в Великобритании, Германии, Австрии в конце XXVIII в. начале XIX в. и представляли собой объединения предпринимателей отдельных областей, городов, отраслей промышленности. Через свои союзы предприниматели добивались установления выгодных им таможенных пошлин, транспортных тарифов; вели совместную борьбу против рабочих и т.д.

С развитием капитализма росло количество этих союзов, усиливался процесс их централизации. Интересы предпринимателей в системе общественных интересов четко обозначены не только сохранение, но и увеличение уровня и масштаба доходности предпринимательского дела. Эти цели справедливы и достойны уважения и поддержки. Реализация этих целей требует всестороннего учета требований профсоюзов.

Распространяясь на более низкие уровни иерархической организации общества, институциональная система социальной защиты населения достигает таких структур как предприятия, учреждения, фирмы, кооперативы и другие трудовые организации, которые сами являются социальными институтами и играют важную роль в обществе. А если их рассматривать под углом зрения социальной защиты, то их роль и деятельность оказываются довольно сложными и противоречивыми, не позволяющими дать им однозначную оценку. Основная производственная деятельность сама по себе не предусматривает социальной защиты прав и интересов работников. Стремление к достижению основных целей (повысить эффективность производства, снизить себестоимость, повысить качество производимой продукции и т.д.) может привести к нарушению их прав и интересов. Поэтому необходимы специальные институты социальной защиты работников на предприятии.

Предприниматели вынуждены активно участвовать в сохранении достигнутых стандартов уровня жизни населения участием в формировании различных страховых фондов (например, во Франции они перечисляют денежные суммы в фонд социального страхования здоровья, равные 13,5%, а рабочие и служащие – 5,5% объема заработной платы); участием в улучшении условий труда, медицинского и бытового обслуживания непосредственно на предприятиях; введением новых, более прогрессивных форм оплаты труда и дополнительных выплат (в зависимости от эффективности производства). Так, в ряде индустриально развитых стран наблюдается индивидуализация заработной платы, вводятся формы оплаты, увязанные не только с текущей выработкой, но и с общей компетенцией работника, его потенциальными возможностями.

Объединившись в профессиональные ассоциации, предприниматели стремятся в своих отношениях с профсоюзами проводить согласованную политику по вопросам оплаты и условий труда, занятости, социальным гарантиям и т.д. Через профессиональные объединения предприниматели регулируют свои отношения с государством следующим образом: они заинтересованы в выработке общих позиций по вопросам государственного законодательства и социально-экономической политики, имеющих непосредственное отношение к предпринимательской деятельности. В частности, речь идет о законодательстве по трудовым отношениям, налоговой политике и дотациях из государственного бюджета, о защите интересов национального предпринимательства на внутреннем и внешнем рынках и т.д.; создают группы лоббирования для того, чтобы оказать давление на органы законодательной и исполнительной власти. Через политическое лоббирование они стремятся добиться принятия тех законодательных и практических мер со стороны правительства, которые в наибольшей степени соответствует их интересам.

В конечном итоге, считает Тимошенко Л.С. [11, С. 252], предприниматели заинтересованы в повышении жизненного уровня наемных работников, которые составляют основную часть потребителей товаров и услуг. На наш взгляд, при существующем уровне развития социальных отношений в условиях трансформации социально-экономических отношений вряд ли можно согласиться с данным утверждением.

Таким образом, на национальном уровне государство, неправительственные организации, профсоюзы и ассоциации предпринимателей в различной степени занимаются решением проблем социальной защиты определенных категорий и социальных групп населения, являясь субъектами СЗН.

Рис. 2. Схема субъектов управления в системе СЗН на национальном уровне

Кроме традиционных субъектов управления в системе СЗН, рассмотренных ранее, к ним можно отнести следующих субъектов: людей, занимающихся практической социальной работой профессионально или на общественных началах (организаторы-управленцы и исполнители, практические социальные работники, оказывающие непосредственную помощь, поддержку, обеспечивающие социальную защиту отдельных категорий населения, представителей объектов социальной работы). По некоторым данным, в мире насчитывается около 500 тыс. профессиональных социальных работников. Дипломированные специалисты появились за последние годы в России и Казахстане. Однако недипломированных, но профессионально занимающихся социальной работой специалистов значительно больше, особенно в тех странах (в том числе, и в странах СНГ), в которых относительно недавно введена новая профессия — «социальный работник»; преподавателей, а также тех, кто способствует закреплению знаний, навыков, умений (руководители студенческой практики, наставники, практические социальные работники и другие работники, способствующие прохождению практики студентов (слушателей) в различных организациях, учреждениях, предприятиях социальной сферы); исследователей социальной работы (кафедры ведущих вузов страны, лаборатории, научные учреждения, диссертационные советы по защите докторских и кандидатских диссертаций в области социальной проблематики; в России практически уже создано несколько исследовательских школ социальной работы философская, социологическая, психологическая и др.).

Расширенная схема субъектов управления в системе СЗН (см. рис. 2) включает в себя, кроме перечисленных социальных институтов, также социальных индивидов, активно занимающихся СЗН на региональном и субрегиональном уровнях.

ЛИТЕРАТУРА

1. Берестова Л.И. Социальное государство как способ обеспечения устойчивого перспективного развития //Труд и социальные отношения, 2, 2005. с. 78-83.
2. Бондаренко И.Е. Выполняют ли профсоюзные организации роль институтов социальной защиты? //Социальнополитический журнал, 1, 1995. С. 211214.
3. Закон РК «О профсоюзах».
4. Закон РК «О религиозных объединениях».
5. Закон РК «Об общественных организациях».
6. Икингрин Е.Н., Неганов Ф.М. Социальная защита населения северных города России: теория, методология, практика / Изд–е Башкирск. Ун-та. – Уфа, 2001. – 140 с.
7. Лексин В.Н. и др. Правовое обеспечение экономических реформ. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма: Концепция и рекомендации. – М.: ГУ ВШЭ, 1999.
8. Лепихов М.И. Право и социальная защита населения в России (социальное право). – М.: Былина, 2000.
9. Макинтайр Р. Социальная политика в странах переходной экономики в аспекте развития человеческих ресурсов //Проблемы прогнозирования, 2, 2002, С.142-150.
10. Ракитский Б.В. Социальная защищенность и ее типы // Вопросы экономики, 1992, 7. С. 4.
11. Тимошенко Л.С. Трудовые отношения в Казахстане: контуры новой парадигмы – Алматы: Экономика, 1999. –296 с.
12. Чистов Л.М. Эффективное управление социально-экономическими системами. СПб.: ТОО ТК «Петрополис», 1998.