Теория права утверждает, что норма, содержащаяся в нормативном правовом акте и противоречащая Конституции (Основному закону), недействительна со всеми вытекающими последствиями и не должна применяться в той части и объеме, в которой возникает противоречие. Не случайно в государствах существует и иерархия нормативных правовых актов (НПА), принимаемых в установленном порядке, в соответствии с которой применяется верховенство норм законодательства по вертикали, вершиной при этом и является Конституция. Кроме того, имеются соответствующие комментарии относительно понятий «право» и «законодательство» [1].
В то же время, теория права еще не утвердилась в едином мнении о том, как рассматривать государство в качестве инструмента права, на практике мы наблюдаем, к сожалению, обратное.
Автор имеет значительный практический опыт в области систематизации законодательства и законотворческого процесса (разработки НПА). В этой связи, есть ряд замечаний и рекомендаций по существу.
В Казахстане принят закон от 6 апреля 2016 года «О правовых актах», который регулирует общественные отношения, связанные с порядком разработки, представления, обсуждения, принятия, регистрации, введения в действие, изменения, дополнения, прекращения, приостановления действия и опубликования правовых актов Республики Казахстан [2].
Этим же законом определяется, что правовой мониторинг проводится с целью оценки и прогнозирования эффективности законодательства путем выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и неэффективно реализуемых норм права, а также выработки предложений по его совершенствованию.
Здесь же устанавливается норма, по которой государственные органы осуществляют мониторинг нормативных правовых актов, принятых ими, и (или) разработчиками которых они являлись, либо относящихся к их компетенции, и своевременно принимают меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу.
Представляется, что тем самым число субъектов мониторинга излишне велико, приводит к распылению и утрате внимания, влияет на эффективность НПА в регулировании соответствующих правоотношений.
В то же время, общественный мониторинг НПА сведен только к одному субъекту – национальной палате предпринимателей.
Примером к вышесказанному может служить норма Кодекса о браке (супружестве) и семье (2011) – пункт 4 статьи 64. Сам Кодекс определяет цели, задачи, принципы и правовые основы регулирования брачно-семейных (супружеско-семейных) отношений, обеспечивает защиту прав и интересов семьи, определяя ее развитие приоритетным направлением государственной социальной политики Республики Казахстан [3].
Пункт 4 статьи 64 Кодекса РК «О браке (супружестве) и семье» гласит, что «если родители проживают раздельно, оформив в регистрирующем органе расторжение брака (супружества), и родитель, с которым проживает ребенок, желает присвоить ему свою фамилию, регистрирующий орган разрешает этот вопрос в интересах ребенка без учета мнения другого родителя».
Налицо противоречие данного пункта статьи 64 названного Кодекса статьям Основного закона Казахстана – Конституции, а именно статьям 12-14 и 27 Конституции [4].
В частности, пункт 1 статьи 12 Конституции гласит: «В Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека в соответствии с Конституцией». Пункт 5 этой же статьи: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц…». Пункт 2 статьи 13 Конституции гласит: «Каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод». Статья 14 Конституции гласит, что все равны перед законом и судом. Кроме того, статья 27 Конституции устанавливает, что брак и семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства.
Представляется, что расторжение брака не влечет за собой последствия нарушения прав ни одной из сторон (бывших супругов) в последующее время, в части совместных детей. Поскольку имущественные и алиментные отношения решаются в установленном порядке, в случае их разрешения, не вызвавших споров, не могут в дальнейшем повлечь на реализацию прав и обязанностей фактических родителей и совместных детей.
Приведем также нормы международных документов. В соответствии со статьей 4 Конституции Республики Казахстан международные договоры, ратифицированные Казахстаном, перед ее законами имеют приоритет.
Так, Конвенция о правах ребенка принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1989 года и ратифицирована Казахстаном 8 июня 1994 года (что означает приоритет перед законами Казахстана) гласит, что «ребенок, ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения» [5].
Важное значение в этой Конвенции придается категории (понятию) «индивидуальности» ребенка, нарушение которой влечет правовые и имиджевые последствия для государства и нарушение данной Конвенции.
Статья 3 Конвенции гласит, что «во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка».
Статья 8 Конвенции устанавливает, что «государства-участники обязуются уважать право ребенка на сохранение своей индивидуальности, включая гражданство, имя и семейные связи, как предусматривается законом, не допуская противозаконного вмешательства. Если ребенок незаконно лишается части или всех элементов своей индивидуальности, государства-участники обеспечивают ему необходимую помощь и защиту для скорейшего восстановления его индивидуальности».
Статья 12 Конвенции гласит: «Государства-участники обеспечивают ребенку, способному сформулировать свои собственные взгляды, право свободно выражать эти взгляды по всем вопросам, затрагивающим ребенка, причем взглядам ребенка уделяется должное внимание в соответствии с возрастом и зрелостью ребенка».
Статья 16 Конвенции устанавливает: «Ни один ребенок не может быть объектом произвольного или незаконного вмешательства в осуществление его права на личную жизнь, семейную жизнь, неприкосновенность жилища или тайну корреспонденции, или незаконного посягательства на его честь и репутацию. Ребенок имеет право на защиту закона от такого вмешательства или посягательства».
Указанную коллизию между нормой – пунктом 4 статьи 64 Кодекса РК «О браке (супружестве) и семье» (с учетом норм вышеуказанной Конвенции) и соответствующими статьями Конституции может также устранить Конституционный Совет, хотя применение нормы должно быть приостановлено органом, обнаружившим противоречие.
Напомним, субъектами обращения в Конституционный Совет могут выступать и суды, в производстве которых имеются дела и связанные с этим нормы законодательства, противоречащие нормам Конституции.
Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 года № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» относит к участникам конституционного производства Президента Республики; Председателя Сената Парламента; Председателя Мажилиса Парламента; депутатов Парламента численностью не менее одной пятой от их общего числа; Премьер-министра; суды Республики; государственные органы и должностные лица, конституционность актов которых проверяется, в отношении норм Конституции Республики, об официальном толковании которых ставится вопрос в обращении [6].
Применение п.4 статьи 64 вышеназванного Кодекса в такой редакции необходимо приостанавливать либо применять с учетом интересов всех сторон (бывших супругов и детей) до приведения в соответствие с нормами Конституции Республики Казахстан и международными нормами, что представляется разумным и верным.
В противном случае указанная норма (п.4 ст.64 Кодекса «О браке (супружестве) и семье») может регулировать и в дальнейшем неконституционные правоотношения, в связи с этим суду важно учесть законное основание и сделать соответствующее обращение в Конституционный Совет Республики Казахстан.
Заключительные выводы.
Формирование права и неотъемлемого элемента – законодательства, остается теоретической проблемой, необходимо осмысление данной категории несколько в ином качестве. Что касается законодательства, то его содержательная часть оставляет желать лучшего, хотя бы по показателю соответствия нормам и духу Конституции. В то же время, Конституция дает новую интерпретацию, по сути – праву, вводя категорию «действующего права» (статья 4 Конституции). Представляется, что смешение категорий «право» и «законодательство» на таком уровне неверно и требует соответствующих корректировок. В этой связи, название мониторинга «правовым» предлагается заменить либо расширить объект с объема законодательства с учетом уровня категории «право».
В случаях обнаружения противоречия той или иной нормы НПА Конституции, такая норма не подлежит исполнению, и все решения на ее основе подлежат отмене. Такое утверждение должно быть закреплено в упомянутых Законе о правовых актах и постановлении Правительства.
Справочно. В юридической базе имеется объем НПА в количестве более 300 тысяч единиц. В то же время, данные разнятся в зависимости от акцента запрашиваемых сведений, часть из них утратила силу и пр. Последние сведения дают показатель в пределах 130 тысяч. Министерство юстиции, на наш взгляд, должно непосредственно вернуться к вопросам систематизации и кодификации законодательства и решению имеющихся проблем, не перепоручая и передавая полномочия иным структурам.
В этой связи, практика показывает большое число нарушений законодательства (приведены сведения по итогам 2018 г.). По актам прокурорского надзора защищены права почти 1,5 миллиона граждан, в их числе 270 тысяч детей, погашены долги по зарплате на 5,9 млрд. тенге, отменены 770 незаконных госзакупок на 26 млрд. тенге. В Нацфонд возмещены 12,6 млрд. тенге, которые использовались не по целевому назначению. Всего по актам прокурорского надзора взыскано в бюджет 62 млрд. тенге. По протестам на судебные акты предотвращены потери государственного бюджета на 19 млрд. тенге.
С начала 2019 года в органы прокуратуры поступило более 198 тыс. обращений граждан и юридических лиц и по результатам рассмотрения защищены права более 18 тыс. заявителей, внесены свыше 300 актов прокурорского надзора об устранении выявленных нарушений.
Почти половина всех обращений, поступивших в органы прокуратуры, или 45 % (90 тыс.) касалась вопросов досудебной стадии уголовного процесса, 22 % (43 тыс.) - социально-экономической сферы и 12 % (23 тыс.) связана с несогласием с судебными актами по уголовным, гражданским и административным делам.
Треть обращений (70 тыс.) направлены в другие органы и ведомства для рассмотрения по компетенции. Кроме того, более 100 тысяч решений госорганов отменялись как незаконные по содержанию [7].
Необходима серьезная систематизация законодательства и одним мониторингом всех проблем не решить. Правовая система государства должна иметь адекватное демократическое законодательство.
Список использованных источников:
- См. Алексеев С.С. Философия права. М., 1997, Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учеб. пособие. М., 1998, Сапаргалиев Г.С. Основы государства и права Республики Казахстан: Учеб. пособие. Алматы. 1994 и др.
- О правовых актах - ИПС «Әділет» //favicon adilet. zan.kz/ rus/docs
- Кодекс Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года № 518-IV «О браке (супружестве) и семье» //Favicon online.zakon.kz
- Конституция Республики Казахстан: Алматы. 2018
- О ратификации Конвенции о правах ребенка - ИПС «Әділет» //favicon adilet.zan.kz/rus/docs
- Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 года № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан»: Алматы. 2018
- Сайт Генеральной прокуратуры РК //press@prokuror.kz.