Вопросы обеспечения трудом осужденных носят актуальный характер не только для уголовноисполнительной системы Казахстана, но и для всех стран СНГ, где вопросы занятости трудом осужденных вытекают из общих проблем экономики. Рассмотрена актуальность реализации программ, направленных на реализацию занятости осужденных в уголовно-исполнительной системе Казахстана. Отражены общие проблемы занятости осужденных и причины, которые привели к ситуации, имеющей место в этой сфере уголовно-исполнительной системы. Определены пути разрешения сложившейся ситуации, на основе использования возможностей государственно-частного партнерства и подготовки специалистов для УИС по новым специальностям. Перед уголовно-исполнительной системой стоит задача обеспечить всех осужденных работой, и эта задача решается разными путями. Здесь можно использовать зарубежный опыт о совершенствовании действия системы организации труда и учебы осужденных в корректировке нормативных правовых актов, регулирующих эти правоотношения. Одним из направлений в области создания рабочих мест в учреждениях может быть помощь Правительства. Наиболее эффективной помощью в уголовно-исполнительной системе явилось бы размещение на предприятиях государственного заказа. Этот путь наиболее сложный и требует внесения изменений в целый ряд законов. Прототипом госзаказа мог бы послужить перевод группы товаров, потребляемых государственными структурами, в разряд имеющих стратегическое значение и производить их в секторе УИС.
Введение
Проблема обеспечения трудом осужденных является вопросом, требующим разрешения как законодателем, так и правоприменителем в лице уголовно-исполнительной системы Казахстана. В Программе развития уголовно-исполнительной системы в Республике Казахстан на 2012–2015 годы, утвержденной Постановлением Правительства Республики Казахстан от 9 июня 2012 года № 775 «Об утверждении Программы развития уголовно-исполнительной системы в Республике Казахстан на 2012–2015 годы», обращалось внимание на «незанятость осужденных трудом».
В данной статье отражены не только общие проблемы занятости осужденных, но и определены причины, которые привели к ситуации, имеющей место в этой сфере уголовно-исполнительной системы, а также предложены некоторые пути разрешения сложившейся ситуации.
Корреспондент автор. E-mail: shnarbaev@mail.ru
Методы и материалы
Методологическая основа исследования включает систему научных методов приемов познания, таких как диалектический, исторический, сравнительно-правовой, статистический, формальнологический, а также сравнительно-правовой. Обсуждение, результаты и выводы построены на основе исследования трудов ученых, посвященных проблемам трудового устройства осужденных. Информационную базу исследования составляют результаты изучения и обобщения материалов практики, статистических данных.
Результаты и их обсуждение
Изложение проблемных аспектов трудозанятости осужденных произведем пошагово, от более сложного к реальному.
В вопросах организации труда осужденных имеется большой спектр вопросов, усложняющих его реализацию, носящих объективный характер.
Например, в уже утратившей силу Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 года № 1772-р, в сфере трудовой деятельности и профессиональной подготовки осужденных предполагалось: создание условий для трудовой занятости осужденных в зависимости от вида исправительного учреждения, совершенствование производственно-хозяйственной деятельности уголовно-исполнительной системы и повышение экономической эффективности труда осужденных; широкое использование в качестве одного из основных способов ресоциализации, вовлечение в трудовую деятельность осужденных, отбывающих наказание в колониях-поселениях; создание небольших рабочих камер-мастерских и внедрение индивидуальных форм занятости; совершенствование и развитие системы начального профессионального образования и профессиональной подготовки осужденных, сохранение, передислокация, перепрофилирование и создание новых образовательных учреждений начального профессионального образования, реализующих все формы организации образовательного процесса с различным объемом обязательных занятий осужденных; осуществление профессионального обучения и профессиональной подготовки осужденных с учетом результатов мониторинга прогнозных потребностей в рабочих кадрах учреждений уголовноисполнительной системы и региональных рынков труда, в том числе по дефицитным рабочим специальностям, в целях создания высоких гарантий трудоустройства и возвращения в общество законопослушных граждан; участие учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в региональных целевых программах занятости населения и развитии системы социального партнерства в сфере подготовки рабочих кадров из числа осужденных.
Эта позиция не всеми поддерживается и подвергается критике. Так, некоторые российские ученые объективно констатируя, что проблема трудового воспитания встала перед администраций исправительных учреждений после реформирования уголовно-исполнительной системы, а труд теперь не главное в деятельности исправительных учреждений, в то же время считают, что «трудно понять руководителей ФСИН, принявших решение отказаться от трудоустройства лишенных свободы на промышленных предприятиях и ограничиться центрами трудовой адаптации в производственных мастерских». Понимая объективную вынужденность такого решения, авторы делают оговорку, «видимо, такое решение в какой-то мере объясняется тем, что в государствах с рыночными отношениями в местах лишения свободы нет промышленных предприятий, а Россия следует по их пути: конкуренция и рынок отразились на производстве в местах лишения свободы» [1; 236].
Тем не менее в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 апреля 2021 г. № 1138-р, также закреплено следующее: «Важной задачей является подготовка и утверждение Генеральной схемы размещения учреждений уголовно-исполнительной системы — комплекса эффективных проектно-управленческих решений, направленных на создание различных видов учреждений с учетом региональной специфики, а также мнения субъектов Российской Федерации и заинтересованных государственных органов, в том числе о развитии имеющейся производственной базы учреждений уголовно-исполнительной системы, а также о создании дополнительных рабочих мест для привлечения к оплачиваемому труду осужденных; развитие сети исправительных центров предполагает создание таких учреждений на базе имущества объектов, принадлежащих уголовно-исполнительной системе, с использованием имущественных комплексов ликвидируемых учреждений, предоставляемого в безвозмездное пользование организациями в целях трудоустройства лиц, осужденных к принудительным работам; в целях расширения практики привлечения к труду соответствующей категории осужденных предполагается участие бизнес-сообщества в их трудоустройстве на предприятиях, в том числе при строительстве крупных объектов, а также привлечение к работам по очистке территории Арктической зоны Российской Федерации от загрязнения (отходов производства и потребления) и т.п.».
Изложенное свидетельствует, что имеющие сегодня проблемы с трудозанятостью осужденных, носящие объективный характер, были усугублены и не совсем удачной политикой в уголовноисполнительной системе в конце ХХ века.
В уголовно-исполнительной системе Казахстана по состоянию на 2013 г. из 26061 трудоспособных осужденных занято трудом было 11714 человек, или 44,9 %, из них 6234 работали на предприятиях уголовно-исполнительной системы, 3005 — на хозяйственном обслуживании и 2475 — на других оплачиваемых работах. Функционирующие при исправительных учреждениях Республиканские государственные предприятия «Енбек», «Енбек-Караганда», «Енбек-Оскемен», из-за устаревших производственных мощностей, не могут в достаточном количестве обеспечить рабочими местами всех трудоспособных осужденных. В этой связи в целях повышения эффективности деятельности предприятий уголовно-исполнительной системы и увеличения трудозанятости осужденных планировалась разработка концепция дальнейшего развития Республиканских государственных предприятий «Енбек», «Енбек-Караганда», «Енбек-Оскемен». В период 2012–2015 гг. предусмотрено было открытие новых видов производств, создание дополнительных производственных мощностей за счет средств РГП, размещение государственных заказов на указанных предприятиях, обучение осужденных и персонала технике безопасности и охране труда в целях профилактики производственного травматизма».
В проекте Указа Президента Республики Казахстан «О Концепции совершенствования уголовно-исполнительной политики в Республике Казахстан на 2007–2015 годы», утвержденного Постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 сентября 2006 г. N 906, обращалось внимание на необходимость «пересмотреть подход привлечения осужденных к труду. Труд должен способствовать получению ими рабочих профессий и полезных навыков. Определить, что создание дополнительных рабочих мест для осужденных является важнейшим условием дальнейшего совершенствования порядка, условий исполнения и отбывания наказаний. При этом основной целью участия осужденных в общественно-полезном труде будет формирование у них потребности соблюдать нормы, правила и традиции человеческого общежития».
По вопросу о «100 конкретных шагах», в которых говорится о модернизации пенитенциарной инфраструктуры в рамках развития государственно-частного партнерства, а также, касаясь проекта «Занятость — 2017», Ж.А.Асанов пояснил, что за три года необходимо успеть откорректировать законы, вернуть активы колониям, адаптировать и персонал, и контингент к новым условиям и, конечно, достичь результатов по занятости. Производство должно быть под управлением колоний, это общепринятая международная практика. ООН прямо рекомендует: «Руководство промышленным и сельхозпроизводством возлагать на тюремное управление, а не на частных подрядчиков». В Германии, Швеции, Франции, Финляндии, России, Узбекистане полномочия по организации труда находятся именно в ведении начальника колонии. Цель проекта — до 2018 года довести занятость трудоспособных заключенных до 75 %. Содержание осужденного в год обходится в 750 тысяч тенге. 5 тысяч заключенных имеют долг по искам на 29 миллиардов, более половины из которых — государству. Погашено из них 1 % [2].
Согласно неофициальным данным, возмещение потерпевшим материального ущерба лицами, отбывающими лишение свободы, выглядит следующим образом: в 2019 г. ущерб составлял 597 млрд тг, возмещение 1,4 млрд тг (0,23 %), в 2020 г. соответственно 4512 млрд тг, возмещение 1,7 млрд тг (0,37 %).
В 2016 г. в колониях содержалось 39,5 тысяч заключенных, из которых 64 % трудоспособных, а оплачиваемая работа — официально лишь у 50 % трудоспособных, со средней зарплатой в 9 тысяч тенге. На текущий момент в учреждениях УИС РК содержится 29 тысяч человек, и только половина из них является трудоспособной.
Производство в колониях может быть очень прибыльно. Российские пенитенциарные учреждения в год реализуют продукции на 700 млн долл. Однако казахстанский бизнес не спешит работать с исправительными учреждениями, потому что для них нет никаких льгот и преференций. Между тем у одного из наших партнеров по ЕАЭС — в Беларуси — предприятия УИС не платят земельный налог, КПН, НДС и у них трудоустроено 93 % заключенных. Для максимальной занятости заключенных объем ежегодных заказов в Казахстане должен быть примерно 53 млрд тг, а сегодня он в четыре раза меньше. Возникает вопрос о госзаказе, который, например, в Узбекистане дает 80 % трудозанятости [3].
Перед уголовно-исполнительной системой стоит задача обеспечить всех осужденных работой, и эта задача решается разными путями. Здесь можно использовать зарубежный опыт о совершенствовании системы организации труда и учебы осужденных в корректировке нормативных правовых актов, регулирующих эти правоотношения. Одним из направлений в создании рабочих мест в учреждениях может быть помощь Правительства.
Наиболее эффективной помощью уголовно-исполнительной системе явилось бы размещение на предприятиях государственного заказа. Этот путь наиболее сложный и требует внесения изменений в целый ряд законов. Прототипом госзаказа мог бы послужить перевод группы товаров, потребляемых государственными структурами, в разряд имеющих стратегическое значение и производить их в секторе УИС. При плановой системе экономики предприятия исправительных учреждений производили сложную продукцию для всех отраслей народного хозяйства, в том числе много продукции производилось для Вооруженных Сил страны. Эти предприятия уголовно-исполнительной системы могли бы с успехом изготавливать мебель для бюджетных организаций, школ, колледжей, больниц, интернатов и других объектов. Так, для реализации вышесказанного Х.Х. Валиев предлагает ввести в уголовноисполнительный кодекс норму, которая бы обязывала Правительство страны «загружать производственными мощностями места лишения свободы заказами на производство товаров для бюджетных организаций [4; 77].
К сожалению, реально привлечение осужденных к общественно-полезному труду не позволяет в полном объеме компенсировать затраты на их содержание и погашать ущерб, причиненный преступлением.
Наши мысли созвучны с практикой, имеющей место в Западной Европе, где все больше внимания обращают на компенсаторную концепцию уголовного наказания, согласно которой основной функцией наказания является возмещение причиненного ущерба. Такой подход основан на прагматизме, придании наказанию иного вектора, нежели ранее, т.е. не карательно-воспитательного, а компенсационного [5; 209].
Идеи о наполнении трудом разных видов наказаний, к сожалению, наталкиваются на объективные факторы, вытекающие не сколько из состояния экономики, а, скорее всего, из потребностей общества в таком неквалифицированном труде, продукция которого сегодня не востребована.
Обеспечение трудом осужденных в условиях закрытого, охраняемого пространства является проблемным, но можно их трудоиспользовать и за пределами учреждения.
Так, в Казахстане отсутствие мигрантов-гастарбайтеров, количество которых доходило порой до 700–800 тысяч, в условиях пандемии привело к удорожанию строительных материалов и услуг выполняемых с их участием. При этом рынку труда до 2025 г. потребуется дополнительно миллион наемных работников. В основном спрос на наемный труд будет формироваться в секторе образования, сельском хозяйстве, в обрабатывающей промышленности [6].
На этом фоне, когда идет речь о сотнях тысячах рабочих, привлекаемых в Казахстане, надо просчитать возможность трудоустройства около 15 тысяч отбывающих наказание в местах лишения свободы, а также 30 тысячах осужденных, находящихся под пробационным контролем, обязанных работать, что составляет 4,5 % от общего количества мигрантов. В вопросах организации труда осужденных полезен опыт его организации в СССР.
На низкий интерес гражданского общества к вопросам исполнения лишения свободы и пробации обращают внимание и участники миссии, по оценке исполнения уголовных решений в Республике Казахстан, проведенной в период с 4 по 8 апреля 2011 г. Заинтересованные стороны подчеркивали почти всеобщее отсутствие интереса к вопросам тюрем среди казахстанского общества. Тем не менее для успеха пробации один из ключевых актуальных вопросов будет заключаться в разъяснении гражданскому обществу, почему меры, предпринимаемые сообществом так же эффективны и намного менее затратные, чем тюремные. Представляется, что широкая общественность должна быть ознакомлена в большей степени с целями работы пенитенциарных учреждений [7].
Для обеспечения профессионального подхода более правильно было бы поставить вопрос об использовании возможностей государственно-частного партнерства в области трудозанятости осужденных в рамках Программы по развитию государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) в Республике Казахстан на 2011–2015 годы (далее — Программа), разработанной в целях реализации Послания Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 29 января 2010 г. «Новое десятилетие — новый экономический подъем — новые возможности Казахстана», Указа Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 г. № 958 «О Государственной программе по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010–2014 годы» и признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Казахстан».
Применение элементов ГЧП в рамках уголовно-исполнительной системы специфично, но реально. Например, одним из способов решения вопроса по строительству новых учреждений является государственно-частное партнерство, то есть заключение договоров концессии на строительство исправительных учреждений. После завершения строительства нового исправительного учреждения за счет средств концессионера объект передается государству, он не становится частным учреждением. Концессионер продолжает на этом объекте производственно-хозяйственную деятельность до окончания срока договора концессии (30 лет), кроме осуществления функции исполнения уголовного наказания [8].
В 2013 г. Комитетом УИС был начат пилотный концессионный проект по строительству исправительного учреждения на 1500 мест в г. Караганде за счет средств концессионера (инвестора).
По разработанному МВД концессионному предложению Министерством экономики и бюджетного планирования выдано положительное экономическое заключение от 15 января 2013 г., акиматом Карагандинской области выделен земельный участок общей площадью 37 га, а Республиканской бюджетной комиссией поддержаны расходы в сумме 77 млн тг на разработку техникоэкономического обоснования (далее — ТЭО) для реализации концессионного проекта по строительству специализированного исправительного учреждения на 1500 мест в г. Караганде.
21 ноября 2013 г. заключен договор № 241 с АО РЦГЧП Карагандинской области на разработку ТЭО, где предусмотрено в 2013 г. 30 % — 23 100,0 тыс. тг (предоплата на разработку ТЭО), в 2014 г. 70 % — 53 900,0 тыс. тг.
АО РЦГЧП Карагандинской области в настоящее время ТЭО разработано в полном объеме, но не проведена государственная и отраслевая экспертиза проекта.
В связи с нарушением сроков договора по разработке ТЭО Департаментом УИС по Карагандинской области были направлены претензионные письма в ГЧП (№ 14–28–9-1987 от 12.06.2014 г., № 14–28–9-2245 от 30.06.2014 г., № 14–28–9-2462 от 14.07.2014 г.), после чего 03 июля 2014 г. направлено исковое заявление в Карагандинский экономический суд о признании АО РЦГЧП недобросовестным участником государственных закупок и взыскания неустойки, до момента 100 % исполнения договорных обязательств.
Для строительства аналогичных учреждений выделены земельные участки в Петропавловске, Астане и Шымкенте. Идет работа по привлечению инвесторов. Так, 18 млрд тг тратит государство на строительство только одной тюрьмы в РК, сообщил начальник Департамента генпрокуратуры С. Еримбетов (газета «Время» от 28.04.2016 г.).
Заместитель министра внутренних дел РК Б. Бисенкулов в газете «Время» от 28 апреля 2016 г. «Частных тюрем в стране не будет» говорил об успешных примерах ГЧП: в аренду предпринимателям переданы 92 производственных объекта, а в доверительное управление — еще 32. На этих предприятиях стабильной работой обеспечены около 2-х тысяч человек. Осужденные имеют право заниматься индивидуальной предпринимательской деятельностью. В 2015 г. осужденные погасили ущерб почти на миллиард тенге, тогда как в 2014 г. всего 352 миллиона.
В Основных принципах обращения с заключенными (принцип 8) определяется: «Необходимо создать условия, дающие заключенным возможность заниматься полезным вознагражденным трудом, что облегчит их реинтеграцию на рынке рабочей силы их стран и позволит им оказывать финансовую помощь самим себе и своим семьям» [9; 76].
Большинство пенитенциаристов считают, что в организации трудового воспитания осужденных в ИУ могут сложиться идеальные условия, если совпадут, по крайней мере, три элемента: профессиональные интересы (желания осужденных); их личностные характеристики (особенности, предъявляемые к личности в области той или иной профессии); наконец, наличие возможностей в условиях учреждения приобрести именно эту профессию (специальность). Как правило, третий элемент в практике деятельности учреждения отсутствует. Думается, что в учреждениях, наряду с освоением осужденными традиционных профессий, целесообразно организовать факультативное обучение осужденных (на базе ПТУ, общеобразовательной школы) смежным профессиям, ориентированным на индивидуальную трудовую деятельность. Это позволит обеспечить соответствующее материальное стимулирование осужденных и будет способствовать их трудоустройству после освобождения. По данным ученых, в настоящее время в 48 исправительных учреждениях пенитенциарной системы республики организовано бесплатное профессиональное обучение по 44 специальностям, по которым осужденные могут работать не только на предприятиях УИС, но и после освобождения [10; 244].
Для эффективной деятельности по исполнению наказаний сотрудники уголовноисполнительной системы должны быть специалистами в вопросах организации труда осужденных. Организация данной работы должна носить профессиональный характер. Например в организации социальной работы с осужденными имеются хорошие наработки в Костанайской академии МВД Республики Казахстан и Вологодском институте права и экономики ФСИН Российской Федерации. В ВИПЭ ФСИН РФ была введена специальность «Социальная работа» в начале 2000 г. и успешно внедрена в практику пенитенциарной системы РФ. Но в ВИПЭ в советское время готовили специалистов по организации труда в ЛИТУ (лесные исправительно-трудовые учреждения). Кроме этого, представляется, что в уголовно-исполнительной системе должны работать экономисты, инженеры, специалисты по организации труда осужденных, подготовка которых может осуществляться по программам специальностей, утвержденных классификатором МОН РК.
Заключение
- Проблемы с трудозанятостью осужденных, носящие объективный характер, были усугублены не совсем удачной политикой в уголовно-исполнительной сфере, недостаточно учитывающей необходимость обеспечения трудом осужденных.
- Создание дополнительных рабочих мест для осужденных является важнейшим условием дальнейшего совершенствования порядка, условий исполнения и отбывания наказаний. При этом основной целью участия осужденных в общественно полезном труде будет формирование у них потребности соблюдать нормы, правила и традиции человеческого общежития.
- Имеющийся опыт применения и использования государственно-частного партнерства может быть пока не совсем хорошо складывающийся на первоначальном этапе, свидетельствует о возможности его реального применения в уголовно-исполнительной системе.
- Необходимо в условиях дефицита рабочей силы, складывающейся на внутреннем рынке труда, проработать вопросы трудозанятости осужденных, как содержащихся в учреждениях УИС, так и находящихся на пробационном контроле.
Список литературы
- Карганова Б.Г. Средства достижения целей лишения свободы // Медиативный потенциал уголовного права: материалы VII Междунар. науч-практ конф., посвящ. памяти М.И. Ковалева (Екатеринбург, 20–21 февраля 2010 года) / Б.Г. Карганова, Г.Г. Аветисян / отв. ред. И.Я.Козаченко. — Екатеринбург: Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2011. — С. 235–238.
- Таран О. Обеспечивая эффективность правовой системы. Беседа с заместителем Генерального прокурора РК Ж.Асановым / О. Таран / Казахстанская правда. — 2015. — 29 мая.
- Асанов Ж. Нужна консолидация усилий / Ж. Асанов // Деловой Казахстан. — 2015. — 12 июня.
- Общественный мониторинг пенитенциарных учреждений Республики Казахстан // Материалы круглого стола (Алматы, 29–30 сентября 2003 г.). — Алматы: Раритет, 2004. — 84 с.
- Рогова Н.Н. Цель наказания — кара или предупреждение преступлений? // Медиативный потенциал уголовного права: материалы VII Междунар. науч-практ. конф., посвящ. памяти М.И.Ковалева (Екатеринбург, 20–21 февраля 2010 г.) / Н.Н. Рогова / отв. ред. И.Я. Козаченко. — Екатеринбург: Издат. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2011. — С. 207–211.
- Тихонова Е. Работы хватает / Е. Тихонова / Общественно-политическая газета «Время». — 2021. — 27 мая.
- Поддержка судебной и правовой реформы в Республике Казахстан. Третий промежуточный отчет 15 февраля 2011 года – 15 августа 2011 года. Приложение «I» — отчет, по общей оценке, исполнения уголовных решений. «Лучшая правовая Европейская практика современного исполнения уголовных решений и Службы пробации» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://textarchive.ru/c-2670847-pall.html
- Об утверждении Программы по развитию государственно-частного партнерства в Республике Казахстан на 2011 — 2015 годы и внесении дополнения в Постановление Правительства Республики Казахстан от 14 апреля 2010 г. № 302. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 июня 2011 года № 731 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1100000731/links
- Исследование законодательства РК по вопросам соответствия международным стандартам прав лиц: осужденных к пожизненному лишению свободы; осужденных, которым смертная казнь заменена пожизненным лишением свободы; осужденных к смертной казни, в отношении которых действует мораторий на ее исполнение: сб. матер. — Алматы ОО «ОСТ-21 век», 2005. — С. 74–79.
- Скаков А.Б. Вопросы совершенствования уголовно-исполнительного законодательства / А.Б. Скаков, К.С. Сагинбеков / Правовая культура и правовое воспитание: сб. науч. тр. / гл. ред. Т.К.Акимжанов. — Алматы: «Интерли- гал» КСКЗ, 2014. — С. 243–247.