Компромисс и независимость судебной власти

Давняя дискуссия о независимости судебной власти, сведенная в последнее время к вопросу об организационно-кадровом и материально-техническом обеспечении судов, “счастливо” завершилась компромиссом: Высший судебный совет страны концептуально одобрил идею создания соответствующего Комитета в составе Минюста.1

Между тем вопрос о роли судов и судей в демократическом обществе по сей день является предметом постоянных дебатов и в более цивилизованных, чем Казахстан, странах.

Могут ли судьи быть независимы, если их назначение и оплата труда находятся полностью в ведении исполнительной ветви власти?

Можно ли защитить судью от политического влияния при рассмотрении конкретного дела?

Какими полномочиями обладают суд и судьи для того, чтобы рассматривать и отменять решения, принятые другими ветвями власти?

Кто в стране определяет, соответствует ли юридическое решение действующей Конституции? И т. д.

Эти вопросы для цивилизованного общества далеко не теоретические, поскольку их судьи несут ответственность не только за лишение человека свободы (а то и жизни), но и за определение позиции в обществе по принципиальным проблемам.

Волнуют ответы на подобные вопросы и среднестатистического казахстанца.

Американцы для себя в целом определились давно. Для них принцип независимости судебной власти реализуется в системе институтов, обеспечивающих положение, при котором судьи выносят решения в соответствии с законом, а не по своей прихоти или чьей-то воле, в том числе и других ветвей власти. Можно условно выделить ряд компонентов независимости судебной власти, обеспечивающих конституционную защиту судьи США:

• независимое управление судебной властью средствами самой судебной власти;
• юридическая дисциплинарная система, действующая в отношении судей, допускающих нарушения и проступки;
• необходимость самоконтроля и избежание предубеждений;
• способ урегулирования противоречий между различными интересами и обеспечение действенности судебных решений.2 

Я не ставлю перед собой в данной публикации задачи раскрыть содержание всех вышеотмеченных компонентов, поскольку это предмет самостоятельного исследования. Отмечу только, что основополагающим элементом независимости судебной власти США, по общему признанию, является именно защита, гарантированная судьям Конституцией. Судьи “занимают свои должности, пока ведут себя безупречно”; они “получают за свою службу жалованье, которое не может быть уменьшено во время пребывания в должности”; они “могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие важные преступления и проступки”. Другими словами, продолжительный срок пребывания в должности, сложность отстранения от должности и сохранение высокого уровня зарплаты являются основными факторами, способствующими независимости судей.3

Важное значение имеют и традиции и неписаные правила в отношении судей и их работы. В тех же США, например, не принято контактировать с судьями в связи с находящимися в производстве делами, исключая самих тяжущихся и их адвокатов, которые действуют в соответствии с процессуальными нормами.4

При назначении на должность судьи в США учитываются и такие критерии кандидатов, как судейская философия, репутация, предыдущие места работы, судейский опыт, идеологические взгляды, партийная принадлежность, личные знакомства и привязанности, общественные группы, чьи интересы представляет кандидат и, наконец, квалификация, оценку которой дают такие частные организации, как Ассоциация американских юристов.

 Институциональный элемент независимости судебной власти (как это ни парадоксально для нас) является очень важным, но не главным и включает в себя учреждения, позволяющие контролировать условия, в которых судьи отправляют правосудие.

Если кратко, то управление судебной системой США базируется на трех институциональных основах:

• судебное совещание с главной функцией разработки порядка и правил судебных процедур;
• административное управление судов США, распоряжающееся бюджетом федеральных судов, вопросами кадров, снабжения и иными хозяйственными и вспомогательными вопросами;
• федеральный судебный центр, отвечающий за исследования в области управления судебной системой и вопросы, имеющие отношение к отправлению правосудия.

Конечно же, судебная система США достаточно специфична, и практически невозможно представить, как бы работали ее элементы в условиях нынешнего Казахстана. Но в любом случае изучение чужого как положительного, так и отрицательного опыта не помешало бы, как мне представляется, нашим государственным мужам, правомочным инициировать и принимать решения в сфере осуществляемой в стране с февраля 1994 года правовой реформы. Тогда, возможно, мы бы не имели печального урока, связанного с неудачным созданием ГСК, а проблема независимости судебной власти не свелась бы только к спорам об организационно-кадровом и материально-техническом обеспечении судов (хотя для казахстанской судебной системы, вероятно, эта проблема сейчас является самой актуальной. А может быть, не для системы, но для имеющих к ней отношение чиновников).

Можно, даже нужно использовать и выработанный веками уникальный опыт германских судов, поскольку правовая система Германии, по моему мнению, более близка к нашей. Анализ норм Немецкого закона о судьях приводит к мысли о том, что он (закон) весь посвящен именно обеспечению независимости судьи (не системы, заметьте, а каждого конкретного судьи, поэтому и называется закон - о судьях). Действенных гарантий судебной независимости настолько много, что никого практически не волнует положение, при котором всех судей на должность назначает министр юстиции. Но назначает постольку, поскольку не может не назначить судьей гражданина, прошедшего все достаточно трудные ступени обучения и профессиональной подготовки, выдержавшего испытательный срок, получившего положительную рекомендацию специально избранного из судей органа (президентского совета) и т. д. Причем назначает пожизненно, а отстранить от должности судью можно только в исключительных случаях и только после осуществления очень сложной процедуры.5

По “известным причинам” нам близка и Конституция Француз­ской Республики, которая называет президента страны “гарантом независимости судебной власти”. В результате, однако, в обществе силен скептицизм относительно независимости судов и лишь половина населения считает суды независимыми от исполнительной власти. Деятельность судов контролирует Судебный совет, где председательствует президент Франции или министр юстиции. Совет является совещательным органом при президенте, а также судебным дисциплинарным органом. Конечно, это происходит и потому, что суды считаются общественным учреждением, чем-то вроде почты. Министерство юстиции имеет небольшой бюджет и даже вынуждено помещать в прессе объявления с приглашениями на работу в качестве судей.6 

Возвращаясь к Казахстану, хочу отметить, что дискуссии о необходимости обеспечения независимости судебной власти и путях этого обеспечения продолжаются уже почти десять лет. Причем на первом этапе (1991-1994 гг.) в этом направлении удалось сделать очень много положительного (разработка в 1992 году Концепции правовой реформы, предлагающей конкретные шаги в освобождении судебной системы от партийного и иного влияния; создание в 1992 году Конституционного суда; закрепление в Конституции 1993 года гарантий равенства всех ветвей государственной власти; повышение уровня оплаты труда судей; разработка и принятие в 1994 году Государственной программы правовой реформы и т. д.).

Большую роль в этом сыграл, как мне представляется, Верховный Совет нашей страны 12-го созыва, депутатом и членом Президиума которого мне посчастливилось быть. К сожалению, последовавшие после его “самороспуска” события не позволили Казахстану продвинуться дальше в создании действительно независимой судебной власти, хотя все предпосылки для этого были. В стране начались другие процессы: приватизация, референдумы, фальсифицированные выборы, война с преступностью, “борьба” с коррупцией и т. п., которые не нуждались в принципиальных и независимых судах и судьях.

Под лозунгом борьбы с социалистической системой псевдовыборов судей победило “единственно правильное мнение” о необходимости пожизненного назначения большинства судей Президентом страны, закрепленное в Государственной программе правовой реформы.7 Помните аргументы? “Нынче судей избирают областные сессии и Парламент. С кого спрашивать, если судью привлекают к уголовной ответственности? Не с кого. Если же судью пожизненно, до пенсионного возраста, будет назначать Президент, он и будет нести ответственность. А перед Президентом ответит тот, кто по закону будет рекомендовать кандидата в судьи. Народный судья получает абсолютную независимость от местной власти, от госорганов, отмирает телефонное право”. Или: “Трудно рассуждать о независимости и высоком профессионализме судов, когда их состав десятилетиями келейно формировался под прикрытием псевдовыборов. Что говорить о народных судьях, если общество до сих пор не знает, кто предлагал Президенту кандидатуры членов Конституционного суда”.8 Новые предложения о назначении судей назывались “механизмом публичного формирования” судейского кор-пуса. Однако даже самый осведомленный из нас не сможет припомнить случаев наступления вышеозначенной ответственности, и в реальности практика назначения и освобождения судей от должности не стала менее келейной...

Конечно же, были и серьезные противники такого подхода к решению кадровых вопросов в судебной системе, заявлявшие, что “ратовать за назначение судей Президентом можно будет только тогда, когда в Казахстане сформируется тщательная система отбора кандидатов в судьи...”9

В декабре 1994 года Верховный Совет 13-го созыва провел парламентские слушания по проблемам реформы судебной системы, и его участники посчитали первоочередным реформировать судебную систему поэтапно, начиная с укрепления принципа независимости судей. При этом было рекомендовано ввести назначение судей районных (городских) и областных судов Президентом, предусмотрев четкие основания и механизм освобождения судей от занимаемой должности; создать самостоятельный орган по организационному обеспечению судов, не входящий в структуру законодательной, исполнительной и судебной власти.

Как мы видим, не сегодня, а более пяти лет назад все многочисленные проблемы с обеспечением независимости судебной власти были сведены, по сути, к созданию нового порядка назначения судей на должность и организационному (а также материально-техническому) обеспечению деятельности судов. И в течение прошедшей “пятилетки” даже эти проблемы в стране не решены, не говоря уже о других, более значимых. Отсюда продолжающиеся дискуссии и компромиссы...* *

В Государственной программе правовой реформы в Республике Казахстан (основные направления), утвержденной постановлением Президента РК № 1569 от           12 фев­­раля 1994 года, предлагалось сохранить организационное обеспечение судов за Министерством юстиции - органом, не обладающим процессуальными возможностями влияния на отправление правосудия, в отличие от судов различных инстанций. И этот аргумент тогда сыграл решающую роль в пользу Минюста.

Однако недовольных таким положением дел не стало меньше, тем более что ни обеспечение судов, ни их работа не улучшились.

Продолжалась критика Министерства юстиции со страниц газет - за то, что оно, олицетворяя правительственную структуру, неправомочно вторгалось в прерогативы Президента и судебной власти.10 

Верховный суд инициировал проект закона “О судоустройстве и статусе судей в Республике Казахстан”, содержащий предложение о передаче ему полномочий по подготовке и подбору кадров, а также решению вопросов материально-технического обеспечения судов.11 Но стать законом этому проекту было не суждено.

26 июля 1995 года два известных казахстанских правоведа - профессора К. Бегалиев и С. Байсалов распространили отчаянное обращение “О неконституционности организационно-правовой деятельности Министерства юстиции Республики Казахстан”, заявив в нем, что “исполнительная власть в лице Министерства юстиции и его местных органов, серьезно вмешиваясь в организационно-правовую деятельность судебных органов, нарушает принцип независимости судей”.

Тем не менее в Конституции страны, принятой на референдуме 30 августа 1995 года, появилась норма о том, что председатели и судьи судов, за исключением Верховного, а также областных и приравненных к ним, назначаются на должность Президентом республики по представлению министра юстиции, основанному на рекомендации Квалификационной коллегии юстиции. Затем 20 декабря 1995 года Президент подписал действующий и поныне Указ, имеющий силу конституционного закона, “О судах и статусе судей в Республике Казахстан”, закрепивший полномочия, имевшиеся у органов юстиции.

Вроде бы на этом дискуссии должны были прекратиться, и действительно, на некоторое время полемика заглохла.

Но уже в июле 1996 года в информации на имя Президента страны “О состоянии конституционной законности в республике” председатель Конституционного совета Ю.А. Ким сообщил главе государства, что “при осуществлении функций по организационному и материально-техническому обеспечению и финансированию судов Министерство юстиции, как центральный орган исполнительной власти, состоит с судами (кроме Верховного) в отношениях власти и подчинения, используя в отношениях с ними мощный экономический инструмент. Для осуществления независимого правосудия, как известно, необходимы надлежащие, прежде всего материальные, условия, которые зависят от органа, распределяющего финансовые ресурсы. Следовательно, здесь зависимость судебной власти на местах от органов исполнительной власти налицо, притом в отсутствие системы сдержек и противовесов со стороны судебных органов... В связи с изложенным вносится предложение обсудить и проработать вопрос о создании не входящей в систему исполнительной власти государственной структуры, которая бы выполняла организационные функции нынешнего Министерства юстиции в отношении судебных органов... Аналогичный орган с названием Судебная администрация имеется в Кыргызской Республике, опыт создания которого можно было бы изучить и при необходимости использовать”.

Позицию Конституционного совета поддержал председатель Верховного суда М.С. Нарикбаев, обеспокоенный чрезмерной “опекой” судов Министерством юстиции. Он предложил создать “некий самостоятельный, не зависимый ни от исполнительной, ни от судебной власти орган, который и будет заниматься всеми вопросами организационного и кадрового обеспечения судов”12.

Ему вторил член Конституционного совета С. Темирбулатов, поддержавший идею создания “органа республиканского уровня, который мог бы выполнять функции по организационному, кадровому и финансовому обеспечению деятельности судов нижнего и среднего уровня ”, условно названного судебной администрацией при главе государства.13 Он же отмечал, что только при составлении республиканского бюджета на 1996 год было отдельной строкой предусмотрено финансирование по каждому уровню судов: Верховный суд; областные и Алматинский городской суды; районные суды; военные суды.

Если отсутствие какой-либо реакции на мнение председателя Верховного суда еще объяснимо по причине его заведомой “необъективности”, то непринятие мер по информации Конституционного совета может только характеризовать его (совета) место и роль в иерархии государственной власти страны.

В 1998 году М. Нарикбаев еще раз попытался привлечь внимание к проблемам взаимоотношения судов и органов юстиции, заявив, что “организационное и кадровое обеспечение судов Министерством юстиции противоречит конституционному принципу разделения властей. Кроме того, все областные и районные суды финансируются через Минюст, когда статья 79 Указа Президента РК, имеющего силу конституционного закона, “О судах и статусе судей” устанавливает, что “финансирование всех судов республики осуществляется за счет средств республиканского бюджета отдельной строкой”.14 

В недавно опубликованном постановлении № 1 пленума Верховного суда РК от 18.01.2000 года “О ходе выполнения Верховным судом Плана мероприятий по реализации поручений Президента Республики Казахстан от 4 ноября 1999 года №14-21/104” (хотя из самого названия постановления можно констатировать полное отсутствие судебной независимости, поскольку суд не может выполнять чьи-либо поручения, а призван вершить правосудие. - В.В.) данный высший орган судебной власти в Казахстане постановил:

1. 1. Признать необходимость неотложных и принципиальных изменений в действующее законодательство о судах и статусе судей, в котором был бы обеспечен принцип автономности судебной системы, соответствующей положениям, предусмотренным Конституцией республики, Посланием Президента Республики Казахстан к народу Казахстана от 30 сентября 1998 года.
2. 2. Считать обязательным наличие в законодательстве о судах норм международных стандартов, установленных в комментариях ООН и нормативах Международной ассоциации юристов:

• - судьи должны быть лично и материально независимы;
• - судьи должны пользоваться автономной и коллективной независимостью от контроля исполнительной власти;
• - полномочия по возбуждению дисциплинарных мер и отстранению судей от должности не должны зависеть от исполнительной власти;
• - исполнительная власть не должна контролировать деятельность судей;
• - правила судебных процедур должны составляться при участии судей или полностью судьями;
• - ответственность за управление судами должна лежать на судьях.

3. Указать на возможность существенной автономизации судебной системы в рамках действующей Конституции как меру неотложного переходного характера путем создания специального органа по организационному и материально-техническому обеспечению местных судов с соответствующими представителями (администраторами) при област­ных, районных и приравненных к ним судах.

4. Для реализации пунктов 1-3 настоящего постановления рекомендовать председателю Верховного суда совместно с министром юстиции создать рабочую группу по доработке проекта Конституционного закона “О судах и статусе судей” и подготовке положения о специальном органе, осуществляющем функции по организационному и материально-техническому обеспечению деятельности местных судов.

И все же компромисс состоялся. Совершенно очевидно, что впереди нас ждут и другие “компромиссы”, никоим образом не приближающие к славным временам появления действительно независимого суда.

Я не хочу поддерживать ту или иную точку зрения на проблемы независимости судебной власти, поскольку от моего частного мнения мало что зависит. Многие, например, считают, что значительная часть нашего судейского корпуса, наоборот, излишне независима - и от закона, и от назначившего их Президента. На них не влияет ни мнение юридической общественности (которая, к сожалению, в отличие от Американской и ей подобных ассоциаций юристов, у нас в стране абсолютно неорганизованна), ни пресса. Ими движет только страх: как бы усидеть на плохо оплачиваемой, но достаточно прибыльной должности. Для того чтобы мы, рядовые граждане, не покушались на эту “независимость”, создан специальный институт судебных приставов, призванный не допускать “к телу” судейских чиновников простой люд.

Просто хочется обратить внимание наших вновь избранных мажилисменов и сенаторов, которым в ближайшее время предстоит принимать новый закон, на необходимость очень тщательного, вдумчивого и честного отношения к решению проблем, связанных с судебной властью. И не только с судебной...

Для начала можно было бы назвать новый закон “О судьях и судах в Республике Казахстан”...

ЛИТЕРАТУРА : 

1. 1 См.: Казахстанская правда. - 2000. - 16 февраля.
2. 2 Стивен Г. Брейер. Независимость судебной власти в США. - Электронный журнал Информационного агентства США. - 1996. - Декабрь. - С. 7-8.
3. 3 Дениэл Джон Мидор. Американские суды. - Сент- Пол: Миннесота Уэст Паблишинг Компани, 1991. - С. 54.
4. 4 Воронов В.И. Самое открытое в стране письмо самому честному в мире вице-премьеру. - Доживем до понедельника. - 1996. - 23 декабря.
5. 5 Немецкий закон о судьях. - Бонн, 1993.
6. 6 Сьюзен Салливэн Лагон. Роль независимых судов. - Материалы о свободе. - 1993. - № 4.  - С. 2.
7. 7 Шайкенов Н.А. Об актуальных проблемах правовой реформы. - Panorama. - 1994. - Сентябрь. - № 37.
8. 8 Возникла реальная угроза правовой реформе. - Panorama. - 1994. - Ноябрь. - № 46.
9. 9 Не назначить бы судьей Хлестакова. - Казахстанская правда. - 1993. -1 декабря. - № 249.
10. 10 Правовая реформа: сторонники и противники, реформаторы и консерваторы. - Казахстанская правда. - 1995. - 12 января.
11. 11 Законопроект о судоустройстве рассматривает судебную власть
12. как самостоятельную ветвь единой государственной власти. - Panorama. - 1995. - Январь. - № 4.
13. 12 Суды не армия, но должны шагать тоже в ногу, считает председатель Верховного суда Максут Нарикбаев. - Казахстанская правда. - 1997. -23 апреля.
14. 13 Темирбулатов С. Судебная власть на конституционной поверке. - Казахстанская правда. - 1998. - 7 апреля.
15. 14 Судебная власть: реформы продолжаются. - Казахстанская правда. - 1998. - 14 мая.

* Возвращаясь к сути компромисса, положенного в название данной статьи, хочу отметить, что такое решение никоим образом проблемы не снимает. В лице комитета появляется как бы новое Министерство юстиции, и над судами будет стоять новая бюрократическая структура, нисколько не заинтересованная в подлинной независимости судов, а, скорее, наоборот.