Обеспечение стабильности государственной службы в Республике Казахстан

Демократизация казахстанского общества и госу­дарства сопровождается реформированием института государст­венной службы. За время действия Конституции РК 1995 г. были изданы два законода­тельных акта в сфере государственной службы - Указ Президента РК, имею­щий силу закона, от 26 декабря 1995 г., “О государственной службе” [1] и ныне действующий Закон РК от 23 июля 1999 г. “О государственной служ­бе”[2]. Оба законодательных акта были изданы на основе и во исполнение норм и положений Конституции, хотя суще­ственно различались по своему содержанию.

Динамизм государственно-правовой жизни казахстанского общества и государства обусловили развитие новых общественных отношений, усложне­ние существующих как в частноправовой, так и в публичноправовой сфере общества и государства. При этом частое ре­формирование отдельных звеньев государственного аппарата накладывает оп­ределенный отпечаток на те или иные приоритеты в сфере государственной службы, хотя соответствующая конституционная норма (п. 4 ст. 33) определяет принцип равного права на доступ к государственной службе граждан республики и требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обусловливаются только характером должност­ных обязанностей и устанавливаются законом. Президент Республики Казах­стан в послании “Казахстан - 2030” одним из приоритетов обозначил создание профессионального государства: “Наша задача - создать для Казах­стана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики”[3].

Ныне действующий Закон Республики Казахстан “О государственной службе” ввел институт политических и административных государственных служащих в зависимости от занимаемой должности. Конституция Казахстана, как правило, не содержит указанных понятий. В соответствии со ст. 1 Закона “О государственной службе” политический государственный служащий - государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятель­ность которого носит политически определяющий характер и который несет от­ветственность за реализацию политических целей и задач. Тем не менее Кон­ституция Республики Казахстан содержит правовые нормы, определяющие проведение единой общегосударственной политики в сфере исполнительной ветви государственной власти. Это обусловлено прежде всего осуществлением руководства вышестоящими исполнительными органами нижестоящих звеньев системы исполнительных органов. Те или иные пра­вовые нормы Конституции политического характера в отношении исполнительных органов государства и их должностных лиц содержатся, например, в п. 1 ст. 68 Конститу­ции, гласящей, что член Правительства, не согласный с проводимой Правитель­ством политикой или не проводящий ее, подает в отставку либо подлежит осво­бождению от занимаемой должности. Пункт 1 ст. 87 Конституции закреп­ляет, что местные исполнительные органы обеспечивают проведение обще­государственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. При этом решающее значение имеет проблема, связанная с обеспечением стабильности и преемст­венности курса как общегосударственной политики, так и самого института го­сударственной службы.

Поскольку Закон “О государственной службе”, введя ин­ститут политического государственного служащего, определил, что статус та­кого служащего носит политически определяющий характер, само содержание понятия “политически определяющий характер” предполагает в предусмотренных Конституцией и законами республики случаях ротацию кадров политических государственных служащих, срок полномочий которых ставится в зависимость от наступления тех или иных обстоятельств. Конституция нашей республики как Основной Закон страны закрепляет исходные параметры, четко очерчивая определенный круг лиц, срок полномочий которых определяется сроком пол­номочий Президента, либо Премьер-министра, либо Правительства республи­ки. Законодательство Республики Казахстан в сфере государственной службы, безусловно, тоже содержит определенные рамки в отношении срока полномо­чий государственных служащих. Прекращение государственной службы госу­дарственными служащими означает прекращение соответствующих их полно­мочий на занимаемой должности. Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, “О государственной службе” предусматривал прекра­щение государственной службы в форме отставки государственного служаще­го. Следует отметить, что п. 5 ст. 29 вышеназванного Указа определял довольно широкий круг государственных служащих, которые прекращали государственную службу в форме отставки в случае отставки вышестоящего по отношению к ним в порядке подчиненности государственного служащего. Это связано прежде всего с тем, что Указ“О государственной службе” в развитии конституционных идей и положений, обусловленных идеей проведения обще­государственной политики исполнительной ветвью власти во главе с Президен­том и Правительством страны, предусматривал более широкий круг лиц, пол­номочия которых прекращаются в форме отставки, нежели нормы Конституции Республики Казахстан.

Сам по себе институт отставки государственного служащего в случае от­ставки вышестоящего по отношению к нему в порядке подчиненности государ­ственного служащего имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

Во-первых, сама по себе смена государственных служащих другими слу­жащими в демократическом правовом государстве явление вполне нормальное и обычное.

Во-вторых, зависимость срока полномочий государственного служащего от срока полномочий вышестоящего по отношению к ним государственного служащего обеспечивает именно единство политического курса того или иного звена государственного аппарата либо республики в целом.

В-третьих, обеспечивается коллегиальная ответственность государственных служащих за порученный участок работы.

И, наконец, в-четвертых, обеспечивается взаимосвязанная и взаимозависимая сильная вертикаль государственных органов в сфере исполнительной ветви власти. Все это положительные стороны.

Отрицательный момент заключается в том, что при частой смене руководителя государственного органа может произойти сбой нормального и бесперебойного функционирования государственного органа, вызванный частыми отставками его работников в связи с отставкой руководителя данного органа. Кроме того, подобная практика является питательной почвой для коррупционных правонарушений, вызванных тем, что каждый руководитель в той или иной мере будет стремиться создать своего рода команду из преданных ему людей. Поэтому законодатель вынужден был спустя три с половиной года после действия Указа Президента РК, имеющего силу закона, от 26 декабря 1995  г. “О государственной службе” ввести в Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. “О государственной службе” институт административных государственных служащих. В соответствии со ст. 1 данного закона “административный государственный служащий - государственный служащий, не входящий в состав политических государственных служащих, осуществляющий должностные полномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе”. Как справедливо отмечает по этому поводу А.Г. Братко, “...в аппарате демократически организованного государства всегда должна быть и такая часть государственных органов, которые не зависят от ко­лебаний политики, от смены политических программ и тех команд, которые за ними стоят. Политики приходят и уходят, а администрация остается”[4]. Поэтому п. 4 ст. 27 Закона “О государственной службе” предусматривает, что “смена политических государственных служащих не может служить основанием для прекращения административным государственным служащим госу­дарственной службы на занимаемой должности по инициативе вновь назначен­ных политических государственных служащих”. Данная норма, безусловно, имеет антикоррупционный характер. Кроме того, исходя из данной нормы, да­же частая смена руководителя того или иного государственного органа не должна являться причиной прекращения должностных полномочий подчинен­ных работников данного органа, кроме тех работников, круг которых определен Конституцией Республики Казахстан и Законом “О государственной службе”.

Указ Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1999 г. № 317 “Об утверждении реестра должностей политических государственных служа­щих и правил порядка наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих” [5] неоправданно широко, на наш взгляд, опреде­ляет круг политических государственных служащих, включив в данный реестр даже председателя и членов Конституционного совета Республики Казахстан. Как было указано выше, политический государственный служащий - государ­ственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность ко­торого носит политически определяющий характер и который несет ответствен­ность за реализацию политических целей и задач. Между тем подпункт 1 ст. 1 Указа Президента Республики Казахстан, имеющий силу Конституцион­ного закона, от 29 декабря 1995 г. “О Конституционном совете Республики Казахстан” [6] закрепляет, что Конституционный совет при осуществлении своих полномочий самостоятелен и независим от государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, подчиняется только Конституции Республики и не может исходить из политических и иных мотивов. Хотя предсе­датель и члены Конституционного совета назначаются соответственно Прези­дентом и председателями палат Парламента, тем не менее их деятельность не может носить политически определяющего характера. В противном случае полу­чается, что председатель и члены Конституционного совета будут лично, пря­мо или косвенно заинтересованы в исходе рассматриваемого ими вопроса, что является недопустимым в соответствии со ст. 11 вышеназванного Указа “О Конституционном совете”.

Что же касается акимов городов, районов, городов в районах и районов в городах, сел, сельских округов, поселков, аулов, которые в соответствии с Ука­зом Президента от 29 декабря 1999 г. “Об утверждении реестра должностей политических государственных служащих...” также отнесены к числу полити­ческих государственных служащих, то данный вопрос требует своего отдельно­го исследования. Например, может вызвать сомнение правомерность отнесения таких акимов к категории политических государственных служащих в случае их избрания непосредственно населением, даже если порядок их избрания и ос­вобождения от должности и прекращения своих полномочий будетопределять­ся Президентом Республики Казахстан, как указано в п. 4 ст. 87 Кон­ституции и в ст. 32 и 36 Закона РК от 23 января 2001 г. “О местном го­сударственном управлении в Республике Казахстан” [7].

В этой связи немаловажным является обеспечение стабильности государ­ственной службы, чтобы сузить круг государственных служащих, отно­сящихся к категории политических государственных служащих. Это, на наш взгляд, должно в полной мере обеспечить посту­пательное развитие нашей республики по пути демократического, светского, правового и социального государства, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы, как указано в п. 1 ст. 1 Конститу­ции Республики Казахстан, исключив резкие смены ориентиров и приоритетов и субъективных ошибок впроведении политического курса в техили иных отраслях (сферах) жизнедеятельности общества и государства.

Литература

1. Казахстанская правда. 1996. 5 января.

2. Казахстанская правда. 1999. 6 августа.

3. Назарбаев Н.А. Казахстан - 2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Ка­захстана // Казахстанская правда. 1997. 11 октября. С. 26.

4. Братко Л.Г. Правовой статус физических лиц и организаций. Общая теория права и государства. Учеб. / Под ред. В.В. Лазарева. М. Юрист. 1994.
С. 156.

5. Государственная служба в Республике Казахстан. Сборник нормативных правовых актов. Под общ. ред. Байменова А.М.  Астана. ФОЛИАНТ. 2000. С. 118-124.

6. Казахстанская правда. 1996. 9 января.

7. Казахстанская правда. 2001. 30 января.